摘 要：山西省“十三五”發(fā)展藍圖已經(jīng)繪就，給農(nóng)業(yè)轉移人口市民化畫下了濃濃的一筆，面對新常態(tài)下全省經(jīng)濟發(fā)展壓力的與日俱增，推動農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的任務比以往任何時候都要艱巨，迫切需要充分發(fā)揮政府的主導作用，采取更加積極的政策措施，形成全社會廣泛參與的大好局面，用健康可持續(xù)的農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，在全省新型城鎮(zhèn)化建設的征程中奮力譜寫中國夢的山西篇章。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化農(nóng)業(yè)轉移人口成本分擔機制

中圖分類號：F291 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）08-205-04

在新型城鎮(zhèn)化的建設過程中，構建科學合理的農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制，加快推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，一直以來被認為是以人為核心城鎮(zhèn)化建設的重要舉措和抓手，而這一過程與政府、企業(yè)、個人的利益密切相關。當前，在山西資源型經(jīng)濟下行空前巨大的背景下，全省的“十三五”規(guī)劃綱要依然提出，要實現(xiàn)300萬農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，到2020年，戶籍城鎮(zhèn)化率要達到45.4%的宏偉目標。因此，加快探索農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的措施，全面推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的進程，具有鮮明的時代價值和深遠的戰(zhàn)略意義。

一、理論綜述

長期以來，國內(nèi)外學者從理論高度對農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的相關理論做了大量的研究，其中不乏存在一定的分歧。本章將對現(xiàn)有較流行的觀點進行客觀梳理，以求更好地服務于本文的研究需要。

（一）農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的內(nèi)涵

研究加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的措施，首先要弄清楚什么是農(nóng)業(yè)轉移人口及如何判斷農(nóng)業(yè)轉移人口實現(xiàn)真正意義上市民化的判斷標準。當前，國內(nèi)有關農(nóng)業(yè)轉移人口的概念尚且不多，較一致的是大多數(shù)觀點均賦予了農(nóng)業(yè)轉移人口新的內(nèi)涵，超脫了傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民工概念，更具有時代的感召力與更大的包容性。較權威的觀點均從廣義和狹義兩個方面研究給出了界定，如城市藍皮書《中國城市發(fā)展報告》（2013）認為，從廣義來看，農(nóng)業(yè)轉移人口具有兩方面的含義：一是地域上的轉移，即從農(nóng)村地區(qū)轉移到城市的人口，多數(shù)屬于進城務工人員及隨遷子女、失地農(nóng)民等；二是戶籍意義上的轉移，即農(nóng)轉非的人群。而狹義上的農(nóng)業(yè)轉移人口指的就是農(nóng)民工。還有一些主流觀點也認為，農(nóng)業(yè)轉移人口大致分兩類，一類是戶籍仍在農(nóng)村，但已經(jīng)經(jīng)歷或感受著城市的生活，在城鄉(xiāng)間進行著“候鳥式”的流動；另外一類則是已實現(xiàn)了戶籍意義上的城鎮(zhèn)人口。關于農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的內(nèi)涵，國內(nèi)不同學者的觀點不盡相同，但總體上看，核心意思殊途同歸。本文認為“農(nóng)業(yè)轉移人口市民化”就是農(nóng)業(yè)轉移人口在身份、地位、生產(chǎn)、生活方式等各個方面逐步轉變成為真正的城鎮(zhèn)居民，即其戶籍所在地由農(nóng)村遷到城鎮(zhèn)，并真正融入城市社會。這既體現(xiàn)了過程——農(nóng)業(yè)轉移人口如何轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民，又反映了結果——農(nóng)業(yè)轉移人口真正轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民。

（二）農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本構成

通過對農(nóng)業(yè)轉移人口市民化內(nèi)涵的研究可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的成本伴隨在市民化的全過程，有些可以量化，有些難以量化，但總體來看，分析市民化的成本構成是構建科學成本分擔機制的重要前提。劉政永、孫娜（2014）認為，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化社會成本分為，政府負擔城市內(nèi)的基礎設施成本、社會保障成本和住房保障成本，企業(yè)承擔的部分社會公共服務成本，農(nóng)民自身承擔私人生活成本和職業(yè)技能成本。本文認為，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的成本分擔主體應包含政府、企業(yè)和個人三個方面，涉及到基礎設施成本、公共服務成本、住房成本、教育成本、社會保障成本、生活成本等六大領域。

