宋海林

摘 要：隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，征地拆遷所引發(fā)的群體事件也越來越多。該文通過分析征地拆遷出現(xiàn)的問題，從政府、企業(yè)、農(nóng)民3個角度出發(fā)，剖析造成群體事件的主要原因：有政策問題、輿論問題、建設(shè)問題，生活問題等。針對這些問題提出了完善法律法規(guī)、信息公開、完善評估機(jī)制、提升居民素質(zhì)等一系列對策，以保障“征地拆遷”的合理合法進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：征地拆遷；群體事件；原因；對策

中圖分類號 F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）11-0010-04

城鎮(zhèn)化建設(shè)作為我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略措施，各級政府積極實施，不斷加大對土地的征收力度，以進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化。但是由于城鄉(xiāng)二元制的結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)民在征地拆遷進(jìn)程中的合法權(quán)益無法得到保障，從而在少數(shù)地方引發(fā)了不少的群體性事件。如在“拆遷”過程中“靜坐”、“堵路”、“圍攻政府辦公樓”、“抗拆”等不良現(xiàn)象屢見不鮮。在這些現(xiàn)象中，利益問題不僅是造成這些現(xiàn)象的唯一因素，而農(nóng)民對于土地的留戀、傳統(tǒng)文化的固守等也是導(dǎo)致農(nóng)民無法離開現(xiàn)有土地的原因。本文試圖通過梳理定義，從政府、企業(yè)、農(nóng)民3個角度分析當(dāng)下由于征地拆遷所造成的群體事件的原因，并提出對策措施。

1 相關(guān)概念梳理

1.1 征地拆遷 拆遷已經(jīng)成為當(dāng)下一大社會問題。但是對于土地征收和土地征用的概念在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)都被混用了。土地的征收和征用都是從“公共利益”的角度，按照法定程序強(qiáng)制取得他人土地所有權(quán)并予以補(bǔ)償?shù)男姓袨?；土地征用是取得他人所有?quán)以外的其他土地權(quán)利，進(jìn)行利用并給予一定補(bǔ)償?shù)男姓袨閇3]。本文所提的征地拆遷是指征地之后，為了城鎮(zhèn)化建設(shè)，在原有農(nóng)村舊址或者其他土地上進(jìn)行房屋拆除、建設(shè)等一系列行為。

1.2 群體事件 何為群體事件，至今都沒有一個統(tǒng)一的定義。如把其分開來看，“群體”2字體現(xiàn)了數(shù)量多、復(fù)雜程度高?！笆录笔侵赴l(fā)生的某項事。而兩者在一起所代表的含義也就更加復(fù)雜化。呂世明認(rèn)為群體事件有廣義與俠義。廣義的群體事件是指某些不特定的人在確定或不確定的目標(biāo)驅(qū)動下聚集起來進(jìn)行游行或示威。此類活動并非一定具有反社會性。而狹意的群體事件具有明顯的反社會性和破壞性[1]。中國行政管理學(xué)會將其定義為：因人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的，由公眾參與并具有一定目的，有組織的集體上訪、集會、阻塞交通、群眾鬧事等群體行為，對國家的政治管理和社會秩序造成嚴(yán)重影響的行為[2]。

通過上述定義可以看出，群體性事件是由于某種原因所引起的人員數(shù)量較多的事件。而征地拆遷進(jìn)程中，不管是“集會”、“靜坐”，還是圍攻，堵車等現(xiàn)象涉及人員數(shù)量較多，影響較大，都屬于群體性事件的范疇。

2 爆發(fā)群體事件原因

政府作為政策的制定者和執(zhí)行者，在對農(nóng)村征地時，應(yīng)針對實際情況進(jìn)行分析，以保障農(nóng)民權(quán)益。通過分析發(fā)現(xiàn)政策的缺失成為群體事件爆發(fā)的導(dǎo)火索；建筑企業(yè)作為回遷樓房的建造商和維護(hù)商，在對小區(qū)進(jìn)行建設(shè)和維護(hù)時忽視了農(nóng)民生活習(xí)慣等問題，加速了問題爆發(fā)的進(jìn)程；農(nóng)民自身素質(zhì)的缺失也是一個重要原因。群體性事件由此爆發(fā)。

