牟昱凝

摘 要：公共輿論管理對于轉(zhuǎn)變政府職能、促進民眾參政議政、對政府進行有效監(jiān)督、構(gòu)建和諧社會具有重要意義。但是，目前公共輿論管理的方式、管理制度、管理主體方面還存在不足，因此，需要從改變公共輿論管理的方式、完善相關(guān)法律制度、明確管理主體職責(zé)等方面加以完善。

關(guān)鍵詞：公共輿論管理；方式；制度；思考

隨著全球化和信息化的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)化和民主化的提高，公共輿論對國家社會和公民個人發(fā)揮著重要影響。作為政府社會管理的重要部分，公共輿論管理問題越來越受到人們的關(guān)注。

一、公共輿論管理及意義

（一）公共輿論管理

公共輿論管理是指政府管理者為了維護公共利益和公共秩序，讓公眾按照其倡導(dǎo)的路線方針來進行社會活動，主動采取直接或間接手段，對公共輿論加以引導(dǎo)和規(guī)范，從而達到控制輿論效果，促進政府目標(biāo)的實現(xiàn)的管理活動。公共輿論管理以政府為主體，以公眾為對象，以維護統(tǒng)治階級的利益和社會的公共利益為目的。公共輿論管理有三點特性：一是重要性，公共輿論管理的好壞與治國、治黨、治政息息相關(guān)，對于國家政權(quán)鞏固，政府權(quán)威樹立和社會經(jīng)濟發(fā)展有重要作用；二是復(fù)雜性，輿論的主體多種多樣，有個人輿論、群體輿論、組織輿論之分，輿論的形成過程包括顯輿論、潛輿論、行為輿論，同時輿論的傳播方式、表現(xiàn)形式、質(zhì)量與測量等也種類繁多不勝枚舉；三是敏感性，公共輿論體現(xiàn)了公眾的心聲，集中反映了一個國家民主和法治的程度，反映了政府和公眾之間的關(guān)系，如若不能妥善處理，極易引發(fā)政治失序，導(dǎo)致社會混亂，可謂牽一發(fā)而動全身。

（二）公共輿論管理意義

當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期的攻堅階段，能否有效駕馭公共輿論是政府執(zhí)政能力建設(shè)不可或缺的一項重要內(nèi)容，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要保障。加強公共輿論管理，可以通暢輿論表達渠道、規(guī)范公眾輿論表達行為、扶持積極有益的正向輿論、抵制負面和有害輿論，這對于轉(zhuǎn)變政府職能、促進民眾參政議政、構(gòu)建和諧社會具有重要意義。

1、有利于轉(zhuǎn)變政府職能。公共輿論對政府公共事務(wù)的有效管理有重要影響，它既是公共政策的出發(fā)點與歸宿，又是公共政策的評判者和助推器。公共政策最重要的特征在于它的公共性，它必須立足于整個社會的發(fā)展，代表民意和公共利益。正向的公共輿論是民意的集中體現(xiàn)和反映，公共政策只有以民意為依歸才能確保社會的穩(wěn)定發(fā)展。從某種意義上說，公共輿論就是公眾利益的表現(xiàn)與反映，是檢驗公共政策的試金石，只有真正代表了公眾利益的公共政策，才是正確的、科學(xué)的、合法的公共政策。政府部門進行公共輿論管理，根據(jù)輿情信息制定不同對策，解決民眾合理合法的利益需求，這有利于擴大和完善政府公共服務(wù)職能，促進政府職能轉(zhuǎn)變。

2、有利于促進民眾參政議政。公共輿論的形成需要民眾個體的主動參與，從被動接受的“客體”角色換位到主動參與的“主體”角色，這激發(fā)了公民的主體意識，表明了我國政治民主的擴大化。社會公眾對于公共事務(wù)的意見通過各個平臺的擴散而形成公共意見，決策者按照公共意見來制定有關(guān)政策，從而使決策更加科學(xué)和合理，避免失誤和偏差，更好的實現(xiàn)公民的利益。

3、有利于對政府進行有效監(jiān)督。權(quán)力不加制約就會被濫用，一旦權(quán)力被濫用，既會導(dǎo)致官員的貪腐，也會侵害公民的權(quán)益。有效地制約公共權(quán)力，既需要權(quán)力體系內(nèi)部的相互制衡，也需要權(quán)力體系之外的監(jiān)督。“以權(quán)利制約權(quán)力”是西方國家長期以來的信條，輿論監(jiān)督是表達公民權(quán)利的一種機制，公眾以輿論的形式表達自己的想法，訴諸其利益訴求，以監(jiān)督、批評的方式介入到國家的政策及運行，它能夠?qū)崿F(xiàn)以權(quán)利制約權(quán)力，對權(quán)力的濫用起到監(jiān)督、限制的作用。

