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加快立法促進(jìn)我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)大發(fā)展

祁 為

2016年，我國(guó)自主研發(fā)的C919大型客機(jī)可望迎來(lái)首飛。航空工業(yè)被喻為“工業(yè)之花”，以大型客機(jī)為代表的民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)作為航空工業(yè)的排頭兵，更是一國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、工業(yè)水平、國(guó)防實(shí)力、科技進(jìn)步水平的綜合展示和重要指標(biāo)。早在2014年5月23日，習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)商飛公司設(shè)計(jì)研發(fā)中心考察調(diào)研時(shí)就指出，“我們要做一個(gè)強(qiáng)國(guó)，就一定要把裝備制造業(yè)搞上去，把大飛機(jī)搞上去，起帶動(dòng)作用、標(biāo)志性作用”。

近年來(lái)，我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，但需要看到的是，民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中仍面臨著一些體制機(jī)制障礙，特別是缺少與民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展直接相關(guān)的法律制度，導(dǎo)致民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)在頂層設(shè)計(jì)方面沒(méi)有相應(yīng)的法治保障，既不利于加快我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐，提升我國(guó)高端裝備制造業(yè)水平，也不利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)高端裝備制造業(yè)“走出去”戰(zhàn)略部署。

加快我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義

從上世紀(jì)70年代開(kāi)始研制“運(yùn)10”飛機(jī)到具有完全自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的“ARJ21-700”支線飛機(jī)，直至今天的C919大型客機(jī)，我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了從無(wú)到有，逐漸發(fā)展壯大的歷程。民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、科技、軍事等領(lǐng)域都具有極為重要的意義：

一是可以有效地推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。據(jù)中國(guó)商飛公司預(yù)測(cè)，隨著中國(guó)航空市場(chǎng)運(yùn)力迅速擴(kuò)張，未來(lái)20年內(nèi)中國(guó)市場(chǎng)新增飛機(jī)約4700架，總價(jià)值在5000億美元以上；上海市《浦東新區(qū)民用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》更是提出，經(jīng)過(guò)15到20年發(fā)展，浦東新區(qū)將形成一個(gè)產(chǎn)值規(guī)模1500億元以上、財(cái)政貢獻(xiàn)100億元以上的民用航空產(chǎn)業(yè)集群?？梢?jiàn)，民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的加速發(fā)展必將為經(jīng)濟(jì)提供新的增長(zhǎng)動(dòng)力，推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

二是可以促進(jìn)我國(guó)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而提升整個(gè)工業(yè)體系技術(shù)水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。以民用飛機(jī)制造業(yè)為代表的民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)作為集多學(xué)科專(zhuān)業(yè)為一體的高科技高附加值產(chǎn)業(yè)，其發(fā)達(dá)程度與材料科學(xué)、電子信息、精密加工、智能制造等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展密不可分。據(jù)統(tǒng)計(jì)，民用飛機(jī)制造業(yè)可以為上述相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供12倍于本產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)。通過(guò)對(duì)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)加大投入，可以反哺與之相關(guān)的多個(gè)新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)發(fā)展，對(duì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化起到重要的引導(dǎo)和推動(dòng)作用。

三是可以加快我國(guó)高端裝備“走出去”步伐，打破歐美國(guó)家對(duì)民用飛機(jī)等高端制造業(yè)的國(guó)際壟斷。研究報(bào)告顯示，預(yù)計(jì)至2031年，全球?qū)919大型客機(jī)所屬的160座級(jí)單通道噴氣式客機(jī)的需求量為14538架，價(jià)值總量12430億美元。隨著C919大型客機(jī)的首飛，我國(guó)進(jìn)入“國(guó)際干線飛機(jī)俱樂(lè)部”，國(guó)際民用飛機(jī)市場(chǎng)的戰(zhàn)略格局將由現(xiàn)在的AB（波音、空客）兩極爭(zhēng)雄變成ABC（波音、空客、中國(guó)商飛）三足鼎立。據(jù)中國(guó)商飛公司數(shù)據(jù)，目前C919大型客機(jī)國(guó)內(nèi)外用戶(hù)數(shù)量為21家，總訂單數(shù)達(dá)到了517架，其中德國(guó)普仁航空、泰國(guó)都市航空分別簽署了7架和12架購(gòu)買(mǎi)協(xié)議。可見(jiàn)，我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以打破歐美等國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)民用飛機(jī)制造業(yè)的壟斷，進(jìn)而助推“中國(guó)制造”裝備“走出去”取得突破性進(jìn)展。

