蘭知華，吳家真

（1.慶元縣黃田鎮(zhèn)政府，浙江麗水 323800；2.慶元縣農(nóng)業(yè)局經(jīng)管科，浙江麗水 323800）

慶元縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題及對(duì)策

蘭知華1，吳家真2

（1.慶元縣黃田鎮(zhèn)政府，浙江麗水 323800；2.慶元縣農(nóng)業(yè)局經(jīng)管科，浙江麗水 323800）

近幾年，慶元縣根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，積極鼓勵(lì)人們自覺自愿地進(jìn)行農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，使得耕地集中到種養(yǎng)能手、業(yè)主和農(nóng)業(yè)企業(yè)中，擴(kuò)大種植面積，提高作業(yè)效率，解決大量農(nóng)村勞動(dòng)力再就業(yè)，增加人們收入。文章分析了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主要問題，并針對(duì)存在問題提出建議。

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn) 存在問題 建議

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

1.1 土地資源配置效率不高，影響規(guī)?；鬓D(zhuǎn)

偏遠(yuǎn)田、冷水田、山灣田等管理不便的承包田無人愿意租賃，偏遠(yuǎn)山區(qū)信息存在延遲，不能夠在第一時(shí)間了解最新的農(nóng)業(yè)土地動(dòng)向，大多數(shù)人們外出打工，忽視了土地經(jīng)營，留守的老人由于能力和精力有限，不得不放棄農(nóng)耕，導(dǎo)致大面積耕地被拋荒，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。同時(shí)，在分配初期大部分分塊細(xì)，土地面積小，即使人們承包土地規(guī)模也較小，而且比較分散，不容易集中在一起，而且土地大部分缺乏相應(yīng)的水利設(shè)施，為大規(guī)模的機(jī)械作業(yè)帶來了難題，限制了機(jī)械的推廣和使用。增加了規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的難度；土地經(jīng)營權(quán)股份合作相對(duì)來說是比較有效的模式，但卻沒有進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和支持，導(dǎo)致其開展范圍的縮小。另外，規(guī)?；淖赓U受到經(jīng)營權(quán)主體的限制，通常是以企業(yè)、業(yè)主為主體，如果其中一方不同意土地流轉(zhuǎn)，那么整個(gè)土地流轉(zhuǎn)計(jì)劃就難以實(shí)施，因此，只有在小范圍內(nèi)才能順利進(jìn)行，使得土地流轉(zhuǎn)不能大面積的推廣。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不齊全，落實(shí)不到位，糾紛多

（1）缺乏合理合法的流轉(zhuǎn)合同。由于缺少相關(guān)法律保障，導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)各種各樣的糾紛類型，一方面缺乏專業(yè)性要求，一般在農(nóng)村都是個(gè)戶之間私下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，沒有相關(guān)負(fù)責(zé)人；另一方面都是短時(shí)間內(nèi)的轉(zhuǎn)讓承包，不屬于真正的土地流轉(zhuǎn)，在轉(zhuǎn)讓過程中也是由土地雙方口頭商議，沒有公證人監(jiān)督，而且轉(zhuǎn)讓中大多為口頭上的協(xié)議，一般不會(huì)有正式起草的合同。即使簽訂了書面合同，相關(guān)的合同也會(huì)存在很多漏洞，非常不規(guī)范，對(duì)甲乙雙方的權(quán)利義務(wù)沒有明確規(guī)定，如果出現(xiàn)矛盾，會(huì)增加解決的難度。（2）土地流轉(zhuǎn)的主體出現(xiàn)錯(cuò)位。許多地方村組織由于盈利心切，往往將屬于集體的土地或者私自把農(nóng)民土地收回，然后以村委會(huì)的名義直接出租給個(gè)人或者企業(yè)，這一過程中由于缺乏必要的手續(xù)，如果后期出現(xiàn)糾紛，村組織將承擔(dān)較大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 政府缺乏服務(wù)意識(shí)，流轉(zhuǎn)信息不暢通