二、農(nóng)業(yè)轉移人口的形成軌跡

建國以來，在經(jīng)歷了長期的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化歷程后，通過廣大的農(nóng)民群體在時間和空間上的流動，我國現(xiàn)已積累了大量的農(nóng)業(yè)轉移人口，其中部分已經(jīng)實現(xiàn)了完全的市民化。但是，從發(fā)展歷程來看，改革開放是探尋農(nóng)業(yè)轉移人口市民化軌跡的重大的歷史起點，伴隨著戶籍制度的不斷放松，我國農(nóng)業(yè)轉移人口大致經(jīng)歷了四個不同的發(fā)展階段。

第一階段：初步形成階段，從改革開放至1988年。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的全面推開，我國廣大農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)力得到了極大的解放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和糧食產(chǎn)量得到大幅提升，出現(xiàn)了大量的農(nóng)業(yè)勞動力剩余，成為當時進城務工人員的主力軍。據(jù)統(tǒng)計，第一階段末期進城務工的農(nóng)村人口總規(guī)模達到了2000萬左右。

第二階段：快速擴張階段，大致延續(xù)到1994年。在這一階段，我國的經(jīng)濟發(fā)展水平實現(xiàn)了飛速的發(fā)展，城市形成了更大規(guī)模的勞動力需求，同時，城市的生產(chǎn)、生活條件得到了極大的改善，成為吸引外來務工人員的最主要原因。后來，隨著上世紀90年代中后期全國范圍內(nèi)國企改革的推進，形成了大量的工人下崗潮，城市的就業(yè)壓力越來越大，進城務工人員的增幅才得到了有效的緩解。據(jù)統(tǒng)計，此時的進城務工人員數(shù)量已達到7000萬左右。

第三階段：平穩(wěn)發(fā)展階段，大致延續(xù)到了20世紀末。在此階段，國內(nèi)沒有明顯的利好因素出現(xiàn)，現(xiàn)有的務工人員數(shù)量基本能滿足城市建設和發(fā)展的需要，因此，務工人員規(guī)模基本處于平穩(wěn)的發(fā)展階段，沒有出現(xiàn)大幅的波動。

第四階段：健康有序階段，進入21世紀至今。在這一階段，隨著國家特色城鎮(zhèn)化建設的全面推進，國家越來越重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“三農(nóng)”等建立在城鄉(xiāng)二元結構上的諸多突出問題，出臺了一系列的扶持措施，進城務工人員的權益得到了更大程度上的保護，實現(xiàn)了健康有序的發(fā)展。據(jù)相關數(shù)據(jù)，2015年，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率不足40%，要達到70%～80%的水平，仍需實現(xiàn)4億以上農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化。

三、推動農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的意義

城鎮(zhèn)化建設是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是判斷一個國家綜合經(jīng)濟實力和居民生活質量的重要指標之一。因此，在新的歷史條件下，堅持以人為本，加快推動農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，促進城鎮(zhèn)化水平向更高階段邁進，具有重要的戰(zhàn)略意義。

首先，推動農(nóng)業(yè)轉移人口市民化是促進城鎮(zhèn)化向高級階段邁進的現(xiàn)實要求。從二者關系來看，前者是實現(xiàn)后者的重要抓手，正因如此，中央城鎮(zhèn)化工作會議把推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化擺在了突出的位置，作為新型城鎮(zhèn)化建設的首要任務。傳統(tǒng)意義上狹義的城鎮(zhèn)化，或者說初級階段的城鎮(zhèn)化，僅僅表現(xiàn)為城鎮(zhèn)在數(shù)量和空間上的單純擴張，把城鎮(zhèn)規(guī)模的盲目擴張作為衡量城鎮(zhèn)化水平的標準，把人的概念遠遠拋開。而現(xiàn)實情況是，離開了人的城鎮(zhèn)化就像失去了靈魂的人一樣，缺乏了必要的支撐，是扭曲的、不可持續(xù)的。過去多年的規(guī)模型城鎮(zhèn)化建設形成了大量的農(nóng)業(yè)轉移人口，積累了沉重的歷史欠賬，必須加快推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，在消化歷史欠賬的同時，促進城鎮(zhèn)化向更高階段和更高水平邁進。

