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基于多階段DEA模型的中國財政支農(nóng)績效分析

2016-06-23 15:46杜輝
會計之友 2016年11期
關(guān)鍵詞:績效評價

【摘 要】 文章基于相關(guān)數(shù)據(jù),運用多階段DEA的BCC模型分析了全國及各省市32個考察對象的財政支農(nóng)績效。從省際間看,由于農(nóng)業(yè)技術(shù)手段落后和投入非最優(yōu)規(guī)模,全國及多數(shù)省份財政支農(nóng)的純技術(shù)效率極端低下,規(guī)模效率相對低下,繼而造成總技術(shù)效率低下。從區(qū)域間看,受經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收支規(guī)模等因素影響,財政支農(nóng)績效呈自東部向中部、西部依次遞減格局。據(jù)此,亟待完善農(nóng)業(yè)科技財政資金使用機制,厘清財政支農(nóng)最優(yōu)規(guī)模及健全財政轉(zhuǎn)移支付制度。

【關(guān)鍵詞】 多階段DEA模型; 財政支農(nóng); 績效評價

中圖分類號:F323.9 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1004-5937(2016)11-0090-04

進入21世紀(jì)后,以2004—2015年連續(xù)12年中央“一號文件”鎖定“三農(nóng)”問題為標(biāo)志,國家加大農(nóng)業(yè)支持力度的戰(zhàn)略意圖凸顯。2013年,中央財政用于“三農(nóng)”的支出達13 799億元,再創(chuàng)歷史新高。如此大規(guī)模支農(nóng)力度,既體現(xiàn)國家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的決心,也引發(fā)各界對農(nóng)業(yè)支持效果的關(guān)注。事實上,財政支農(nóng)目標(biāo)實現(xiàn)不僅有賴于宏觀上政策選擇的科學(xué)性,更取決于微觀上政策運行的有效性。實踐表明,中國財政支農(nóng)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、方式、路徑上仍存在很大的改進空間。據(jù)此,如何在深刻剖析財政支農(nóng)格局的基礎(chǔ)上系統(tǒng)評價財政支農(nóng)績效,繼而合理識別財政支農(nóng)方向,事關(guān)農(nóng)業(yè)支持事業(yè)的健康有序開展。

一、文獻回顧

公共政策績效評價是理論界長期討論的焦點。就財政支農(nóng)效率評價而言,是指基于一定的評價原則和評價標(biāo)準(zhǔn),運用科學(xué)、規(guī)范的績效評價方法,科學(xué)衡量財政支農(nóng)效果,其關(guān)鍵在于確定系統(tǒng)而有效的評價方法和指標(biāo)體系。針對中國財政支農(nóng)績效,眾多學(xué)者開展了大量積極而富有成效的探索,研究方法主要有兩種:一是指標(biāo)法,即運用各種量化指標(biāo)來衡量財政支農(nóng)效率。叢樹海等(2005)指出公共支出績效評價體系的初始指標(biāo)包括投入類、產(chǎn)出類、過程類和效果類,終極指標(biāo)包括效率類和效益類[ 1 ];王建兵(2001)認(rèn)為財政支農(nóng)績效評價指標(biāo)體系應(yīng)涵蓋發(fā)展類、保障類和輔助類指標(biāo)[ 2 ];韓東林等(2013)則提出從經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益三方面來構(gòu)建財政農(nóng)業(yè)投資績效評價指標(biāo)體系[ 3 ]。二是非參數(shù)法,即運用DEA等方法來測算財政支農(nóng)績效。崔元鋒等(2006)選取1995—2006年中國財政支農(nóng)資金數(shù)據(jù),運用DEA模型測算出中國財政支農(nóng)資金效率較低且呈逐年下降趨勢,主因在于財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不合理[ 4 ];林森等(2011)基于超效率DEA模型,精確量化了中國財政支農(nóng)對農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)發(fā)展的促進作用及規(guī)模[ 5 ];厲偉等(2014)則指出外部環(huán)境中的農(nóng)村勞動力文化素質(zhì)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平是中國財政支農(nóng)效率的重要影響因素[ 6 ]。