由于政府各部門的疏忽，缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)的重視，沒有形成專門為土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)部門，使得土地流轉(zhuǎn)工作一直處于被忽視的狀態(tài)，即使有土地流轉(zhuǎn)也是無組織、無順序的自發(fā)混亂地進(jìn)行，途中往往因?yàn)樾畔⒌耐吐浜螅霈F(xiàn)各種難以解決的問題，從而導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。而且，政府部門還未建立專業(yè)性的信息公眾平臺(tái)，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的最新消息無法在第一時(shí)間進(jìn)行傳達(dá)，流轉(zhuǎn)雙方不能及時(shí)接受最新的動(dòng)態(tài)消息，再加上舊消息的干擾，嚴(yán)重增加了土地流轉(zhuǎn)的難度，使得土地流轉(zhuǎn)不能順利進(jìn)行。在信息延誤的情況下，往往導(dǎo)致有土地流轉(zhuǎn)卻找不到承包者，有承包者卻找不到合適的土地，流轉(zhuǎn)雙方不能在第一時(shí)間找到客戶，不能在最短時(shí)間內(nèi)解決雙方需求，造成土地流轉(zhuǎn)兩頭難的問題。長時(shí)間的延誤，錯(cuò)過了最佳的播種時(shí)間，土地流轉(zhuǎn)就會(huì)被擱淺。

1.4 土地糾紛難以解決，加大流轉(zhuǎn)困難

土地流轉(zhuǎn)過程中會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問題，但是由于農(nóng)民整體素質(zhì)低下，缺乏相應(yīng)的法律意識(shí)，而且土地糾紛類型復(fù)雜，地域分布廣，涉及人員多，因此很難形成統(tǒng)一的解決措施。在農(nóng)村調(diào)節(jié)和處理糾紛方面沒有專業(yè)的指導(dǎo)，也沒有形成完善的糾紛調(diào)解體系，導(dǎo)致土地糾紛案件很難解決。（1）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系不完善，缺乏專業(yè)的管理隊(duì)伍，導(dǎo)致糾紛案件逐年增加，農(nóng)村調(diào)解機(jī)構(gòu)難以發(fā)揮作用。（2）農(nóng)村土地糾紛調(diào)解組織薄弱，名義上有機(jī)構(gòu)，卻因無人員、無場(chǎng)所、無經(jīng)費(fèi)實(shí)際未開展工作。（3）訴訟成本太高。

1.5 流轉(zhuǎn)土地使用不當(dāng)

慶元縣土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)后，存在“非糧化”傾向，只有不到1/3的流轉(zhuǎn)土地在種植糧食作物，一些專業(yè)的個(gè)體或者企業(yè)，在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)獲得大面積耕地后，放棄農(nóng)業(yè)種植，進(jìn)行其他活動(dòng)，甚至是將大面積的土地用于商業(yè)，為了運(yùn)輸或更好的獲利，占用流轉(zhuǎn)土地，用來修路，建飯店、賓館或建農(nóng)業(yè)休閑園區(qū)、旅游觀光景點(diǎn)，這些都嚴(yán)重破壞土地的耕作層，使有用的耕地不斷遞減。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的成因

2.1 認(rèn)識(shí)不到位

部分基層干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)缺乏正確的認(rèn)識(shí)。認(rèn)為土地確權(quán)后，土地的所有權(quán)利的歸屬農(nóng)民，流轉(zhuǎn)也屬于農(nóng)民自己的事，政府不應(yīng)該過多干涉，導(dǎo)致宣傳不到位，引導(dǎo)不力，且對(duì)土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)、方式方法、矛盾問題等研究不深，放任土地流轉(zhuǎn)問題的生成，造成土地流轉(zhuǎn)無人監(jiān)管，導(dǎo)致大量的土地糾紛；部分農(nóng)民思想意識(shí)落后，對(duì)外出就業(yè)存在懷疑，認(rèn)為農(nóng)民的本職就是種地，土地才是最重要的資源，因此農(nóng)民一邊外出打工，一邊進(jìn)行土地種植，即使沒有時(shí)間進(jìn)行播種，也不愿意放棄自己的土地，不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去，這些認(rèn)識(shí)上的偏差，給土地流轉(zhuǎn)造成了一定的影響和困擾。

2.2 農(nóng)民缺乏相應(yīng)的生活保障，增加對(duì)土地的依賴

綜合農(nóng)村的整體狀況來看，人們沒有完善的保障體系，老人無任何經(jīng)濟(jì)來源，無法解決生活問題，只有擁有的土地可以種植農(nóng)作物勉強(qiáng)糊口，對(duì)土地的依賴性增強(qiáng)，更加不愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

2.3 管理服務(wù)薄弱，缺少專業(yè)機(jī)構(gòu)