四是可以實(shí)現(xiàn)軍民融合寓軍于民的戰(zhàn)略部署。由于大部分航空技術(shù)是軍民通用的，通過(guò)加強(qiáng)民用飛機(jī)技術(shù)研發(fā)和制造能力，能夠進(jìn)一步優(yōu)化整合和提升航空發(fā)動(dòng)機(jī)、航空系統(tǒng)、航空材料等整個(gè)航空產(chǎn)業(yè)鏈水平，有利于我國(guó)軍事航空工業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)軍民融合寓軍于民目標(biāo)。

當(dāng)前我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨法律困境

雖然我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)近年來(lái)取得了極為顯著的成就，但與產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展不匹配的是，我國(guó)迄今沒(méi)有出臺(tái)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)門(mén)法，法律制度供給的匱乏嚴(yán)重制約了民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具體表現(xiàn)如下：

圖/中新社

一是缺少法治保障，導(dǎo)致民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)在頂層設(shè)計(jì)方面沒(méi)有明確穩(wěn)定的指引，不利于持續(xù)穩(wěn)定規(guī)范發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)缺乏明確的法治保障，只能以產(chǎn)業(yè)政策作為發(fā)展依據(jù)。雖然政策作為頂層設(shè)計(jì)的主要形式之一，對(duì)促進(jìn)我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了積極作用，但政策也存在穩(wěn)定性不強(qiáng)的固有缺陷，而民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)作為周期長(zhǎng)、投資大、風(fēng)險(xiǎn)高的一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，如果缺乏穩(wěn)定的法律指引，僅靠產(chǎn)業(yè)政策予以指導(dǎo)，很可能因機(jī)構(gòu)、人事等因素的變化而導(dǎo)致政策隨之發(fā)生變化，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不利于民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，也難以真正發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)，我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展幾經(jīng)浮沉的歷史教訓(xùn)也驗(yàn)證了這一弊端。對(duì)此，國(guó)內(nèi)許多有識(shí)之士紛紛大聲疾呼，建議加快民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)立法。

二是缺少法治保障，導(dǎo)致民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)管理體制繁雜、部門(mén)職責(zé)不清，不利于引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和加強(qiáng)監(jiān)管。從產(chǎn)業(yè)性質(zhì)看，由于民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)是以航空工業(yè)企業(yè)為中心，航空運(yùn)輸和服務(wù)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校等構(gòu)成的復(fù)雜龐大的產(chǎn)業(yè)體系，對(duì)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)、管理和監(jiān)督，既涉及工業(yè)、交通運(yùn)輸、教育等主管部門(mén)職責(zé)，又涉及產(chǎn)業(yè)所在地的地方政府職責(zé)，還涉及軍民產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)推進(jìn)等方面，存在管理主體分散、管理體制復(fù)雜等情況。由于當(dāng)前沒(méi)有一部法律法規(guī)對(duì)涉及民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的部門(mén)職責(zé)作出清晰劃分，容易引發(fā)相關(guān)部門(mén)職能不清、交叉甚至相互抵牾的問(wèn)題，不利于形成“1+1〉2”的有效合力。因此，有必要通過(guò)立法來(lái)明確民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)各管理主體的職責(zé)，協(xié)調(diào)它們之間各種利益關(guān)系，更好地引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管。

