德了唄

文是以“市場(chǎng)監(jiān)管交流網(wǎng)”各論壇內(nèi)容作為第一手研究資料，收集整理一線(xiàn)執(zhí)法者的意見(jiàn)和建議及工商總局網(wǎng)站上前瞻性觀點(diǎn)，進(jìn)行了大量的比對(duì)、分析，提出能夠反映出基層執(zhí)法人員內(nèi)心呼喚較為強(qiáng)烈的相對(duì)集中的觀點(diǎn)，形成此材料。本文希望能為市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的機(jī)構(gòu)體制改革貢獻(xiàn)微薄之力。

改革中面臨的幾個(gè)難題

（一）簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)合并難以實(shí)現(xiàn)1+1>2的問(wèn)題。當(dāng)前的機(jī)構(gòu)合并有多種模式，一個(gè)重要轉(zhuǎn)變就是將部門(mén)之間的外部協(xié)調(diào)變?yōu)橐粋€(gè)部門(mén)的內(nèi)部協(xié)調(diào)，這在很大程度上可以減少協(xié)調(diào)工作量，提高工作效率。但實(shí)際上大部分地方政府對(duì)于大融合體制的設(shè)置，還僅僅是幾個(gè)部門(mén)簡(jiǎn)單地拼湊在一起、對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行刪減的“物理性”合并。具體到市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)內(nèi)部，由于實(shí)現(xiàn)了多部門(mén)的職能融合，業(yè)務(wù)流程的樹(shù)立需要按照新的思路和內(nèi)在邏輯進(jìn)行再造，這需要一個(gè)理順的過(guò)程，短時(shí)間內(nèi)根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)。對(duì)外看似責(zé)任“無(wú)縫擔(dān)責(zé)”，對(duì)內(nèi)還是“各干各的”，造成大多數(shù)機(jī)構(gòu)合并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的融合，合并后體制的優(yōu)越性根本無(wú)法顯現(xiàn)。這種片面的追求減機(jī)構(gòu)、減編制的改革方式對(duì)于現(xiàn)行的行政管理體系可能會(huì)造成得不償失，可能會(huì)陷入“方向正確、操作有誤、步子太急、反反復(fù)復(fù)”的困境。這方面體現(xiàn)比較明顯的就是技術(shù)層面監(jiān)管的流程再造。例如食品藥品監(jiān)管問(wèn)題，原本就是一個(gè)技術(shù)含量高于行政干預(yù)的系統(tǒng)性體系，根據(jù)“四個(gè)誰(shuí)”的監(jiān)管原則，工作職能并未與工商、質(zhì)監(jiān)等部門(mén)有交叉，如果硬性實(shí)現(xiàn)融合勢(shì)必出現(xiàn)職能“偏重”“誰(shuí)吞并誰(shuí)”的問(wèn)題，進(jìn)而產(chǎn)生重此失彼的現(xiàn)象，最終削弱其他職能職責(zé)的履行。同時(shí)，上下改革步調(diào)的不一致，造成了“一個(gè)媳婦多個(gè)婆婆的現(xiàn)象”。多數(shù)單位實(shí)現(xiàn)“N合一”后，由于一個(gè)部門(mén)接受N個(gè)上級(jí)部門(mén)指導(dǎo)的局面，在工作銜接、職能轉(zhuǎn)變方面存在一定的障礙。上級(jí)部門(mén)的頻繁文件、各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)治理、不同監(jiān)管模式、多項(xiàng)中心工作和協(xié)調(diào)配合，會(huì)議、培訓(xùn)頻繁等各種問(wèn)題在改革后出現(xiàn)，從基層執(zhí)法人員的反映看，已對(duì)此苦不堪言、怨聲載道。僅以會(huì)議為例，一項(xiàng)主題會(huì)議“應(yīng)付”多個(gè)上級(jí)部門(mén)，合并后的單位需要參加會(huì)議的1個(gè)時(shí)間成本陡增到N個(gè)時(shí)間成本，造成行政時(shí)間上的浪費(fèi)。