縣、鄉(xiāng)缺乏專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，即使有管理機(jī)構(gòu)，設(shè)備也比較落后，管理隊(duì)伍素質(zhì)不高，缺少專業(yè)技術(shù)人員，在土地的流轉(zhuǎn)過程中缺少專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技術(shù)的指導(dǎo)，使得流轉(zhuǎn)過程問題不斷增加，不能快速有針對(duì)性地解決問題，加大了土地流轉(zhuǎn)難度，不利于土地流轉(zhuǎn)工作開展。

3 土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施措施

3.1 轉(zhuǎn)變觀念，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)

在土地流轉(zhuǎn)過程中要打破傳統(tǒng)思想的束縛，解放思想，要充分利用廣播、電視，書籍報(bào)刊等各種方式，進(jìn)行大規(guī)模的宣傳，使得人人都對(duì)土地流轉(zhuǎn)有深入的了解，讓人們可以正確地認(rèn)識(shí)土地流轉(zhuǎn)，明白土地流轉(zhuǎn)的好處，逐步消除傳統(tǒng)思想觀念。同時(shí)還要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包法律法規(guī)的宣傳，使人們了解關(guān)于土地的相關(guān)法律法規(guī)，在土地流轉(zhuǎn)過程中盡量做到有法可依，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。最后應(yīng)選擇典型事例在農(nóng)村宣傳，鼓勵(lì)人們積極外出務(wù)工就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，增加致富途徑，提高人們?cè)倬蜆I(yè)的信心，最終轉(zhuǎn)變思想，與時(shí)俱進(jìn)，使得人們自覺主動(dòng)地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

3.2 完善法律法規(guī)，提高人們法律意識(shí)

始終把改革創(chuàng)新作為農(nóng)村發(fā)展的根本動(dòng)力，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制創(chuàng)新，為我國農(nóng)村土地管理制度變革創(chuàng)造良好的法律約束與保障。與此同時(shí)，要在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中注重加強(qiáng)農(nóng)村普法力度和強(qiáng)度，采取宣傳墻報(bào)、宣傳標(biāo)語、視頻及培訓(xùn)的方式加大對(duì)現(xiàn)有涉農(nóng)法律的宣傳，在農(nóng)民學(xué)法、知法、懂法的過程中提升農(nóng)戶的法律意識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)戶的法制觀念，使其達(dá)到運(yùn)用法律手段規(guī)范和約束其經(jīng)濟(jì)行為的目的。

3.3 規(guī)范管理方式

建立科學(xué)完善的管理方式，有利于促進(jìn)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。（1）村級(jí)要形成專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，在土地流轉(zhuǎn)過程中，對(duì)流轉(zhuǎn)雙方的姓名、地理位置、等級(jí)、流轉(zhuǎn)時(shí)間、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額等情況及時(shí)登記，掌握真實(shí)情況，做到心中有數(shù)，做到依法處理。（2）國家有關(guān)法律法規(guī)要明確對(duì)土地流轉(zhuǎn)的處理，完善土地流轉(zhuǎn)管理規(guī)章制度，以制度規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，以法律保證實(shí)施，杜絕違法流轉(zhuǎn)。同時(shí)要加大處罰力度，對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程中的違法亂紀(jì)行為進(jìn)行嚴(yán)肅處置。（3）要注重培養(yǎng)土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，在穩(wěn)定土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)土地承包權(quán)、經(jīng)營使用權(quán)市場(chǎng)化，真正建立起市場(chǎng)引導(dǎo)、制度指導(dǎo)、服務(wù)督導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制。

3.4 制定政策，加大扶持力度

（1）成立土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)小組，分撥專業(yè)資金，定向扶持土地流轉(zhuǎn)工作。建立專業(yè)的土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，引進(jìn)先進(jìn)的設(shè)備，組織專業(yè)的流轉(zhuǎn)隊(duì)伍，切實(shí)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)工作開展。（2）加大財(cái)政投入力度，提供更多工作崗位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民再就業(yè)，增加人們收入，同時(shí)地方政府還應(yīng)重視對(duì)部分極度貧困的農(nóng)戶養(yǎng)老保障體制的建設(shè)，做好農(nóng)村養(yǎng)老保障體制的兜底制度建設(shè)，切實(shí)減少“種田無地、就業(yè)無崗、低保無份”的農(nóng)戶家庭的脫貧致富問題，夯實(shí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的保障制度基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等社會(huì)保障體系，降低農(nóng)民對(duì)土地的生存依賴性。（3）要促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民致富，要積極鼓勵(lì)農(nóng)村地區(qū)招商引資，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品商業(yè)化，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，帶動(dòng)農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營。