三是缺少法治保障，導(dǎo)致民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策措施因?yàn)闆](méi)有法律依據(jù)而難以落地。從民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式來(lái)看，雖然從國(guó)家到地方對(duì)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)給予產(chǎn)業(yè)政策、科研政策、財(cái)政政策、金融政策等各種支持，但在強(qiáng)調(diào)全面依法治國(guó)的今天，這些政策措施如果想真正落地生根，都毫無(wú)例外地需要轉(zhuǎn)化為法律制度，以法律的強(qiáng)制力作為保障其有效施行的堅(jiān)實(shí)后盾。實(shí)踐中由于缺少相應(yīng)的法律規(guī)定，導(dǎo)致這些扶持政策在執(zhí)行時(shí)面臨因無(wú)法可依而推動(dòng)不力的窘境，不能滿(mǎn)足民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的迫切需求。

四是缺少法治保障，導(dǎo)致民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)難以有效運(yùn)用法律規(guī)則應(yīng)對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)，影響我國(guó)高端裝備制造業(yè)“走出去”進(jìn)程。在全球貿(mào)易法治化的大環(huán)境下，美國(guó)、歐盟、加拿大和巴西等主要民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)國(guó)通過(guò)出臺(tái)相關(guān)法律，扶持本國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)制性要求他國(guó)民用飛機(jī)進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)必須遵守相關(guān)法律等設(shè)置了技術(shù)性貿(mào)易壁壘，形成對(duì)本國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易保護(hù)；而我國(guó)由于沒(méi)有出臺(tái)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)專(zhuān)門(mén)法，導(dǎo)致一方面我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)時(shí)必須遵守他國(guó)法，加大了貿(mào)易難度；另一方面，他國(guó)進(jìn)入我國(guó)民用飛機(jī)市場(chǎng)的壁壘較低，可能會(huì)造成“后院起火”問(wèn)題。這種法律上的倒差別待遇，不利于我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)運(yùn)用法律規(guī)則應(yīng)對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)，也干擾了相關(guān)產(chǎn)業(yè)“走出去”進(jìn)程。

主要民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)國(guó)立法的共性特點(diǎn)

縱觀美國(guó)、歐盟、加拿大和巴西等主要民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)國(guó)的發(fā)展實(shí)踐，無(wú)一不是注重運(yùn)用法治手段來(lái)保護(hù)和發(fā)展本國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)。通過(guò)梳理分析這些國(guó)家的相關(guān)立法親例，可以發(fā)現(xiàn)這些國(guó)家的民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)立法集中體現(xiàn)出如下共性特點(diǎn)：

一是充分體現(xiàn)國(guó)家意志，高度維護(hù)本國(guó)利益。當(dāng)前，世界主要國(guó)家都將發(fā)展民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展本國(guó)裝備制造業(yè)、展現(xiàn)國(guó)家綜合實(shí)力、提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)話語(yǔ)權(quán)、維護(hù)本國(guó)利益的重中之重，各國(guó)立法充分反映了這一國(guó)家意志。以加拿大為例，民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)作為其技術(shù)密集產(chǎn)品出口的主力，為保障其民用飛機(jī)特別是支線民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，加拿大政府在制定民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)立法時(shí)，基本上是為本國(guó)支線民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的龍頭企業(yè)——龐巴迪公司量身定做的，這樣可以保障加拿大民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，并間接將外國(guó)民用飛機(jī)拒之于門(mén)外。

二是法律體系完善合理，層級(jí)分明發(fā)揮作用。從主要民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)國(guó)立法實(shí)踐來(lái)看，有關(guān)國(guó)家均形成了比較完善合理的法律體系，法律層級(jí)分明，分別發(fā)揮各自作用。以美國(guó)為例，美國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)立法主要分為兩個(gè)層次：一是聯(lián)邦政府頒布的法律，如《通用航空振興法》《美國(guó)技術(shù)卓越法》等；二是美國(guó)聯(lián)邦航空管理局和各州頒布的法規(guī)和規(guī)章，如堪薩斯州的《經(jīng)濟(jì)振興與再投資法》。這些不同層次的立法中既包括了聯(lián)邦政府對(duì)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的一般性法律規(guī)定，也包括了對(duì)特定民用飛機(jī)制造公司的專(zhuān)門(mén)法律規(guī)定，還包括了聯(lián)邦各州根據(jù)本州情況對(duì)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)所作的法律規(guī)定，共同構(gòu)建起完善的美國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)法律體系并發(fā)揮相應(yīng)作用。