2.1 政策問題 （1）新生兒、臨時性住戶問題。所謂的臨時性住戶是指許多戶口已經(jīng)搬離村落，但是在拆遷之前，通過某種方式重新落戶該村，向村委提出建設(shè)住房，從而得到拆遷補(bǔ)償?shù)淖?。新生兒由于沒有上戶口，許多新生兒無法得到相應(yīng)的補(bǔ)償，但是農(nóng)民普遍認(rèn)為新生兒屬于村集體的一員，應(yīng)該得到相應(yīng)的拆遷補(bǔ)償。雖然政府已經(jīng)通知土地凍結(jié)、房屋凍結(jié)、人口凍結(jié)，但還是存在這種現(xiàn)象。這種現(xiàn)象嚴(yán)重的影響了公平，許多戶口早已不在該村的農(nóng)民，重新回到該村，利用相關(guān)資源獲得補(bǔ)償，破壞了農(nóng)民之間原有的平衡，導(dǎo)致沖突產(chǎn)生。（2）評估問題。評估是對房屋進(jìn)行拆遷的第一步，也是最重要的一步，因為評估不僅代表了房屋的價格，也影響了農(nóng)民對后續(xù)樓房置換的選擇。在對S村進(jìn)行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，盡管村委會已經(jīng)下發(fā)房屋凍結(jié)通知，但還是有許多農(nóng)民在房屋凍結(jié)期間進(jìn)行了房屋整修。比如：修建排水管道、加蓋鋼構(gòu)、整理化糞池、修建小型池塘、種植樹木等，期間需要物料都是按照一定價格租賃而來。在評估時，由于評估人員素質(zhì)的不同，導(dǎo)致對其評估價格不同，如對于化糞池一項就相差300～500元。許多農(nóng)民反應(yīng)房屋評估價格的問題，有些農(nóng)民的房屋評估高達(dá)50～53萬元，較低的評估價格在39～43萬元。導(dǎo)致許多農(nóng)民對房屋評估產(chǎn)生了懷疑，認(rèn)為評估人員不夠?qū)I(yè)，存在“黑幕”。

在S村與Y村相繼拆遷之后，由于公共設(shè)施評估問題，導(dǎo)致大量農(nóng)民圍堵當(dāng)?shù)卣k公樓，嚴(yán)重破壞了正常的生產(chǎn)生活秩序。在事件平息之后，S村的公共設(shè)施評估費用進(jìn)行了增加，每人得到的補(bǔ)償費用由1萬左右上升至1.7萬元左右，由此讓S村農(nóng)民認(rèn)為評估是存在問題和黑幕的。

（3）補(bǔ)償問題。補(bǔ)償問題，主要是指當(dāng)下房屋租賃費用。在社區(qū)建設(shè)期間，政府會按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，但是政府卻忽視了集中拆遷所導(dǎo)致的各種問題。由于地域限制，房屋大量租賃導(dǎo)致租賃費用的上漲，在S村與Y村相繼拆遷之后，導(dǎo)致臨近房屋租賃價格上漲，兩室一廳的房子租賃價格10 000～15 000元，一室一廳的房子租賃價格8 000～10 000元。導(dǎo)致許多農(nóng)民在補(bǔ)償范圍內(nèi)無法找到合適的住房。根據(jù)征收通知，搬遷補(bǔ)助費按拆除房屋建筑面積計算，每m25元；臨時安置費，按照戶口凍結(jié)時的常住戶口人數(shù)計算，不足3人的按3人計算，每人每月220元。對于選擇2套小高層或高層樓房進(jìn)行安置的，臨時安置補(bǔ)償費按24個月發(fā)放，對于選擇1套多層和1套小高層或高層樓房且多層樓房不屬于現(xiàn)房進(jìn)行安置的，其中多層樓房安置補(bǔ)助費為18個月發(fā)放，對屬于貨幣補(bǔ)償?shù)谋徽魇杖耍l(fā)放3個月臨時安置補(bǔ)償費。

此處以房屋拆遷面積為200m2，居住4口人，選擇2套小高層的家庭進(jìn)行計算，他們在拆遷期間可以獲得的補(bǔ)償費用為5×200+4×24×220=22 120（元），基本可以滿足租賃房屋的需要。但是如果另加2口老人的話，就必須另外租賃，這是6口人的補(bǔ)償費為22 120+2×24×220=32 680（元），這時僅僅房屋租賃費用18 000～25 000（元）?？梢詽M足正常的租賃需求。

如果選擇一多一高時，這時的補(bǔ)償費用為5×200+4×220×18=16 840（元），也是可以滿足正常租賃。另加2口老人的話，補(bǔ)償費用為5×200+6×220×18=24 760（元），房屋租賃費用18 000～25 000（元）。