其次，推動農(nóng)業(yè)轉移人口市民化是促進社會和諧穩(wěn)定的重要抓手。從大量的政府、專家、學者的各類調研報告可以看出，廣大的農(nóng)業(yè)轉移人口有著強烈的市民化意愿和需求，推動農(nóng)業(yè)轉移人口市民化是符合百姓訴求的重大民生工程。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的進城務工人員、農(nóng)民工的觀念也發(fā)生了變化，實現(xiàn)了由過去的“進城掙錢、回鄉(xiāng)生活”到“進城發(fā)展、實現(xiàn)自我”的根本性轉變。他們向往城市的生活、向往城市的發(fā)展空間，渴望被城市包容、被城市接受，渴望成為真真正正的市民，渴望通過更大的舞臺實現(xiàn)自身的價值追求。因此，推動農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，最大程度上滿足廣大農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化愿望，對于維護社會的和諧穩(wěn)定有著重要的意義。

第三，推動農(nóng)業(yè)轉移人口市民化可以倒逼現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。長期以來，我國大量的農(nóng)民被過多的束縛在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)上，然而耕地是有限的、農(nóng)村也不是社會的全部，隨著人口特別是農(nóng)村人口規(guī)模的不斷擴張，有限的耕地和農(nóng)村難以承載過多的農(nóng)業(yè)人口，客觀上造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的低下狀況一直未能得到全面的、根本性的改善。因此，必須加快推動農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，讓更多的農(nóng)民從土地上解放出來，從事非農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)活動，倒逼現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，最大程度上提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。

最后，推動農(nóng)業(yè)轉移人口市民化是兌現(xiàn)省委省政府承諾的關鍵舉措。目前，山西省“十三五”的藍圖已經(jīng)勾畫，既是全省上下未來五年共同的行動綱領，又是省委省政府對全省人民的莊嚴承諾，一個一個的宏偉目標等待著五年后全省人民的監(jiān)督和考核。其中，明確提出到2020年要實現(xiàn)300萬農(nóng)業(yè)人口市民化，戶籍城鎮(zhèn)化率要達到45.4%，因此推動農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，努力提高我省的戶籍城鎮(zhèn)化率，是兌現(xiàn)省委省政府承諾的關鍵舉措。

四、農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本測算

準確把握山西省農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的成本，是構建合理的成本分擔機制，部署與我省經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的市民化步驟與進程的重要依據(jù)。

（一）基本要求

測算山西省農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的成本要符合以下基本要求：

首先，全面覆蓋。在測算過程中要全面考慮我省農(nóng)業(yè)轉移人口的多樣化現(xiàn)狀，既有純農(nóng)業(yè)的人口，又有城中村的群體；既有轉移到大城市、市中心的需求，又有轉移到小城市、小城鎮(zhèn)、城市郊區(qū)的需求；既有勞動力人口的轉移，又有隨遷子女、老齡人口的轉移；既有……，又有……，要把可能涉及到的情況盡可能充分的考慮，確保測算結果最大程度上符合我省實際。

其次，大膽假設。由于農(nóng)業(yè)轉移人口實際情況的多樣性和復雜性，測算過程涉及到大量的數(shù)據(jù)收集，其中有些數(shù)據(jù)在現(xiàn)有統(tǒng)計年鑒或相關部門數(shù)據(jù)中有統(tǒng)一的收集口徑，能得到比較準確的體現(xiàn)，但很多未體現(xiàn)的數(shù)據(jù)受客觀條件的限制，很難甚至是不可能完全采集到。因此，要將數(shù)據(jù)采集主要放在主要人群、重點樣本上，對于其他情況要大膽假設，賦予合理的權重即可。

最后，靜動結合。在農(nóng)業(yè)轉移人口市民化六大領域的成本中，有些成本屬于靜態(tài)、一次性的（如購買住房），有些成本屬于動態(tài)、逐年投入的（如基礎設施維護、教育等）。因此，測算模型的設計要盡可能考慮動態(tài)的部分，簡單的算術計算會造成結果與實際在一定程度上的偏離。