綜上所述,現(xiàn)有文獻為財政支農(nóng)績效研究提供了可借鑒視角,但實證分析方法的應(yīng)用仍有局限性,且不多見關(guān)于省際間分化與區(qū)域間差異的深入研究。據(jù)此,本文將運用多階段DEA模型實證分析中國省際財政支農(nóng)績效,并結(jié)合財政支農(nóng)績效的區(qū)際差異分析其影響因素,為科學(xué)制定財政支農(nóng)政策提供決策參考。

二、模型構(gòu)建

(一)模型介紹

DEA法,又稱CCR模型,用來衡量規(guī)模報酬不變條件下的投入產(chǎn)出效率。它假定規(guī)模報酬不變,運用數(shù)學(xué)規(guī)劃原理,根據(jù)多組投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)求得總效率,總效率值又可分解為配置效率和技術(shù)效率,即總效率=配置效率×技術(shù)效率。而基于規(guī)模報酬可變的BCC模型,進一步將CCR模型中的技術(shù)效率分解為純技術(shù)效率和規(guī)模效率,即技術(shù)效率=純技術(shù)效率×規(guī)模效率。據(jù)此,BCC模型可以更加深入精準(zhǔn)地分析、考察對象低效率的原因:科技水平低下或尚未處于最佳規(guī)模。BCC模型又可分為投入導(dǎo)向型和產(chǎn)出導(dǎo)向型。本文意在通過優(yōu)化財政支農(nóng)資金投入規(guī)模來提高財政支農(nóng)效率,更適合采用投入導(dǎo)向型BCC模型。這是一種在農(nóng)業(yè)產(chǎn)出一定條件下考察財政支農(nóng)資金投入績效的分析方法,核心思想在于將產(chǎn)出端固定,考察投入端的資金量變化對整體績效變化的影響及變動趨勢,從而便于橫縱向比較,及時透視財政支農(nóng)弊端。

假定考察對象中有N個決策單元(DMU),每個決策單元都有M種投入和S種產(chǎn)出,向量xi、yi分別表示第i個決策單元的投入和產(chǎn)出,X向量為M×N矩陣,Y向量為N×S矩陣,則第i個決策單元的效率可由以下線性規(guī)劃方程表示:

式(1)中,?茲為目標(biāo)向量,在滿足約束方程條件下解出?茲值即得到第i個決策單元的效率值;λ為常向量。根據(jù)定義,0≤?茲≤1,?茲值越大表明該決策單元效率越高。當(dāng)?茲=1時,表明該決策單元位于生產(chǎn)前沿曲線上,這時可稱其技術(shù)完全有效;當(dāng)?茲=0時,表明該決策單元技術(shù)完全無效。越趨近于1,表明該決策單元越接近生產(chǎn)前沿曲線,效率越高;越接近于0,表明該決策單元效率越低。根據(jù)BBC模型技術(shù)效率的定義有:

TECRS=TEVRS×SE (2)

式(2)中,TECRS(Technical Efficient)表示技術(shù)效率,衡量在規(guī)模報酬不變條件下樣本點與生產(chǎn)前沿曲線上最優(yōu)點之間距離程度,距離越近,表示技術(shù)效率越高,反之表示技術(shù)效率越低;TEVRS表示純技術(shù)效率,衡量在規(guī)模報酬可變條件下樣本點與更加嚴(yán)格定義和刻畫的生產(chǎn)前沿曲線上最優(yōu)點之間的相對距離程度;SE(Scale Efficient)表示規(guī)模效率,衡量樣本點由于投入規(guī)模變化帶來的產(chǎn)出規(guī)模變化,或由于產(chǎn)出規(guī)模變化帶來的投入規(guī)模變化。式(2)中三者之間關(guān)系如圖1所示。