在房屋租賃期間，不僅僅需要支付房屋租賃費用，還需要支付額外費用。比如在村落生活時無需支付水費、可以節(jié)省電費、交通費等，但是在拆遷進(jìn)程中，就需要農(nóng)民額外支付其中部分費用。如果租賃地與原有村落距離較遠(yuǎn)，則帶來了諸多不便。

2.2 輿論問題 地方政府在進(jìn)行土地征收時往往會存在一些腐敗行為。農(nóng)民作為弱勢群體，無法直接與地方政府進(jìn)行有效溝通，從而引發(fā)農(nóng)民與政府之間的矛盾。在土地征收時，“流言四起”，許多農(nóng)民無法正確的分析流言蜚語，導(dǎo)致農(nóng)民之間不信任的現(xiàn)象出現(xiàn)。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民普遍認(rèn)為村委存在重大問題，村委與地方政府相互勾結(jié)，暗中侵吞補(bǔ)償款等。通過與農(nóng)民交談，發(fā)現(xiàn)許多輿論，如說拆遷之前的動員款項100萬元、拆遷之后的安慰款項100萬元，房屋質(zhì)量，多分房子，照顧家屬等問題。許多農(nóng)民也認(rèn)為“釘子戶”會得到特殊對待，經(jīng)過“抗拆”，最終會得到比一般人多的利益，從而導(dǎo)致許多原本能拆的住戶不想拆。

2.3 建設(shè)問題 （1）建設(shè)施工問題。這里所謂的建設(shè)施工問題包括用工、用料。指在進(jìn)行建筑用工時，某地農(nóng)民強(qiáng)制施工單位聘用本村農(nóng)民導(dǎo)致農(nóng)民與用工單位產(chǎn)生的沖突。在進(jìn)行建設(shè)時，某村為了獲取更多的利益，迫使建設(shè)單位使用本村提供的沙石等建設(shè)材料和勞動力，采取暴力、圍堵等違法的方式，破壞正常的生產(chǎn)秩序，最終導(dǎo)致建設(shè)單位無法按時按質(zhì)按量的完成工期，影響了建設(shè)企業(yè)的資金流轉(zhuǎn)，最終導(dǎo)致“爛尾”等問題。在針對S村進(jìn)行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，S村部分農(nóng)民組成“小團(tuán)體”霸占當(dāng)?shù)氐耐恋刭M用、垃圾清理費用、建設(shè)用工單位的沙土、部分勞動力費用，迫使當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)企業(yè)采用他們的人員和物料，嚴(yán)重的破壞了當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)秩序，最終“東窗事發(fā)”，S村部分農(nóng)民受到了法律的制裁。

（2）房屋質(zhì)量問題。房屋質(zhì)量是關(guān)系到生活質(zhì)量的一個重要問題。許多拆遷村，由于資金問題導(dǎo)致“爛尾工程”、“房屋質(zhì)量縮水”等問題。此時許多農(nóng)民在入住之后發(fā)現(xiàn)房屋樓板裂縫、墻皮脫落等問題，嚴(yán)重的影響了農(nóng)民的生活。在對房屋問題進(jìn)行反饋時，產(chǎn)生了由物業(yè)管理人員、房屋開發(fā)商與農(nóng)民三者之間的踢皮球現(xiàn)象，相互推諉，問題一直都不能得到解決，從而導(dǎo)致沖突進(jìn)一步加劇。

2.4 生活問題 在征地拆遷進(jìn)程中，地方政府對失地農(nóng)民往往選擇一次性貨幣補(bǔ)償，忽視了農(nóng)民失地后的一系列問題。在短時間內(nèi)，農(nóng)民“暴富”，但隨著時間的流逝，失地之后的農(nóng)民往往因為生活生存問題引發(fā)群體性事件。

（1）生活成本提高。征地拆遷之后生活成本提高主要包括2個方面：一是裝修費用。在社區(qū)建設(shè)完成之后，由于是毛坯房，在入住之前需要進(jìn)行裝修，裝修費用大多在幾萬左右；二是費用開支多。隨著許多農(nóng)民成為失地農(nóng)民，住進(jìn)樓房后需要交納的費用較多，許多農(nóng)民的生活成本突然加高，導(dǎo)致一時無法承擔(dān)，出現(xiàn)后悔搬遷現(xiàn)象。在村生活時，不需要交納水費、物業(yè)管理費等相關(guān)費用，但是搬遷之后需要交納，加之失去了耕地這部分錢款，導(dǎo)致生活拮據(jù)。