（二）新執(zhí)法主體難以解決執(zhí)法合法化的問(wèn)題。目前地方政府機(jī)構(gòu)改革的方案可謂“百花齊放”，以工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、物價(jià)、安監(jiān)等部門(mén)進(jìn)行排列組合，甚至有些地方政府把旅游局也納入“大市場(chǎng)監(jiān)管”格局。合并后的機(jī)構(gòu)盡管名稱(chēng)各異，有些地方政府直接成立新命名的執(zhí)法主體，而有些地方政府為避免執(zhí)法主體不合法問(wèn)題，采取一個(gè)局懸掛多個(gè)牌子的方式。無(wú)論是“幾合一”，作為新的執(zhí)法主體都面對(duì)一個(gè)問(wèn)題，即執(zhí)法權(quán)的合法性。《行政處罰法》第十六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！本褪钦f(shuō)，國(guó)務(wù)院或者經(jīng)授權(quán)的省一級(jí)政府可以作出“一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”的決定，處罰權(quán)的轉(zhuǎn)移由國(guó)務(wù)院或者經(jīng)授權(quán)的省級(jí)政府決定。但無(wú)論采取哪種方式，如果未按照《行政處罰法》第十六條規(guī)定予以授權(quán)，要想執(zhí)法主體合法，必須具備兩點(diǎn)：一是按照原執(zhí)法主體名義執(zhí)法（與合并后的“三定”方案相矛盾）；二是原執(zhí)法主體具有執(zhí)法資格的執(zhí)法人員進(jìn)行執(zhí)法（合并沒(méi)有實(shí)際意義）；三是為一個(gè)執(zhí)法人員辦理多個(gè)執(zhí)法證件（一對(duì)N？）。對(duì)此，一些合并后的執(zhí)法主體為了避免執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)格參照以上三條開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)。一些新命名的執(zhí)法主體不得不參照第二點(diǎn)、第三點(diǎn)開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)。也有一些新執(zhí)法主體不得不繞過(guò)執(zhí)法行為的合法化的障礙開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)。這種新執(zhí)法主體的執(zhí)法合法化問(wèn)題早已引起基層執(zhí)法人員廣泛的爭(zhēng)議，基層工作人員的“無(wú)所適從”更凸顯了基層工作人員對(duì)自我保護(hù)選擇上的“無(wú)奈”和對(duì)基層執(zhí)法主體的“不尊重”。

（三）工商干部隊(duì)伍情感上難以接受的問(wèn)題。在“N合一”機(jī)構(gòu)改革的浪潮中，唯有工商干部隊(duì)伍受到的沖擊最大，一直處于風(fēng)口浪尖上。先是部分干部隊(duì)伍被劃轉(zhuǎn)到食藥監(jiān)局，接著又進(jìn)行“各種各樣”的合并，無(wú)一例外的是工商干部隊(duì)伍的職能在增加、人數(shù)在銳減。即使這樣，一些領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)仍在“補(bǔ)刀”。例如：如皋局在機(jī)構(gòu)改革中，按照“總體瘦身、基層強(qiáng)身”的原則，將70%的干部職工充實(shí)到基層一線(xiàn)。對(duì)于“誰(shuí)留機(jī)關(guān)、誰(shuí)下基層”這個(gè)燙手山芋，如皋市委、市政府出臺(tái)了機(jī)構(gòu)改革中嚴(yán)苛的“瘦身法”：“一律不提拔，一律不返城”，要求人員流向只能從近到遠(yuǎn)、從機(jī)關(guān)或城區(qū)到農(nóng)村；55周歲以下男性、53周歲以下女性，農(nóng)村工作經(jīng)歷不超過(guò)8年的，一律充實(shí)到農(nóng)村分局。這樣的政策，就如同網(wǎng)上對(duì)公務(wù)員攻訐的帖子“你不想干可以辭職”一樣刺痛人心，明確告訴基層工作人員“政治待遇免談、福利待遇不談”“只講理想，不講現(xiàn)實(shí)，只講奉獻(xiàn)，不講索取”，而更有甚者，少數(shù)地方在工商工作人員劃轉(zhuǎn)到食藥監(jiān)局后發(fā)現(xiàn)“編制丟了”。同時(shí)，作為這支平均年齡達(dá)到45歲以上的工商干部隊(duì)伍要想迅速“轉(zhuǎn)型”，實(shí)現(xiàn)從“物理變化”到“化學(xué)變化”的轉(zhuǎn)變，無(wú)論從體制完善、深度融合上，還是從能力跟進(jìn)、履職履責(zé)上都需要一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)過(guò)程。陡然地?cái)U(kuò)大這支干部隊(duì)伍的執(zhí)法領(lǐng)域，讓這支非專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍做專(zhuān)業(yè)事務(wù)，背負(fù)“背不起”的責(zé)任，這樣的機(jī)構(gòu)改革讓奉獻(xiàn)了一輩子的“老工商”情何以堪。