圖1中,橫軸表示總投入,縱軸表示總產(chǎn)出,CRS為規(guī)模報酬不變條件下的生產(chǎn)前沿曲線,VRS為規(guī)模報酬可變條件下的生產(chǎn)前沿曲線。由于條件更嚴(yán)苛,VRS曲線比CRS曲線更緊湊。A點為CRS與VRS的交點,C點為生產(chǎn)前沿曲線內(nèi)任意一個樣本點。根據(jù)技術(shù)效率的定義有,TECRS=CB'/DB',TEVRS=CB'/BB';規(guī)模報酬為SE=TECRS/TEVRS=(CB'/DB')/(CB'/BB')=BB'/DB',表示在投入要素不斷擴大過程中(即A'點逐漸向B'點移動),由于規(guī)模報酬變化導(dǎo)致與最優(yōu)生產(chǎn)前沿相比,產(chǎn)出水平存在一部分效率損失(即線段DB)。同理,也可以從C點作一條垂直于Y軸的線段,則VRS與CRS之間線段表示同等產(chǎn)出條件下由于規(guī)模報酬變化導(dǎo)致的效率損失,即存在要素過度投入。進一步分析可知,基于投入角度和產(chǎn)出角度的規(guī)模效率不等,規(guī)模效率衡量VRS曲線上的點與CRS曲線上的點的相對距離程度,規(guī)模效率BB'/DB'小于等于1,且等于1時意味著不存在規(guī)模效率損失。

(二)實證分析

1.中國財政支農(nóng)效率的省際分析

本文選取全國及各省市(共32個考察對象)2007—2012年農(nóng)林水事務(wù)的截面數(shù)據(jù)作為投入端的財政支農(nóng)投入數(shù)據(jù)。同時,選取全國及各省市(共32個考察對象)2007—2012年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的截面數(shù)據(jù)作為產(chǎn)出端的財政支農(nóng)產(chǎn)出數(shù)據(jù),統(tǒng)一折算為2007年價,單位為億元,所有數(shù)據(jù)均來源于《中國統(tǒng)計年鑒2013》。需要說明的是,自2007年起,國家財政支農(nóng)支出報表制度調(diào)整,為保持統(tǒng)計口徑一致性,自2007年起選取數(shù)據(jù)并更新至2012年。根據(jù)式(2)的定義,以全國及各省市農(nóng)林水事務(wù)作為投入指標(biāo),以全國及各省市農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值作為產(chǎn)出指標(biāo),用DEA P2.1軟件測算全國及各省市財政支農(nóng)的技術(shù)效率(如表1)。

總體看,全國及各省市的平均技術(shù)效率值為0.317,處于非常低的水平;純技術(shù)效率平均值為0.517,相對較低;規(guī)模效率平均值為0.726,雖高于純技術(shù)效率平均值,但仍極為有限。純技術(shù)效率低和規(guī)模效率不高共同導(dǎo)致了平均技術(shù)效率異常低下。然而,改進純技術(shù)效率的需求相對更為急迫,因為純技術(shù)效率低對技術(shù)效率的拉低效應(yīng)更為明顯,提升純技術(shù)效率所帶來的技術(shù)效率提升收益更為顯著。

技術(shù)效率上,只有湖南達到1,實現(xiàn)技術(shù)有效,處于效率邊界線上;廣東略高,其他省份技術(shù)效率均異常低,很多省份技術(shù)效率值不足0.2。純技術(shù)效率上,全國、北京、山西、內(nèi)蒙古、安徽、湖南六個考察對象達到1,實現(xiàn)純技術(shù)有效,部分省份純技術(shù)效率值不足0.2,同樣呈現(xiàn)地區(qū)間差異大的特征。規(guī)模效率上,只有湖南達到1,實現(xiàn)規(guī)模效率有效,也有較多省份規(guī)模效率值接近1,規(guī)模效率地區(qū)間差異較小。