（2）生活習(xí)慣問題。由于原有的生活習(xí)慣導(dǎo)致鄰里問題發(fā)生，許多農(nóng)民占用公共用地，破壞了正常是生活。在對T回遷社區(qū)進(jìn)行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，高層樓房的消防通道已經(jīng)被占用，導(dǎo)致許多孩子跌倒。原有的村落生活習(xí)慣被破壞，但是還是有些被保留下來，樓道燒水、養(yǎng)狗、種植作物等都嚴(yán)重的影響了鄰里的生活，導(dǎo)致鄰里沖突。

3 解決問題的對策措施

3.1 健全完善相關(guān)法律法規(guī) 拆遷問題已經(jīng)成為當(dāng)下的社會問題。要針對不同的拆遷類型，制定不同的法律法規(guī)，保障開展工作和政策目標(biāo)的實現(xiàn)。本文認(rèn)為新的《拆遷法》應(yīng)該符合大眾利益，盡可能實現(xiàn)公平化，根據(jù)不同的拆遷區(qū)域和拆遷目的做出相關(guān)分析報告，堅決杜絕借公共利益之名行商業(yè)開發(fā)之實的違法行為。

拆遷程序應(yīng)該合法合規(guī)。要善于聽取民眾意見，及時修改拆遷方案并且及時公布相關(guān)信息，使大眾做到真正的監(jiān)督，保證各項工作真正的做到實處，而不是流于形式。派遣專人負(fù)責(zé)拆遷事務(wù)，要責(zé)任到人，如出現(xiàn)矛盾時，責(zé)任人要保證第一時間到現(xiàn)場，第一時間處置，第一時間回報，第一時間解決問題。

3.2 工作規(guī)范化，信息公開化 在進(jìn)行拆遷之前，應(yīng)該充分論證拆遷過程以及以后有可能所發(fā)生的各項問題。針對這些問題，統(tǒng)一設(shè)立相關(guān)預(yù)案，從而保證在發(fā)生問題時可以按照預(yù)案操作。如拆遷開始之前，應(yīng)該保證信息渠道的暢通，及時向農(nóng)民發(fā)布信息，派遣工作組入住該村，及時聽取農(nóng)民意見，并且工作組應(yīng)該及時向上級領(lǐng)導(dǎo)部門反饋各項信息，完善拆遷工作的進(jìn)程和預(yù)案。拆遷之后，農(nóng)民應(yīng)有權(quán)利知曉工作進(jìn)程，相關(guān)開發(fā)商應(yīng)及時成立農(nóng)民協(xié)調(diào)辦公室，由農(nóng)民自主成立房屋質(zhì)量監(jiān)督小組。小組成員應(yīng)由農(nóng)民自主選舉產(chǎn)生，小組成員可以隨時隨地監(jiān)督工程質(zhì)量；開發(fā)商應(yīng)及時發(fā)布相關(guān)建設(shè)進(jìn)程，針對不同的設(shè)計方案與村委會進(jìn)行溝通協(xié)商，在保質(zhì)保量完成項目工程的前提下，最大限度的滿足農(nóng)民的日常生活要求。

3.3 完善評估機(jī)制 評估是拆遷的根本。房產(chǎn)的確權(quán)和價值評估是拆遷補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。明確產(chǎn)權(quán)、合理的評估價格既能保證被拆遷人得到合理的補(bǔ)償，又能夠有效的減少拆遷過程的違法行為。當(dāng)下拆遷成本過高，以重慶市某縣一沿江綜合整治項目為例，項目總費用4.2億元，其中建安工程費1.8億元，征地拆遷費用1.87億元，其他費用0.53億元[4]。造成這種現(xiàn)狀的主要原因之一就是評估問題，某評估公司在對某項目的被拆遷房屋進(jìn)行估計時，無現(xiàn)場查勘原始資料作為依據(jù)的占拆遷總數(shù)的23%，另外認(rèn)為變更房屋結(jié)構(gòu)和成新率的占拆遷總戶數(shù)的12%[5]。