（二）成本測算

1.基礎設施成本。可定義為政府應對城鎮(zhèn)人口增加而在市政公用設施建設、維護方面的新增資金投入。根據(jù)基礎設施成本的定義，可采用計算公式如下：

基礎設施成本=■

為了有效測度基礎設施成本，可構建回歸模型如下：

inft=β0+β1Upopt+ut（1）

其中，inft表示市政基礎設施建設、維護投入；Upop表示城鎮(zhèn)人口數(shù)；β1表示在其他變量不變時，城鎮(zhèn)人口每增加一人，需要政府在市政公用設施建設、維護方面的資金投入。根據(jù)2014年山西省城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)，可預測2014年山西省農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的基礎設施成本為11827元。

2.公共服務管理成本。從財政角度，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的公共服務管理成本主要變現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間的在上述領域的財政支出差額，而非城鎮(zhèn)財政支出的單方面增加。根據(jù)公共服務管理成本定義，可采用計算公式如下：

公共服務管理成本=財政城鄉(xiāng)人均公共服務支出差額（不含教育支出）

根據(jù)歷年《山西省統(tǒng)計年鑒》和《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》，可推算2014年山西省財政城鎮(zhèn)人均公共服務支出10270元，財政農(nóng)村人均公共服務支出3338元，則2014年山西省農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的公共服務成本為6932元。

3.住房成本。住房成本可定義為，政府為農(nóng)業(yè)轉移人口提供保障性住房所需要增加的財政投入及農(nóng)業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)購買商品房而支付的房款費用。根據(jù)住房成本定義，可采用計算公式如下：

住房成本（政府）=■×■×■=13354（元）

住房成本（個人）=■+■

+■-600×31.45+（2898.8-1480.5）

=60620（元）

因此，2014年山西省農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的住房成本為73974元。

4.教育成本。農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的教育成本，主要包括兩個方面：一是促進農(nóng)業(yè)轉移人口在落戶城鎮(zhèn)就業(yè)的教育培訓費用；二是隨遷子女在城鎮(zhèn)接受同等義務教育而需要農(nóng)業(yè)轉移人口支付的額外教育費用，及政府額外增加的教育經(jīng)費投入。根據(jù)教育成本定義，可采用計算公式如下：

教育成本（政府）=

=■（幼兒園在園人數(shù)

×城鄉(xiāng)幼兒園生均教育經(jīng)費支出差額+小學在校人數(shù)

×小學生均教育經(jīng)費支出差額+中學在校生人數(shù)

×中學生均教育經(jīng)費支出差額）+■

×勞動力轉移培訓人均投入

教育成本（個人）=城鄉(xiāng)家庭人均教育消費支出差額

根據(jù)表7可知，2014年山西省農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的教育成本約為553元。

5.社會保障成本。對于農(nóng)村居民，主要參與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險。對于城鎮(zhèn)居民，主要參與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險等。根據(jù)社會保障成本定義，可采用計算公式如下：

社會保障成本（個人）=■

其中，popi分別表示0-14歲、15-59歲和60歲以上人口數(shù)；Dseci表示社會保險繳費成本差額。根據(jù)表9、表10可知，2014年山西省農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的社會保障成本個人支付部分為1493元。

6.生活成本。農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的生活成本，是指農(nóng)業(yè)轉移人口自身及其家庭市民化后在城鎮(zhèn)維持正常生活水平而額外支付的生活成本，包括在食品、衣著、家庭設備用品及服務、醫(yī)療保健、交通和通信、文化娛樂服務等項目上的額外支出。

根據(jù)生活成本定義，可采用計算公式如下：

生活成本=城鎮(zhèn)居民家庭平均每人全年消費性支出（不含居住、教育支出）-農(nóng)村住戶每人平均生活消費支出（不含居住、教育支出）

由表11可知，2014年山西省農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的生活成本為5129元。

根據(jù)前文對基礎設施建設維護成本、公共服務成本、住房成本、教育成本、社會保障成本、生活成本等分別簡要測算的結果，可以初步推算出山西省農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的人均總成本為99908元。

