文/劉娥蘋

?

農村宅基地改革試點要遵循三大思維

文/劉娥蘋

2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發(fā)《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，這是城鎮(zhèn)化進程中的重大制度改革，也是農村土地進入新一輪改革的主導方向。該《意見》指出：針對農戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，要完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現形式；對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用；探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。根據這些規(guī)定，筆者以為，推進農村宅基地新一輪改革要遵循三大思維，先試先行，促進改革共贏。

一、遵循市場化思維，盤活宅基地資源

2014年3月國務院發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》顯示：“1996-2012年，全國建設用地年均增加724萬畝，其中城鎮(zhèn)建設用地年均增加357萬畝；2000-2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，遠高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長速度；農村人口減少了1.33億人，農村居民點用地卻增加了3045萬畝?！边@一現象揭示了一個突出問題，農村宅基地資源嚴重浪費。

筆者深入上海遠郊農村開展調研，也發(fā)現了諸如此類的典型問題。一是農村“準危房”的資源閑置問題。在上海遠郊，有大量80年代造的宅基房，如能被認定為危房，經申請可以翻建，但有一批達不到危房認定標準的“準危房”，翻建申請難以獲批。有條件的農民只好選擇搬遷鎮(zhèn)區(qū)居住，老宅基房屋空置，資源浪費。而近鎮(zhèn)村的“準危房”卻存在翻建亂象：以屋面改造為理由，大肆翻建的情況屢見不鮮。二是“一戶多宅”和“無房戶”的現實沖突。調研發(fā)現，農村宅基地“一戶一宅”制度設計在現實中有不合理性。以無房戶為例，無房戶一般為離異后的單身農民（嫁入女或者入贅男），離異后凈身出戶，但戶口不變，申請宅基地造房面臨政策困境：其一，村集體已無空地可供批建；其二，無房戶可以與其他農戶協商，但受到農用地轉用的限制。另一方面，擁擠戶的翻建申請也受到政策的嚴格限制，三代同堂的擁擠狀況很難改變。同時，又有一部分農民因為繼承或者別的原因產生“一戶多宅”的情況。

通常來說，快速城鎮(zhèn)化會帶動大量農村人口向城市集聚，農村居民點會因此減少，農業(yè)用地則會隨之增加。但中國過去三十多年的城鎮(zhèn)化似乎只實現了人口的積聚，農村住宅的用地規(guī)模不但沒有減少，反而越來越大。

分析原因，專注“土地的城鎮(zhèn)化”而忽視“人的城鎮(zhèn)化”，導致農民不愿離開宅基地或許只是表象，根本則是農村宅基地取得和退出制度的本身存在缺陷。各地普遍采取的是“村民申請—政府許可—無償劃撥”制度，而在這種制度下，農村宅基地的面積和規(guī)模是無法減少的，土地資源也是無法得到最合理利用的。

因此，在新型城鎮(zhèn)化綜合改革試點中，要進一步盤活宅基地資源，就要遵循市場化思維。所謂市場化思維，就是要讓市場在宅基地資源配置中起決定性作用，讓市場規(guī)律主導宅基地資源的流動，推進農村宅基地有償使用和自愿有償退出。對于需調整宅基地的農民，鼓勵引入市場機制以多種形式實現農民“一戶一宅”的宅基地權益。要強化對鎮(zhèn)村規(guī)劃的管控，鼓勵和引導農民向建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)集中居住。嚴格人戶認定管理，堅持以農戶自愿和確保農民合法利益為前提，因地制宜推進宅基地盤活和退出工作。建立宅基地有償置換機制，運用市場機制引導鼓勵逐步市民化的農民自愿退出空置等閑余的宅基地。農戶將自愿退出的宅基地、自留地、承包地交鎮(zhèn)村集體經濟組織統一經營。

二、遵循系統性思維，分類設計推進改革

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速推進，現行農村集體土地產權制度中一些不完善的地方逐步顯現，成為制約城鄉(xiāng)統籌發(fā)展的重要因素，這是現在亟須針對“三塊地”改革進行頂層設計的重要原因。盡管各地都在探索，但無論是之前的改革舉措，還是即將推行的新改革，或多或少都存在問題和顧慮。

比如，關于“農民集中居住”改革后的訴求問題。改革開放以后，對農村宅基地較大幅度的改革舉措，就是在城鎮(zhèn)化過程中，加快農村集中居住點建設，推動農民到城鎮(zhèn)集中居住，促進“地的城鎮(zhèn)化”和“人的城鎮(zhèn)化”齊頭并進。然而，2004年開始在上海郊區(qū)推進的宅基地置換試點工作中，可借鑒的成功經驗卻并不多，相反，農民集中到城鎮(zhèn)居住后，卻表達了諸多利益訴求，也帶來了農民進城后的諸多問題。比如，純農村的農民集中到城鎮(zhèn)樓房居住，并未改變其農村生活習慣和方式，“公園綠地翻建為菜地”的情況普遍存在，樓房的結構、配套設計并不適合農民的生活狀況。集中居住的農村小區(qū)樓房既沒有產證，也沒有土地宅基證，不能入市交易。這從一定程度上反映了宅基地置換改革系統性考慮不足的問題。