（四）部門(mén)規(guī)章和法律法規(guī)難以及時(shí)跟進(jìn)的問(wèn)題。政府機(jī)構(gòu)改革，實(shí)施“N合一”執(zhí)法模式，是否是大勢(shì)所趨另當(dāng)別論，但在行使集中執(zhí)法權(quán)之前應(yīng)當(dāng)做到法律先行。政府或部門(mén)改革不能以“改革”的名義、拋棄法制精神。在法律之上若頂層無(wú)預(yù)先設(shè)計(jì)，基層執(zhí)法部門(mén)必定會(huì)各自為政，“亂”就成為一種常態(tài)。基層亂，只是亂一片，頂層亂就會(huì)亂一面。例如，在近幾年，由工商總局牽頭的商事登記制度改革正逐步向縱深推進(jìn)。從實(shí)繳制到認(rèn)繳制、年檢到年報(bào)、“先照后證”到“三證合一、一照一碼”等，每次登記注冊(cè)規(guī)則的改變都會(huì)全面影響市場(chǎng)監(jiān)管的基礎(chǔ)性原則，這不僅是工商行政法規(guī)發(fā)生了改變，更影響著諸多部門(mén)的監(jiān)管規(guī)則。但執(zhí)行新政策、新規(guī)則的同時(shí)，基層工作人員在執(zhí)行過(guò)程中常常感到“無(wú)奈”：市場(chǎng)主體一遍遍地詢(xún)問(wèn)“年檢”相關(guān)事宜，工作人員除了告訴以后要“年報(bào)”、其他還不清楚；窗口海量發(fā)出去的網(wǎng)吧營(yíng)業(yè)執(zhí)照因經(jīng)營(yíng)戶(hù)不能取得網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)許可證又不得不勸經(jīng)營(yíng)戶(hù)辦理注銷(xiāo)手續(xù)；“三證合一、一照一碼”后銀行等相關(guān)部門(mén)還是索要機(jī)構(gòu)代碼證；工商登記基本信息已經(jīng)在全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示，但很多企業(yè)還需要到行政單位開(kāi)“誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)”證明；要求加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，但如何事中事后監(jiān)管還在“摸石頭過(guò)河”。在部門(mén)規(guī)章嚴(yán)重滯后的同時(shí)，各項(xiàng)法律法規(guī)也“姍姍來(lái)遲”，例如商事登記制度是否與《公司法》有沖突？地方工商、食藥監(jiān)機(jī)構(gòu)改革、職能劃轉(zhuǎn)后的執(zhí)法工作是否與《食品安全法》有矛盾？如果披上改革的外衣就可以允許違背法律，那不僅僅是政府部門(mén)在堂而皇之地“闖紅燈”，實(shí)質(zhì)上是損害法律權(quán)威。

