郝杰

摘 要：經過多年以效率為導向的改革開放，我國經濟呈現較高的增長率。然而這到底多大程度帶來國民福利的普遍提高和基本公共服務的均等化，一直是學者研究的熱點。

四川省基本公共服務均等化作為西部大開發(fā)、振興中西部地區(qū)政策的重要部分，具有重大意義。本文從多方面對四川省城鄉(xiāng)或地區(qū)基本公共服務均等化狀況進行比較分析，研究影響四川省基本公共服務均等化的制約因素，建立其合理的實現途徑。

關鍵詞：基本公共服務；均等化

基本公共服務是指依托社會公共設施或公共部門、公共資源的服務，其對象是有著公共需求或者共同偏好的消費者群體。公共服務均等化由“公共服務”和“均等化”組成，定義為“公共產品與服務平等供給的狀態(tài)”，是指政府及其公共財政為不同利益集團、不同經濟成分或不同社會階層提供一視同仁的公共產品與服務，包括收益分享、成本分擔、財力均衡等方面內容。公共服務均等化的實質就是通過公共服務的公平、合理配置，實現社會整體福利水平的提高。

一、四川省基本公共服務現狀分析

（一）城鄉(xiāng)之間基本公共服務均等化。改革開放后，四川省在城鄉(xiāng)公共服務方面取得一定成績，呈現總體向好趨勢。但是，城鄉(xiāng)公共服務整體水平較低，城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴大，尤其在生態(tài)環(huán)境、科技和社保等方面；城鄉(xiāng)基本公共服務的結構嚴重失衡，在基礎教育和社保就業(yè)方面差距尤為顯著。

第一，就農業(yè)財政投入而言，農業(yè)增加值占全省GDP比重逐年下降，這是由城鄉(xiāng)基本公共服務的不均等化供給造成，支農財政總支出比重不夠，農業(yè)產業(yè)投入未因城鄉(xiāng)基本公共服務均等化政策而得到公平的待遇。

第二，就基本社會保障而言，多年來城鎮(zhèn)以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大社會保險為主體的體系日臻完善，但農村社會保障制度建設尚處于起步階段，農村居民保障水平遠低于城市居民。2000-2005年，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險參保人數增加27.35%；而農村養(yǎng)老保險參保人數下降1.61%。2005年農村月平均保障標準為人均128.5元，低于城鎮(zhèn)的223.0元；2015年全省城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準低限城市居民是370元/月，農村居民190元/月。可見10年后，城鄉(xiāng)之間基本保障差距不僅沒有縮小，反而越來越大。

第三，就城鄉(xiāng)基礎教育而言，農村基礎教育面臨較大困境，義務教育支出由于城鄉(xiāng)經濟發(fā)展水平和財源豐裕程度差異，與城市存在較大差距。在校舍、教學儀器設備、建網等教學硬件上，農村學校面臨著規(guī)模小、校舍分散等問題；城鄉(xiāng)師資的數量、質量差異巨大，數教師資源分布不均衡，農村師資學歷普遍偏低，教師工作變動頻繁。

（二）21市（州）間基本公共服務均等化。西部大開發(fā)以來，四川省經濟快速發(fā)展，生活水平不斷提高，但不同市州基本公共服務差距成為影響全省經濟協(xié)調發(fā)展的主要瓶頸。

第一，就基本公共服務能力而言。成都市一城獨大，大部分市州基本公共服務能力較弱，21市州基本公共服務能力不均等，均等化程度最低的是社會保障和公共衛(wèi)生。

第二，選取全省各市州部分醫(yī)療衛(wèi)生機構調查發(fā)現：從組織管理效果看，市（州）衛(wèi)生局最好，縣（區(qū)）衛(wèi)生局其次，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構第三；18個市的衛(wèi)生服務項目實施情況、實施效果、總體情況都明顯好于三州，社區(qū)情況好于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。部分經濟落后的市州在衛(wèi)生投入、醫(yī)療衛(wèi)生資源分布等方面短缺，衛(wèi)生服務的可獲得性、質量和數量上與發(fā)達市存在明顯差距。