2.中國財政支農(nóng)效率的區(qū)域分析

將全國分為東部、中部、西部三個區(qū)域進行分析(如表2),技術(shù)效率呈現(xiàn)東部高、中部次之、西部最低的格局。同時也應(yīng)看到,即便最高的東部地區(qū),技術(shù)效率值也不超過0.4,表明全國財政支農(nóng)效率低下。純技術(shù)效率同樣呈現(xiàn)由東部向中部、西部依次遞減格局,表明純技術(shù)效率可能受經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收支規(guī)模等因素影響。然而,規(guī)模效率卻是中部最高,西部次之,東部反而最低。原因可能是財政支農(nóng)規(guī)模報酬變化,一國或地區(qū)的最優(yōu)財政支農(nóng)規(guī)模相對固定,超過最優(yōu)規(guī)模會導(dǎo)致規(guī)模報酬遞減,低于最優(yōu)規(guī)模則會導(dǎo)致規(guī)模報酬遞增。東部很多省份呈現(xiàn)規(guī)模報酬遞減狀態(tài),表明在現(xiàn)有技術(shù)條件下,其財政支農(nóng)規(guī)模超出最優(yōu)規(guī)模,即投入過剩;中部多數(shù)省份呈現(xiàn)規(guī)模報酬遞增狀態(tài),表明在現(xiàn)有技術(shù)條件下,其財政支農(nóng)規(guī)模低于最優(yōu)規(guī)模,即投入不足,加大投入可獲得超成本回報。

三、研究結(jié)論及政策建議

(一)研究結(jié)論

根據(jù)實證分析結(jié)果可知:一是財政支農(nóng)對農(nóng)業(yè)發(fā)展有重大促進作用,但中國平均技術(shù)效率較低,僅個別省份達到技術(shù)有效,部分省份技術(shù)效率異常低下。二是各省份純技術(shù)效率均值雖高于平均技術(shù)效率值,但總水平仍然較低,表明農(nóng)業(yè)技術(shù)較為落后、農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用推廣不到位等問題。據(jù)此,改善財政支農(nóng)績效的主要著眼點應(yīng)瞄準(zhǔn)提升純技術(shù)效率。三是各省份規(guī)模效率值遠(yuǎn)高于平均技術(shù)效率值和純技術(shù)效率值,表明各省份財政支農(nóng)投入規(guī)??冃л^高。然而,多數(shù)省份存在財政支農(nóng)規(guī)模報酬遞減狀況,也表明各省份忽略了財政支農(nóng)最優(yōu)規(guī)模問題,沒有根據(jù)屬地情況而合理度量財政支農(nóng)規(guī)模,導(dǎo)致投入規(guī)模過大產(chǎn)生規(guī)模收益遞減以及對私人投資形成“擠出效應(yīng)”。四是受經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收支規(guī)模等因素影響,財政支農(nóng)績效呈自東部向西部地區(qū)依次遞減格局。

(二)政策建議

1.完善農(nóng)業(yè)科技財政專項資金使用機制,提升農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力

根據(jù)科技部數(shù)據(jù),2013年中國農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率達到55.2%[ 7 ]。技術(shù)進步已經(jīng)成為中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率增長的主要源泉。然而,效果斐然的同時亦伴隨著效率難如人意,昭示了中國農(nóng)業(yè)科技屬粗放式投入模式,且投入越大,效率損失的風(fēng)險也越大,伴隨的成本也越高。究其根源,在于分稅制改革后,隨著“兩個比重”提高,財政支農(nóng)資金開始突破行政科層制而以“專項”和“項目”的方式向下分配。然而,由于法律依據(jù)不足、監(jiān)督體系不完備、信息化手段落后等原因,財政支農(nóng)專項資金實際監(jiān)管存在嚴(yán)重漏洞。就農(nóng)業(yè)科技財政投入而言,以農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)和新產(chǎn)品的各類實驗研發(fā),先進農(nóng)業(yè)技術(shù)的引進和創(chuàng)新,農(nóng)民實用技術(shù)培訓(xùn),農(nóng)業(yè)市場信息服務(wù),農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測,農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境監(jiān)測等為主要載體的農(nóng)業(yè)科技推廣與服務(wù)專項資金在投放過程中不同程度存在重復(fù)投放、虛假投放、過度投放等問題,資金使用效率低下。據(jù)此,有必要立足于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移背景下農(nóng)業(yè)資源配置格局改變的事實,堅持科技在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的引領(lǐng)作用,持續(xù)追蹤國際農(nóng)業(yè)科研前沿,將科技投入重點領(lǐng)域鎖定為勞動與土地“雙節(jié)約”型技術(shù)的成果轉(zhuǎn)化與示范推廣,重視農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和推廣服務(wù)人才培養(yǎng),在資金監(jiān)管上充分發(fā)揮財政部駐各省專員辦在事前、事中、事后環(huán)節(jié)的督導(dǎo)作用。