（五）執(zhí)法部門(mén)的編制逐漸被“蠶食”的問(wèn)題。機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)該更多地從科學(xué)的職能履行考慮，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序健康發(fā)展考慮。改革中，從中央到地方政府都將市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法與正在開(kāi)展的控編減編、政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革等工作，要求一起謀劃、一起實(shí)施、一起落實(shí)。但改革的實(shí)質(zhì)是行政執(zhí)法部門(mén)的編制成了“唐僧肉”，被這個(gè)“割”掉一塊，被那個(gè)“撕”掉一塊，干部隊(duì)伍成功實(shí)現(xiàn)“瘦身”的同時(shí)，事務(wù)一項(xiàng)不少，還要承擔(dān)職責(zé)外的事情。例如文明城市創(chuàng)建（建設(shè)）工作，工商行政管理部門(mén)牽頭的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)創(chuàng)建（建設(shè)）工作，無(wú)論從工作職能上還是技術(shù)層面上，工商部門(mén)都不是農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)主要監(jiān)管部門(mén)，卻因?yàn)檎我蛩夭坏貌煌度虢^大部分精力甚至基層局、所全員力量，“耕了別人的地，荒了自己的田”，還要落得時(shí)常因此被問(wèn)責(zé)的困局。另外，地方政府雖然對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管負(fù)總責(zé)，但相比經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)維穩(wěn)、食品藥品安全、特種設(shè)備安全、安全生產(chǎn)等中心工作，市場(chǎng)監(jiān)管未必能真正成為地方政府工作的重心。而此時(shí)用這塊“唐僧肉”去換來(lái)中心工作的“長(zhǎng)生不老”，正是兩害相權(quán)取其輕的必然后果。隨著流通領(lǐng)域食品安全管理職能及人員的劃轉(zhuǎn)，行政審批局的設(shè)立，以及地方政府中心工作的需要，行政執(zhí)法部門(mén)的編制還將逐漸被“蠶食”。盡管當(dāng)前許多地方采取機(jī)構(gòu)合并的方式組成新的執(zhí)法主體，但事實(shí)上新的執(zhí)法主體的總編制數(shù)在縮減。事權(quán)未減少，編制卻在減少，在職能未進(jìn)行科學(xué)優(yōu)化、深入融合，工作人員履職能力未全面提升之前，在監(jiān)管效能上很難有較大的提升。

對(duì)策探討

（一）要轉(zhuǎn)變1+1>2思維，解決好科學(xué)決策問(wèn)題。當(dāng)前，有部分人認(rèn)為成立綜合的市場(chǎng)監(jiān)管主體有利于整合市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法資源，可以發(fā)揮各部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，例如工商部門(mén)隊(duì)伍基本覆蓋鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道等基層，質(zhì)監(jiān)部門(mén)擁有完備的檢測(cè)技術(shù)支撐，能夠滿(mǎn)足日益復(fù)雜的監(jiān)管需求；食藥監(jiān)部門(mén)則具備食品藥品監(jiān)管優(yōu)勢(shì)。從部分已先試先行的“示范區(qū)”總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)看，整合市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法資源確實(shí)有其進(jìn)步意義，很多觀點(diǎn)認(rèn)為產(chǎn)生了1+1>2的效果。政府部門(mén)的職能融合雖是一個(gè)大趨勢(shì)，但職能融合與機(jī)構(gòu)刪減、合并性質(zhì)完全不同。簡(jiǎn)單地說(shuō)，機(jī)構(gòu)融合具有“化學(xué)性”，將兩種“物質(zhì)”充分“攪拌”后生成一種新的物質(zhì)，這種物質(zhì)將表現(xiàn)出新的性征。而機(jī)構(gòu)合并主要體現(xiàn)在“物理性”，盡管兩種“物質(zhì)”被充分“攪拌”，并沒(méi)有改變其物理性而產(chǎn)生新的物質(zhì)。很顯然，機(jī)構(gòu)改革的最終目的是職能的融合。職能融合就需要對(duì)“化學(xué)性”進(jìn)行分析。政府應(yīng)對(duì)即將合并的機(jī)構(gòu)進(jìn)行充分調(diào)研，重新衡量“編制”與“事權(quán)”，哪些職能可以刪減、哪些職能需要加強(qiáng)、哪些職能比較相近、完成相應(yīng)職能需要多少編制等，每一項(xiàng)都要做出科學(xué)評(píng)估，每做一項(xiàng)決策必須要有依據(jù)支撐。例如，如果政府認(rèn)為工商行政管理部門(mén)的編制可以劃轉(zhuǎn)到其他職能部門(mén)，或可承擔(dān)更多的職責(zé)，那么政府就應(yīng)該對(duì)工商系統(tǒng)的事權(quán)進(jìn)行調(diào)研，在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上重新“三定”，而不是拍腦袋、憑經(jīng)驗(yàn)做出決策。