三是規(guī)制內(nèi)容詳盡完備，基本覆蓋產(chǎn)業(yè)發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)。民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)跨領(lǐng)域跨行業(yè)的綜合性產(chǎn)業(yè)體系，決定了民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)立法所規(guī)制的內(nèi)容必須廣泛全面，才能有效地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以歐盟和俄羅斯為例，為了促進(jìn)本地區(qū)（本國(guó)）的民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其從民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、設(shè)計(jì)制造、銷(xiāo)售出口、資金扶持等全方位各環(huán)節(jié)作了詳盡完備的法律規(guī)定。例如，歐盟及其成員國(guó)通過(guò)出臺(tái)歐盟指令和相關(guān)國(guó)內(nèi)法的方式，對(duì)空中客車(chē)公司的成立、給予歐盟及其成員國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)財(cái)政扶持等措施作了廣泛而具體的規(guī)定。類(lèi)似地，俄羅斯聯(lián)邦通過(guò)發(fā)布《關(guān)于開(kāi)放式股份公司〈聯(lián)合航空制造公司〉》《關(guān)于國(guó)家支持伊爾96M/T飛機(jī)制造的措施》等法令，對(duì)成立專(zhuān)門(mén)的民用飛機(jī)制造公司乃至具體制造措施等方面作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。

構(gòu)建我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)法律制度之建議

如前所述，與當(dāng)前蓬勃發(fā)展的民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀相違和的是頂層設(shè)計(jì)領(lǐng)域缺乏必要的法治保障，不利于有效應(yīng)對(duì)和解決我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的體制機(jī)制問(wèn)題，對(duì)此，有必要總結(jié)我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將已被實(shí)踐證明行之有效的各項(xiàng)政策措施上升為法律制度，同時(shí)借鑒主要民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)國(guó)立法的共性規(guī)定，加快出臺(tái)我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)專(zhuān)門(mén)法，從而促進(jìn)我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。具體建議如下：

（一）關(guān)于立法形式

作為法的外在表現(xiàn)形式，好的立法形式對(duì)發(fā)揮法律效力起到事半功倍的作用。因此，確定民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)立法形式成為構(gòu)建相關(guān)法律制度的先決條件。一般而言，立法形式包括法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方法規(guī)規(guī)章。民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)具有涉及中央事權(quán)和地方事權(quán)，同時(shí)還涉及諸多行業(yè)領(lǐng)域、管理部門(mén)眾多等特點(diǎn)，顯然不適合采取部門(mén)規(guī)章和地方法規(guī)規(guī)章的立法形式；同時(shí)，考慮到由全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)法律存在制定程序復(fù)雜、周期長(zhǎng)、內(nèi)容較為原則等特點(diǎn)，目前也不宜作為民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)立法形式。筆者建議現(xiàn)階段可由國(guó)務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)——《民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》的形式來(lái)對(duì)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出規(guī)制，這既符合《憲法》《立法法》等相關(guān)法律賦予國(guó)務(wù)院的行政管理事項(xiàng)，也能滿(mǎn)足當(dāng)前迫切的立法需求，待時(shí)機(jī)成熟還可根據(jù)需要上升為國(guó)家法律。事實(shí)上，國(guó)務(wù)院2010年立法工作計(jì)劃就曾將《民用飛機(jī)行業(yè)發(fā)展條例》列為“需要抓緊研究、待條件成熟時(shí)提出的立法項(xiàng)目”，并確定由工業(yè)和信息化部負(fù)責(zé)起草，據(jù)此，完全可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加快立法進(jìn)度，爭(zhēng)取早日出臺(tái)。