還比如，“宅基地有償使用和自愿有償退出”改革恐遇冷。在新型城鎮(zhèn)化綜合試點改革的區(qū)域，各地都在想方設法加大集中居住點的配套項目建設，進一步增強其對農村居民的吸引力，推動農民完整徹底的城鎮(zhèn)化。但在改革前的摸底調研中，筆者發(fā)現，農民對此項改革舉措的主觀意愿不強成為首要難題，城鎮(zhèn)化推進越快，宅基地問題越拖后腿。偏遠農村的村民面對置換條件或者退出條件，尚能勉強接受改革新舉措，但城中村和近鎮(zhèn)村的農民沒有任何意愿退出。因為，宅基地是無償申請到的，其本身又居住在鎮(zhèn)區(qū)或等同于鎮(zhèn)區(qū)，生活條件和環(huán)境與城鎮(zhèn)居民無異，自然就不會考慮退出的問題，加上現行法律法規(guī)對于農村宅基地的流轉采取嚴格限制，只能流轉給本村村民，出租出賣后再申請宅基地的不予批準。城市居民不得購買農民住宅和宅基地，也不得占用農民集體土地建住宅。這就意味著，不僅大量的土地資源被占用，而且造成極大的閑置浪費。

因此，在新一輪宅基地制度改革中，就要遵循系統性思維，要區(qū)分不同區(qū)域的宅基地，通過系統規(guī)劃分類設計，積極穩(wěn)妥運用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策開展農民宅基地置換等工作。一方面，要結合農村土地綜合整治等工作，優(yōu)先解決工業(yè)園區(qū)周邊和高壓走廊、高速鐵路、高速公路沿線農民安居問題。對于需調整宅基地的農民，鼓勵以多種形式實現農民“一戶一宅”的宅基地權益。另一方面，區(qū)內涉及宅基地置換用于農民還遷住宅及公建配套用地的，按劃撥方式供地，農民還遷住宅用地免繳土地占補平衡費等費用，市建設管理委、市發(fā)展改革委宜根據農村集中居住地實際情況，區(qū)別對待，給予按實結算模式或適當比例減免的優(yōu)惠政策。同時，宅基地置換涉及區(qū)獲得的出讓收入按國家規(guī)定計提有關專項資金后，剩余部分應全部返還，專款用于支持建新區(qū)市政基礎設施和公共服務設施更新改造。

三、遵循保底線思維，促進改革共贏

人多地少是我國推進城鎮(zhèn)化進程最大的制約因素，而農村集體土地所有權、宅基地和集體建設用地使用權是農民及農民集體重要的土地權利，直接關系到每個農戶的切身利益。因此，農村土地制度改革是推進城鄉(xiāng)統籌發(fā)展、破解城鄉(xiāng)二元結構的動力源泉。

從近年來關于農村宅基地改革的政策看，保護農民的土地權益是基本出發(fā)點和歸宿。比如，黨的十七屆三中全會和十八大都提出，要“嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權”。十八屆三中全會也提出，要“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。2015年11月，中辦和國辦聯合下發(fā)《深化農村改革綜合性實施方案》，確立“對農民住房財產權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”的改革思路。這一思路極為重要，因為只有將“有償使用制度”與“自愿有償退出機制”結合在一起，宅基地制度的改革才不是單兵突進，而是有“系統性思維，整體謀劃和頂層設計”的改革。

在推進新型城鎮(zhèn)化綜合試點改革中，要封閉運行、依法改革，應當盡快選擇適合的試點區(qū)域，暫停實施《土地管理法》第六十二條第一款關于“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定，暫停實施國務院辦公廳關于“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅”的系列政策，從而積極穩(wěn)妥地探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，讓市場在宅基地資源配置中起決定性作用。事實上，我國很多地方已經在開展這一項試點工作了，法律層面所要做的不過是給其合法的“先行先試權”而已。

關系億萬農民切身利益的土地制度改革，牽一發(fā)而動全身，涉及重要法律修改、重大利益調整，涉及農村集體經濟制度和村民自治等重大制度的完善，必須遵循“保底線”思維，按照“守住底線，試點先行”的原則，保障改革試點達到共贏。所謂“保底線”思維，就是在農村土地制度改革中，遵循“三不一公”原則，即農村土地公有性質不變，18億畝耕地紅線不踩，農民利益不損害，體現公平正義的價值導向。只有這樣，農村土地制度改革才能得到農民的理解和支持。一方面，對宅基地制度改革的試點條件和范圍要嚴格把關，不能侵犯農民利益，同時不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件。另一方面，在農地非農化過程中，土地增值收益分配是個關鍵問題，宅基地自愿有償退出要體現公平正義的思維。

事實上，任何一項改革，都是一個對法律和政策進行破與立的過程。農村宅基地改革，選擇在新型城鎮(zhèn)化綜合試點區(qū)域先行先試，找準了改革中法律與政策不斷修改完善的最佳契合點。農村宅基地有償使用和自愿有償退出的改革突破，觸及了城鄉(xiāng)二元結構的根本性問題，要遵循“市場化、系統性和保底線”思維，引入市場機制，分類設計推進。改革的最終目的，是讓農民利益增收，農村土地資源得到盤活，農村自治能力得到提升，完善村民自治組織民主制度，形成規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機制。

（作者單位：中共上海市金山區(qū)委黨校）