（二）要轉(zhuǎn)變先試先行思維，解決好法律滯后問(wèn)題。蓋樓要先打地基，市場(chǎng)監(jiān)管也離不開(kāi)依據(jù)，也就是法律。政府機(jī)構(gòu)改革、集中行使執(zhí)法權(quán)是大勢(shì)所趨，但應(yīng)當(dāng)法律先行，不能以“改革”的名義、拋棄法制精神而違法。頂層無(wú)設(shè)計(jì)，下面必定各自為政，“亂”就成為新常態(tài)。任何一個(gè)秩序井然的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系一定是建立在運(yùn)行良好的法律體系之上的，反之，市場(chǎng)監(jiān)管將一片混亂。僅以2009年《食品安全法》生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管為例，從法律層面上就存在對(duì)現(xiàn)做現(xiàn)賣(mài)食品加工作坊監(jiān)管主體歸屬不明、食品生產(chǎn)加工小作坊辦理相關(guān)證照相對(duì)困難、食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管力量薄弱，以及生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品質(zhì)量安全抽檢經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題?？梢?jiàn)，出現(xiàn)問(wèn)題不能歸結(jié)為部門(mén)之間“推諉”“扯皮”，而應(yīng)看清法律上存在漏洞。如果部門(mén)不“推諉”就是“亂作為”，那么部門(mén)之間的“推諉”肯定是一種常態(tài)。無(wú)論是工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局，還是現(xiàn)在的市場(chǎng)監(jiān)督管理局，只是國(guó)家監(jiān)管市場(chǎng)體制的表現(xiàn)形式，并不是監(jiān)管好壞的根本。市場(chǎng)監(jiān)督管理體制改革不是目的，僅是促進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管科學(xué)化、常態(tài)化的一種手段。如果單純地只是要求出了事情有個(gè)單位“背責(zé)”，那這種簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)合并顯然可以達(dá)到這個(gè)目的。法治才是做好市場(chǎng)監(jiān)管的根本也是唯一途徑。如果是想從根子上治好市場(chǎng)監(jiān)管的亂象，顯然機(jī)構(gòu)合并并不能解決問(wèn)題。因此，在市場(chǎng)監(jiān)督管理體制改革中，從國(guó)家層面上首要考慮的是面臨什么問(wèn)題、要解決什么問(wèn)題、怎么解決，尤其是不能倡導(dǎo)先試先行，即使要先試先行也只能在一定的小范圍進(jìn)行，不能默許地方政府自己去“摸石頭”，搞“百花齊放”，防止法律、法規(guī)滯后造成的監(jiān)管亂象。