2.厘清財政支農(nóng)最優(yōu)規(guī)模,提高財政支農(nóng)資金使用效率

財政支農(nóng)規(guī)模并非越大越好,而是把握合理的“度”。一方面,受限于規(guī)模報酬遞減規(guī)律與公共投入“擠出效應(yīng)”的影響,亟待界定支農(nóng)領(lǐng)域中政府與市場的邊界,以投入—產(chǎn)出率為評價原則來精確測算財政支農(nóng)最優(yōu)規(guī)模,降低財政支農(nóng)規(guī)模偏離度;另一方面,在綜合國力依然有限與財政實力相對不足的條件下,支農(nóng)資源應(yīng)更加合理配置以提高效率。據(jù)此,一是強調(diào)因地制宜。各省份要結(jié)合屬地農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律與特點,動態(tài)考慮支農(nóng)項目對本地發(fā)展的必要性、可行性、緊迫性,統(tǒng)籌財政支農(nóng)事宜。對于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較高的地區(qū),財政投入要側(cè)重于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)領(lǐng)域,繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)與土地整治工程,同時致力于土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村金融體系構(gòu)建,提高支農(nóng)的廣度與深度。對于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)居于主導(dǎo)的地區(qū),應(yīng)專注于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)體系健全等,夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。二是強調(diào)政府與市場的“雙調(diào)節(jié)”。注意發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用,避免擠占私人投入,使市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)節(jié)兩種手段相得益彰、互為補充,不斷向財政支農(nóng)最優(yōu)規(guī)模邊界靠近,以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加值最大化為目的,提升財政支農(nóng)規(guī)模效率。

3.健全財政轉(zhuǎn)移支付制度,優(yōu)化區(qū)域間財政支農(nóng)資源配置

立足國情,區(qū)域間由于經(jīng)濟發(fā)展水平不同、財政能力有別,不可避免地在中央財政資金依賴度、地方財政資金配套度、基層財政補充性支農(nóng)投入上存在差距,導(dǎo)致財政支農(nóng)水平非一致,造成總量有限的財政支農(nóng)資金同時存在分配失衡的問題。據(jù)此,有必要本著兼顧公平與效率,保證區(qū)域間財政支農(nóng)能力均衡的原則,健全中央財政轉(zhuǎn)移支付制度。具體而言,減少以資金配套為門檻、有利于沿海發(fā)達地區(qū)的專項轉(zhuǎn)移支付力度,加大有利于強化基層政府支農(nóng)自主權(quán)、側(cè)重欠發(fā)達地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度。同時,科學(xué)設(shè)計糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制,對各類農(nóng)業(yè)補貼、政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼等支農(nóng)政策,要明確市(縣)級不再承擔(dān)配套資金[ 8 ]。

【參考文獻】

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[2] 王建兵.新時期財政支農(nóng)資金效益評價指標(biāo)體系的建立[J].開發(fā)研究,2001(3):61-62.

[3] 韓東林,金余泉.中國財政農(nóng)業(yè)投資的績效評價:1979-

2009年[J].南都學(xué)壇(人文社會科學(xué)版),2013(4):103-111.

[4] 崔元鋒,嚴(yán)立冬.基于DEA的財政農(nóng)業(yè)支出資金績效評價[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題,2006(9):37-40.

[5] 林森,張亞斌.我國省際財政支農(nóng)支出績效的實證研究[J].湖南社會科學(xué),2011(3):132-135.

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[7] 我國農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率達55.2%[J].種業(yè)導(dǎo)刊,2014(2):34.

[8] 杜輝.財政支農(nóng)資金配套機制的透視與優(yōu)化[J].會計之友,2013(24):106-108.

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