（二）關(guān)于立法原則

作為立法應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則，立法原則決定著民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)立法的根本方向，是確定《民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》具體制度前需要解決的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，除了需要遵循法治原則、科學(xué)原則和民主原則等立法一般原則外，民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)立法還應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，確定以下基本原則：

一是國(guó)家扶持和社會(huì)共建相結(jié)合原則。民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)作為周期長(zhǎng)、投資大、風(fēng)險(xiǎn)高的產(chǎn)業(yè)，從國(guó)外實(shí)踐來(lái)看，其發(fā)展離不開(kāi)國(guó)家通過(guò)財(cái)政、金融等各種手段予以扶持，我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也不例外；同時(shí)，考慮到民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的許多領(lǐng)域均已高度市場(chǎng)化，從激發(fā)市場(chǎng)主體活力，引導(dǎo)社會(huì)資本參與民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的角度出發(fā)，在明確國(guó)家扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)通過(guò)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入等方式允許符合要求的民間資本和社會(huì)力量共同參與民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)建設(shè)。

二是鼓勵(lì)創(chuàng)新和加強(qiáng)監(jiān)管相結(jié)合原則。一方面，民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)作為一項(xiàng)新興產(chǎn)業(yè)，要快速發(fā)展就離不開(kāi)創(chuàng)新。通過(guò)立法鼓勵(lì)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高校等主體開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新、金融創(chuàng)新等活動(dòng)，能夠更好地提升民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，為民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展籌措資金，有效解決民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的技術(shù)欠缺、資金不足等瓶頸問(wèn)題。另一方面，由于民用飛機(jī)涉及國(guó)家利益、公共安全、人身和財(cái)產(chǎn)安全，監(jiān)管部門(mén)在鼓勵(lì)創(chuàng)新的同時(shí)也必須加強(qiáng)對(duì)相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)管，確保民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)安全健康發(fā)展，避免以創(chuàng)新為名行損害國(guó)家利益，危害公共安全以及侵害人身和財(cái)產(chǎn)安全之實(shí)。

三是法治協(xié)調(diào)原則。民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其立法也必將涉及其他相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)，因此，制定《民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》時(shí)也應(yīng)充分考慮《產(chǎn)品質(zhì)量法》《反壟斷法》等相關(guān)法律規(guī)定，做到與相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。此外，考慮到民用飛機(jī)的設(shè)計(jì)、制造、銷(xiāo)售、出口等不限于一國(guó)范圍內(nèi)，具有涉外性，因此法治協(xié)調(diào)原則不僅包括國(guó)內(nèi)法的協(xié)調(diào)，還包括與外國(guó)法的協(xié)調(diào)銜接，特別是在具體技術(shù)要求方面的規(guī)定要尊重國(guó)際統(tǒng)一的立法慣例，做到民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)有關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)具有普遍性、通用性，最大限度地降低技術(shù)性貿(mào)易壁壘對(duì)我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的不利影響。

（三）關(guān)于主要制度

針對(duì)前述我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的突出法律問(wèn)題，根據(jù)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)立法基本原則，并借鑒國(guó)外有關(guān)立法例，筆者認(rèn)為《民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》主要應(yīng)規(guī)定如下制度：

一是明確民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的法律概念。根據(jù)我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，并結(jié)合國(guó)外有關(guān)立法例，建議在立法時(shí)明確規(guī)定，民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)是指設(shè)計(jì)、制造、銷(xiāo)售、出口各種非軍事用途的飛機(jī)產(chǎn)品及零部件的經(jīng)濟(jì)組織的聚合，包括但不限于與前述飛機(jī)產(chǎn)品有關(guān)的規(guī)劃建設(shè)、科學(xué)研究、設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)、適航管理、試驗(yàn)、制造驗(yàn)收、銷(xiāo)售出口、維修服務(wù)等系列產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)，明確民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)是國(guó)家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。