（三）要轉(zhuǎn)變基層包干思維，解決好思想不穩(wěn)問(wèn)題。機(jī)構(gòu)改革，無(wú)論如何“變”，最終把執(zhí)法工作落到實(shí)處的是基層工作人員。在機(jī)構(gòu)改革中，將所有“矛盾”、責(zé)任下移，一味地通過(guò)行政命令的方式解決問(wèn)題，將會(huì)造成基層干部隊(duì)伍思想上的不穩(wěn)定，進(jìn)而影響基層執(zhí)法工作。例如在由垂直管理到屬地管理的改革中，原本在市直部門(mén)的執(zhí)法人員可以在市內(nèi)進(jìn)行橫向交流，關(guān)于工作在農(nóng)村還是城市的問(wèn)題可以?xún)?nèi)部消化解決。在實(shí)施屬地管理后，部分基層工作人員在農(nóng)村工作從暫時(shí)變?yōu)橛谰?，帶?lái)諸多生活上、工作上的問(wèn)題，進(jìn)而帶來(lái)思想上的不穩(wěn)定。對(duì)此，在機(jī)構(gòu)改革中務(wù)必要考慮到基層工作人員的現(xiàn)實(shí)生活、學(xué)習(xí)問(wèn)題等，從四個(gè)方面確保干部隊(duì)伍穩(wěn)定：一是確?；鶎庸ぷ魅藛T行政編制不變，不能因?yàn)槿藛T劃轉(zhuǎn)、分流造成身份變化；二是要重點(diǎn)解決有城市劃入農(nóng)村工作人員的后顧之憂(yōu)，可采取編制暫留市內(nèi)人員借調(diào)農(nóng)村的方式，在農(nóng)村人員逐漸招錄到位后將這些“老同志”逐批調(diào)回市內(nèi)，其間為其子女上學(xué)等問(wèn)題廣開(kāi)綠燈，為夫妻兩地分居給予一定的補(bǔ)助等；三是重視待遇，要關(guān)心基層工作人員的工資待遇、政治待遇及工作壓力問(wèn)題，可以借鑒深圳、上海的現(xiàn)有改革樣本，真正解決基層執(zhí)法人員的待遇問(wèn)題。同時(shí)在干部提拔使用時(shí)要向基層傾斜，做到心往基層想，錢(qián)往基層投，人往基層流，用感情留人，事業(yè)留人；四是做好干部隊(duì)伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，系統(tǒng)、有針對(duì)性地開(kāi)展培訓(xùn)工作，讓這支干部隊(duì)伍盡快擔(dān)負(fù)起“N合一”后的新職責(zé)，迅速適應(yīng)新職能、新任務(wù)，而不能強(qiáng)加“一攬子”不會(huì)履行的職責(zé)，讓基層背負(fù)背不起的責(zé)任。同時(shí)要建立科學(xué)合理的追責(zé)制度，保護(hù)好這支監(jiān)管隊(duì)伍。

（四）要轉(zhuǎn)變行政管理思維，解決好社會(huì)共治問(wèn)題。目前行政執(zhí)法部門(mén)采取的監(jiān)管方式以行政管理和監(jiān)督管理為主，這兩種監(jiān)管方式在實(shí)際運(yùn)行中需要投入巨大的行政成本，這巨大的行政成本也僅僅約束了少數(shù)違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)者，投入的“性?xún)r(jià)比”非常低。這種通過(guò)行政手段監(jiān)管數(shù)量龐大的市場(chǎng)主體、產(chǎn)（商）品的管理理念顯然已經(jīng)非常落后，也難以達(dá)到監(jiān)管需求，在這種情況下，機(jī)構(gòu)體制改革和社會(huì)管理必須做出根本性的推進(jìn)，突破原有管理理論，把管治思想轉(zhuǎn)變?yōu)楣仓嗡枷搿Ｒ獜氐桌迩骞ぷ髀毮?，明確區(qū)分哪些職能是行政服務(wù)、哪些職能是行政指導(dǎo)、哪些職能是行政執(zhí)法，在機(jī)構(gòu)改革中，不能再將其混為一談，而是要通過(guò)改革，把不該由行政執(zhí)法部門(mén)管理的事項(xiàng)移交出去，把該由行政執(zhí)法部門(mén)管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，要做到專(zhuān)業(yè)人做專(zhuān)業(yè)事、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)做專(zhuān)業(yè)事，才能從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。在行政管理和監(jiān)督管理過(guò)程中，不能只考慮執(zhí)法部門(mén)和監(jiān)管對(duì)象，一定要在二者之間引入社會(huì)，引導(dǎo)社會(huì)力量，匯集社會(huì)力量，充分利用12315、12365、13331、市區(qū)長(zhǎng)專(zhuān)線(xiàn)等平臺(tái)的信息收集作用，也可以引入第三方監(jiān)管（例如：商業(yè)保證金、商業(yè)保險(xiǎn)、個(gè)體協(xié)會(huì)、檢測(cè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等），行政部門(mén)只專(zhuān)注構(gòu)建平臺(tái)、依法行政，在社會(huì)治理中運(yùn)用好消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)觸角、行政執(zhí)法手段、信息公示平臺(tái)這“三駕馬車(chē)”，做到快速反應(yīng)、依法處理，及時(shí)向社會(huì)公示。要切實(shí)做好角色定位，尤其在依法查處違法違規(guī)行為過(guò)程中不能夠身兼數(shù)職，在收集證據(jù)時(shí)當(dāng)“警官”、在做出行政處罰時(shí)當(dāng)“法官”這種多角色執(zhí)法過(guò)程中容易導(dǎo)致公權(quán)力非理性行使。