二、公共輿論管理存在的問題

（一）傳統(tǒng)的輿論管理方式存在問題

我國傳統(tǒng)的輿論控制方法主要有兩種：一是嚴格把關(guān)，防止不利的言論出現(xiàn)在媒體上；二是制造主流意見，利用從眾心理，形成社會的主流意見。這些方法主要是通過政府控制傳統(tǒng)媒介傳播進行輿論監(jiān)管，雖發(fā)揮過重要作用，但在新媒體時代，強制性行政控制手段難以在公共輿論管理的實際操作中取得成效。

（二）輿論管理制度不健全

一是法律法規(guī)缺失。新媒體時代的到來讓民眾前所未有的享受與行使了言論自由與輿論監(jiān)督權(quán)，人們表達自己的想法變得更加直觀簡便，但同時也暴露出很多問題，需要政策法規(guī)的約束。而我國目前還沒有新聞法，現(xiàn)行的法律法規(guī)和部門規(guī)章中雖有規(guī)制網(wǎng)絡(luò)輿論的條例，但大多為部門規(guī)章，立法層級低，很少有專門針對輿論管理的條款。落后的法律法規(guī)顯然跟不上技術(shù)發(fā)展的步伐，網(wǎng)絡(luò)謠言四起，人肉搜索盛行，給當(dāng)事人生活帶來嚴重困擾，而法律卻無能為力。二是尚無完整的公共輿情應(yīng)急管理機制。輿情應(yīng)急管理預(yù)案多為原則性規(guī)定，缺少具體的操作指引，也沒有進行系統(tǒng)的實操培訓(xùn)。在這方面，我們應(yīng)該借鑒外國公共治理的經(jīng)驗，未雨綢繆，加強培訓(xùn)。

（三）輿論管理主體不明確

雖然我國在2011年成立了國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室，各級政府也陸續(xù)設(shè)立了互聯(lián)網(wǎng)信息管理機構(gòu)，但各管理機構(gòu)相互之間信息不共享，目的不一致，管理主體不明確，統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制缺失，職責(zé)權(quán)限沒有界定，難以形成合力，大大降低了管理的效率和效益，同時也造成了行政問責(zé)制的不完善。

三、公共輿論管理的完善對策

加強和完善公共輿論管理是一個系統(tǒng)工程，需要從改變管理方式、完善立法、明確主體職責(zé)等方面進行。

（一）改變輿論管理方式

輿論管理作為政府行政的一部分，具有權(quán)威性、強制性和規(guī)范性。合理的輿論管理模式既能保證政府對公共輿論及其傳播進行協(xié)調(diào)和控制，又能保證公眾獨立性與自治性。可以通過以下四點進行改革：一是政府要轉(zhuǎn)變思維，樹立勇于接受輿論監(jiān)督的理念，改變以往的“管控”思想，本著“宜疏不宜堵”的原則，主動為民主輿論搭建起表達的平臺。二是加大公民公共精神的培育力度。提高公民的公共意識、公共理性和公共責(zé)任。三是在公共輿論管理中管理者要處理好政府與民眾之間的關(guān)系，適度的把握輿論管理的質(zhì)量分寸，既不放任不管，也不過度控制。

（二）完善立法

一是要梳理已有的法律法規(guī)、部門規(guī)章，用填補、優(yōu)化、整合、廢除等方法清理混亂沖突的原有法規(guī)，增強針對性和可操作性。二是制定新的規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)的法律。對輿論活動中政府和個人的權(quán)利義務(wù)進行清楚明確的規(guī)范，對散布瑤言、傳播不良信息、網(wǎng)絡(luò)暴力等行為進行違法界定，既讓網(wǎng)民清楚自身輿論參與的限度，也讓政府的監(jiān)管行為有法可循，并依法懲治網(wǎng)絡(luò)犯罪活動。三是出臺相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)道德倫理準(zhǔn)則，引導(dǎo)網(wǎng)民言行自律，提高網(wǎng)民道德素質(zhì)和文明實踐自覺性，增強他們的社會責(zé)任感。

（三）明確管理主體職責(zé)

我國目前網(wǎng)絡(luò)多頭監(jiān)管主體的局面，嚴重影響了輿論管理的效能，政府應(yīng)順勢作出合理化調(diào)整，進行合并與裁撤，明確各自的職能范圍與職責(zé)權(quán)限，讓管理主體能充分發(fā)揮作用，有的放矢，提高管理的效率。建議各級政府都要成立一個網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管機構(gòu)，各管理機構(gòu)在系統(tǒng)內(nèi)相互協(xié)同行政。針對突發(fā)事件，還要常設(shè)獨立的危機管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，專項負責(zé)危機公關(guān)。

盧梭在《社會契約論》中，將公共輿論視為國家的真正法律，公共輿論對國家治理有重要的影響，雖然公共輿論管理的形勢復(fù)雜，難度較大，但政府只要積極轉(zhuǎn)變管理方式，加強立法，明確相關(guān)主體管理職責(zé)，從多個方面積極探索輿論管理的新策略，逐步健全新媒體環(huán)境下公共輿論的管理體系，就能把公共輿論引入有序、和諧的軌道。

（作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院）

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