為了完善評估機(jī)制，應(yīng)從以下幾點入手：（1）成立一支專門的有專業(yè)技能的評估團(tuán)隊。人員是評估的基礎(chǔ)，技能是手段，只有具備相應(yīng)技能的人員才能最準(zhǔn)確的評估房屋質(zhì)量和價格，從而為評估的展開打好第一步，保證被拆遷人的合法所得。（2）加強(qiáng)對評估人員的監(jiān)督，防止以權(quán)謀私，最大限度的保證各項評估工作合理、合法、合規(guī)的展開，一旦發(fā)現(xiàn)違紀(jì)問題，應(yīng)立即解除評估人員資格，由其他評估人員重新審核其評估項目，保證公平性。（3）及時公布信息。在拆遷之前的評估工作，應(yīng)及時公布，針對不同的評估價格作出不同的解釋，防止農(nóng)民因為價格問題相互比較，產(chǎn)生問題。（4）選擇合理的評估方法。目前房產(chǎn)價值的評估有市場法、收益還原法、成本法等多種評估方法。不同的評估方法可能得出不同的結(jié)果，評估機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)實際情況選擇評估價值最高的評估方法，使被拆遷人的合法權(quán)益得到最大限度的保障。

3.4 適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 通過對農(nóng)民的調(diào)查了解得知，當(dāng)下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。房屋征收補(bǔ)償主要包括：房屋價值的補(bǔ)償，搬遷補(bǔ)助費，臨時安置費，停產(chǎn)停業(yè)損失費，裝修補(bǔ)償和提前搬遷獎勵幾個方面。其中房屋本身價值的補(bǔ)償一般采用等面積置換或按房產(chǎn)評估價格乘以安置房屋面積計算，而其他各項由各地區(qū)自行制定。比如臨時安置費，隨著拆遷的進(jìn)程加快，其補(bǔ)償費根本不足以支付當(dāng)?shù)氐姆课葑赓U費用，導(dǎo)致農(nóng)民需要額外支付相關(guān)費用，才能保證生活的正常進(jìn)行。

適當(dāng)?shù)奶岣哐a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是解決矛盾的最好方式。這樣既有利于保證被拆遷人各方面的生活秩序的順利展開，又有利于拆遷的順利進(jìn)行。但是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不是越高越好。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照本地區(qū)的生活成本等，在科學(xué)、合理的條件下，完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.5 提升居民素質(zhì) 農(nóng)民向居民的轉(zhuǎn)化不僅僅是自身入住環(huán)境的變化，更應(yīng)是農(nóng)民自身素質(zhì)的提升。由于農(nóng)民自身素質(zhì)的缺失，在利益面前，無法克制內(nèi)心的欲望，導(dǎo)致廣大農(nóng)民普遍認(rèn)為征地拆遷是致富的一大途徑，由于過度渴求利益，從而導(dǎo)致問題發(fā)生。提升農(nóng)民素質(zhì)不僅僅需要農(nóng)民自身加強(qiáng)修養(yǎng)，而且政府、企業(yè)更應(yīng)該加強(qiáng)教育引導(dǎo)。政府應(yīng)針對回遷社區(qū)的實際情況，采取合理的措施，創(chuàng)辦志愿群體，樓道樓長，夜間培訓(xùn)學(xué)校，給予經(jīng)濟(jì)幫助等；針對大型的活動，比如“廣場舞”等，應(yīng)積極進(jìn)行引導(dǎo)，制定相關(guān)的政策，使農(nóng)民在進(jìn)行娛樂的同時，兼顧大眾利益。創(chuàng)辦培訓(xùn)學(xué)校，提高農(nóng)民的就業(yè)水平，保證農(nóng)民的收入。創(chuàng)辦志愿團(tuán)體，比如“讀書會”，讓農(nóng)民自身接受更多的知識，從而提升農(nóng)民的文化科技素質(zhì)。

此外，在農(nóng)民入住回遷樓房之后，政府應(yīng)按時考察農(nóng)民生活情況。針對不同戶的生活情況進(jìn)行不同的調(diào)整，提高農(nóng)民的生活技能，保證就業(yè)；提高居民的生活質(zhì)量，提升居民的思想文化水平，實現(xiàn)農(nóng)民城鎮(zhèn)居民化，從而使整體的生活環(huán)境得到改善。

4 結(jié)語

拆遷是一項關(guān)于民生的系統(tǒng)大工程。這項工程的實施應(yīng)充分的論證，保證其目的的實現(xiàn)，保障人民過上安居樂業(yè)的生活。政府應(yīng)理性的對待，不應(yīng)該也不能夠因為GDP問題，盲目進(jìn)行拆遷，導(dǎo)致各種問題的出現(xiàn)。拆遷應(yīng)堅持以人為本原則，合理合法，務(wù)必做到使政府、開發(fā)商、農(nóng)民“三滿意”。

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