（五）要轉(zhuǎn)變?nèi)撕?zhàn)術(shù)思維，解決好人員不夠問(wèn)題。機(jī)構(gòu)改革，無(wú)論幾合一，總編制變少是必然趨勢(shì)。人少、事情沒(méi)有少，解決事權(quán)矛盾，不是一句職能科學(xué)融合就解決得了的，即使職能已經(jīng)高度融合，在編制上仍會(huì)表現(xiàn)出“缺”的情況。例如，質(zhì)監(jiān)部門(mén)管理特種設(shè)備的相關(guān)科室，編制只有幾個(gè)，但按照特種設(shè)備法律法規(guī)規(guī)定，監(jiān)管人員需要對(duì)重點(diǎn)場(chǎng)所特種設(shè)備使用單位每年至少巡查1～2次，同時(shí)還要處理大量的投訴、日常檢查巡查等工作，人機(jī)矛盾已經(jīng)非常突出，在特種設(shè)備數(shù)量逐年增加的城市，基層局即使再投入10個(gè)、20個(gè)編制，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了人力不足問(wèn)題。這種局面產(chǎn)生的主要原因就是從上到下都停留在人海戰(zhàn)術(shù)的思維，想簡(jiǎn)單地依靠人力解決一切。這種人海戰(zhàn)術(shù)，是一種以數(shù)量和巨大的消耗換取其他方面優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)術(shù)，原工商行政管理部門(mén)的巡查工作制也是典型此類(lèi)。在科技水平不足、生產(chǎn)力相對(duì)落后的情況下運(yùn)用人海戰(zhàn)術(shù)是一種無(wú)奈選擇，確實(shí)在一定歷史時(shí)期能夠發(fā)揮較大作用。但在科技發(fā)展日新月異的今日，尤其在政府要求大量減少編制的背景下，這就尤其需要頂層設(shè)計(jì)中充分考慮到基層工作人員的“能力、精力、體力”問(wèn)題，要盡快從人海戰(zhàn)術(shù)思維轉(zhuǎn)變到科技創(chuàng)新思維，不但要在各項(xiàng)規(guī)章制度的制定上拋棄人海戰(zhàn)術(shù)，更要在充分利用現(xiàn)有科技，在服務(wù)與監(jiān)管中進(jìn)行技術(shù)上的革新上下足功夫，要大大減少“編制”在服務(wù)與監(jiān)管領(lǐng)域的數(shù)量，通盤(pán)考慮哪些事務(wù)可以由“機(jī)器”做，哪些事務(wù)只能由“人”做。例如注冊(cè)登記工作，以現(xiàn)有的科技水平完全可以網(wǎng)上自動(dòng)受理、自動(dòng)打印證照，就沒(méi)有必要再投入大量人力去完成機(jī)器可以完成的任務(wù)。在監(jiān)管領(lǐng)域可以預(yù)裝智能監(jiān)控系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)科技水平與監(jiān)管水平的高度統(tǒng)一。

（采編自“紅盾論壇”）