五、加快山西農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的措施

（一）加快農(nóng)村產(chǎn)權制度改革

對多數(shù)農(nóng)業(yè)轉移人口而言，市民化的成本過高，遠遠超出可承受的范圍，是制約農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程的主要障礙。因此必須加快農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，建立一個有效的農(nóng)業(yè)轉移人口土地流轉和退出機制。首先，要加快完善農(nóng)村產(chǎn)權制度，在農(nóng)業(yè)轉移人口實現(xiàn)市民化的過程中，最大程度上保障農(nóng)業(yè)轉移人口的土地承包權、宅基地使用權及集體收益分配權，不得以退出土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權等作為農(nóng)業(yè)轉移人口進城落戶的條件。其次，要盡快完善農(nóng)村土地流轉制度，為農(nóng)業(yè)轉移人口實現(xiàn)資產(chǎn)的資本化提供保障，保障農(nóng)民土地經(jīng)營權的合法流轉，推動農(nóng)業(yè)用地的規(guī)?；?jīng)營。最后，要健全集體收益的分配機制，確保農(nóng)民依法享有合法的集體收益分配權，消除農(nóng)業(yè)轉移人口市民化后對集體收益分配的擔憂。

（二）加快城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革

長期以來城鄉(xiāng)二元的戶籍制度以及與之相匹配的各項社會福利，是制約農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程的頑疾，必須加快戶籍制度改革，建立新型的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度。首先，要加快消除戶籍制度導致的農(nóng)與非農(nóng)身份的不同，統(tǒng)一登記為居民戶口，同時廢除與之相配套的差別福利制度。其次，加快建立居住證制度，積極推行憑居住證享受與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等的公共服務和社會福利，努力實現(xiàn)基本公共服務常住人口全覆蓋。最后，要積極開拓吸納農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的空間。由于大城市和發(fā)達的城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活等條件相對優(yōu)越，往往容易成為吸納農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的主陣地，當同時也造成市民化成本的高企和大城市承載壓力的增加，因此，要積極鼓勵引導廣大農(nóng)業(yè)轉移人口向小城市流動，并在此基礎上逐步實現(xiàn)市民化。

（三）發(fā)揮民營經(jīng)濟和中小微企業(yè)的就業(yè)吸納作用

農(nóng)業(yè)轉移人口實現(xiàn)市民化后，面臨的首要問題是生存、生活、發(fā)展，而解決這些問題最有效的途徑便是取得理想的就業(yè)。因此，要重點發(fā)揮民營經(jīng)濟和中小微企業(yè)的就業(yè)吸納作用，為廣大農(nóng)業(yè)轉移人口提供廣闊的就業(yè)空間。首先，要制定和實施更加積極的農(nóng)業(yè)轉移人口就業(yè)促進政策，嚴格落實民營經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)惠政策，優(yōu)化民營企業(yè)的發(fā)展環(huán)境，提升民營企業(yè)吸納就業(yè)的積極性和能動性。其次，要加強就業(yè)技能培訓體系建設，形成全方位參與互動的技能培訓良好局面。最后，要加強農(nóng)業(yè)轉移人口勞動權益保障，確保其不備社會排擠。

（四）開拓公共產(chǎn)品和服務供給渠道

大量的農(nóng)業(yè)轉移人口實現(xiàn)市民化后，直接造成城市公共產(chǎn)品和服務需求的急劇擴大，導致政府的財政負擔大幅增加。因此，要廣泛引導民間社會力量參與到公共產(chǎn)品和服務供給的浪潮中。首先，要在堅持政府主導的前提下，引導和鼓勵社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務項目投資、運營和管理，提高公共產(chǎn)品和公共服務供給能力和效率。其次，要加快探索建立多層次的融資平臺，擴大市場營利組織進入公共服務的渠道。最后，要廣泛利用大量的社會非營利組織，充實公共服務供給隊伍。

（此文為2015年山西省轉型綜改重大課題《山西省農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制研究》的階段性研究成果）

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[4] 劉政永，孫娜.河北省農(nóng)業(yè)轉移人口市民化社會成本分擔機制研究[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2014年11期

（作者單位：山西省發(fā)展和改革委員會宏觀研究院 山西太原 030002，李剛，助理研究員，）

（責編：李雪）