二是厘清民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的管理體制。針對(duì)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)涉及管理單位眾多、管理職責(zé)不清等問(wèn)題，建議在立法時(shí)根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)行政管理體制，進(jìn)一步厘清民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的管理體制和管理職責(zé)，規(guī)定國(guó)務(wù)院工業(yè)和信息化主管部門(mén)作為裝備制造主管部門(mén)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的管理工作；國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸、發(fā)展改革、財(cái)政、稅務(wù)等部門(mén)在民用飛機(jī)適航、建設(shè)項(xiàng)目核準(zhǔn)、財(cái)政撥款、稅收等方面分工負(fù)責(zé)相關(guān)工作；國(guó)務(wù)院設(shè)立民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的重大問(wèn)題，處理重大爭(zhēng)議；地方各級(jí)人民政府根據(jù)屬地原則，配合國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)做好本行政區(qū)域內(nèi)的民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)相關(guān)工作。

三是規(guī)定促進(jìn)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)措施。主要是將符合我國(guó)國(guó)情，已被實(shí)踐證明行之有效的政策措施上升為法律制度，同時(shí)，也注意與國(guó)外成熟立法經(jīng)驗(yàn)相接軌，具體包括：1.為妥善處理各方利益關(guān)系，確保民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，規(guī)定國(guó)家制定民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，該規(guī)劃由國(guó)務(wù)院工業(yè)和信息化主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)在廣泛征求企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高等院校等方面意見(jiàn)基礎(chǔ)上組織編制，同時(shí)明確編制程序、編制原則、編制事項(xiàng)等具體要求。2.根據(jù)當(dāng)前制造大型客機(jī)的迫切需求，將干線民用飛機(jī)作為立法規(guī)范的重點(diǎn)，特別是要明確規(guī)定國(guó)家將干線民用飛機(jī)作為民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)發(fā)展方向，組織力量開(kāi)展干線民用飛機(jī)設(shè)計(jì)、制造等工作，確保各項(xiàng)任務(wù)能夠定期完成。3.明確規(guī)定通過(guò)財(cái)政撥款、稅收減免、政府采購(gòu)、金融優(yōu)惠、專(zhuān)利保護(hù)、支持出口、鼓勵(lì)軍民融合、制定專(zhuān)門(mén)適航標(biāo)準(zhǔn)等多種方式促進(jìn)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為出臺(tái)配套政策確定直接法律依據(jù)，同時(shí)可將產(chǎn)業(yè)政策中具備可操作性的具體措施援引至《民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》中予以固定。

四是設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任。

主要是指對(duì)違反《民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》中有關(guān)強(qiáng)行性和禁止性法律規(guī)范所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果，應(yīng)從維護(hù)國(guó)家利益、保護(hù)公共安全以及保障人身和財(cái)產(chǎn)安全角度等方面設(shè)置。主要包括：對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)及其工作人員未按規(guī)定履行監(jiān)管職責(zé)、未組織編制中長(zhǎng)期規(guī)劃、未將干線民用飛機(jī)作為發(fā)展重點(diǎn)、未落實(shí)國(guó)家有關(guān)政策措施等違法行為的處罰；對(duì)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和高等院校及其工作人員在民用飛機(jī)設(shè)計(jì)、制造、銷(xiāo)售、出口、維修等環(huán)節(jié)弄虛作假，騙取國(guó)家財(cái)政撥款、技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)、金融貸款，侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)等違法行為的處罰。在處罰種類(lèi)方面，可以設(shè)定損害賠償、罰款、沒(méi)收違法所得、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令限期改正、列入信用信息“黑名單”并公示、行業(yè)禁入等民事、行政處罰，直至依法追究刑事責(zé)任等具體處罰種類(lèi)。

作者單位：中航商用航空發(fā)動(dòng)機(jī)有限責(zé)任公司