（三）四川省與其他省份基本公共服務均等化。改革開放以來，我國基本公共服務的范圍不斷擴大、服務質量不斷提高。隨著東部經濟快速發(fā)展，四川省與全國部分省市存在不同程度的發(fā)展差異，基本公共服務差距呈逐年擴大趨勢。四川省農村基本公共服務總體水平高于全國均值，甚至超過了東部地區(qū)；基礎設施建設水平高于西部，但是弱于全國和東部；基本教育、社保就業(yè)水平高于全國和西部，但是低于東部；醫(yī)療衛(wèi)生水平顯著高于全國平均、西部及東部水平。可見，四川省農村基本公共服務還存在嚴重的結構失衡問題。

二、四川省基本公共服務均等化問題的制約因素

（一）制度因素。公共財政制度。它是指在市場經濟條件下國家提供公共產品的分配關系。長期以來，由于各方面原因，公共財政制度在具體實施的過程中，有明顯的傾斜，不同地區(qū)存在明顯差劇，農村基本公共服務的供給沒有基本物質基礎保證，城鄉(xiāng)基本公共服務差距拉大。

嚴格的戶籍管理制度。限制城鄉(xiāng)人口流動。城市戶口可享受平價的糧油供應以及住房、就業(yè)、教育等優(yōu)惠待遇，而農村戶口卻不能。四川省作為中西部的橋梁，農村人口較其他省份的基數大，比重高，基本公共服務的內容和質量上的差距，加劇了城鄉(xiāng)不公平性。

自上而下的行政管理制度。中央到省、市、州、縣，中央和省進行宏觀的調控，地方按照中央的方針和指標具體實施，抑制了地方的主動性和積極性，從而造成辦事效率低下。四川省多民族，多區(qū)域，各地社會、經濟、文化環(huán)境以及居民消費偏好等存在根本性區(qū)別，一概而論會導致公共服務在一個地區(qū)存在過度供給，而在另一個地區(qū)出現供給不足，造成基本公共服務非均等。

（二）約束條件。自然地理環(huán)境。自然地理環(huán)境對一個地區(qū)基本公共服務的供給有很大影響，地理環(huán)境越優(yōu)越，經濟發(fā)展越快，政府才有為推動公共服務的足夠資金；經濟的落后會限制政府提供基本公共服務的能力。四川省偏南比如阿壩地區(qū)，地形崎嶇，交通條件差，經濟發(fā)展明顯不如東部，地方政府沒有實現基本公共服務均等化的物質基礎。

文化觀念。不同的文化觀、價值觀影響對基本公共服務的需求。公共服務有非排他性和非競爭性，高素質居民會遵守公共規(guī)則更好保證公共服務的長久性和有效性；城市居民公眾參與意識更強，農村居民的安于現狀，社會參與意識欠缺導致了改善基本公共服務的外在推動力不足。

三、四川省基本公共服務均等化的實現途徑

（一）保證財政制度的有效公平。財政制度的有效公平，要求基本公共服務在不同人群、不同地區(qū)間的相對均衡供給。公平地分配地方政府轉移支付，完善公共財政政策，促進部門經費開支透明化，保證居民參與決策的知情權、監(jiān)督權。

（二）改革城鄉(xiāng)二元體制。長期以來，城鄉(xiāng)有別的二元經濟體制，阻礙了農村居民福利權利的實現。基本公共服務均等化必須打破這種二元區(qū)別，將重點放在增加農民地區(qū)的基礎教育、基本醫(yī)療保健、最低生活保障等方面。

（三）提高效率，完善監(jiān)管體系。首先，嚴格規(guī)范各基層單位工作人員的考核制度，提高其公共服務能力和素質，提高公共產品資源配置和使用效率，加強監(jiān)管力度。其次，對村級基層干部進行再教育培訓，形成一套有效和科學的辦事流程。

（四）循序漸進。實現公共服務均等化是一個漸進的、長期的過程。一個國家或地區(qū)總會面臨從非均衡發(fā)展到均衡發(fā)展的過程。公共服務均等化是社會均等化的重要內容，其均等化過程也不是一朝一夕之事。促進公共服務均等化的各項制度安排，是隨著社會經濟形勢的發(fā)展與體制制度的完善而逐步完善的。

總之，基本公共服務均等化是當今大多數國家社會政策的發(fā)展趨勢和與民生密切相關的重要政策。四川省基本公共服務均等化的實現是政府長期工作的目標，需要不斷從四川省各地入手，把握實際情況，因地適宜更快更好促進發(fā)展。

（作者單位：四川師范大學經濟與管理學院）

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