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落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理的適應(yīng)性政策選擇研究

2016-07-18 03:34:34王慧敏
關(guān)鍵詞:適應(yīng)性用水水資源

王慧敏

(1.河海大學(xué)水文水資源與水利工程科學(xué)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,江蘇南京 210098;2.河海大學(xué)管理科學(xué)研究所,江蘇南京 210098)

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落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理的適應(yīng)性政策選擇研究

王慧敏1,2

(1.河海大學(xué)水文水資源與水利工程科學(xué)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,江蘇南京210098;2.河海大學(xué)管理科學(xué)研究所,江蘇南京210098)

摘要:由于最嚴(yán)格水資源管理存在著水資源供給、用水總量、用水關(guān)系和用水管理等諸多不確定,采用可操作的實(shí)施就成為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理的關(guān)鍵。研究發(fā)現(xiàn):①通過(guò)最嚴(yán)格水資源管理的壓力—狀態(tài)—響應(yīng)(PSR)分析可知,最嚴(yán)格水資源管理的實(shí)施路徑與水資源適應(yīng)性管理在目標(biāo)理念、工作途徑、核心問(wèn)題和保障需求方面有著一致性;②水資源適應(yīng)性政策選擇能夠促進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理的有效落實(shí),為此給出了適應(yīng)性政策選擇程序,為最嚴(yán)格水資源管理落實(shí)的政策選擇提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞:最嚴(yán)格水資源管理;壓力—狀態(tài)—響應(yīng)(PSR)分析;適應(yīng)性政策;政策選擇

一、引言

最嚴(yán)格水資源管理在中國(guó)水利發(fā)展工作中已經(jīng)歷經(jīng)7個(gè)年頭。從2009年回良玉副總理關(guān)于最嚴(yán)格水資源管理制度的理念概念[1]提出,到2011年中央1號(hào)文件要求最嚴(yán)格水資源管理的明確實(shí)行,再到2012年國(guó)務(wù)院對(duì)最嚴(yán)格水資源管理的全面部署,以及到十八大、十八屆三中全會(huì)對(duì)最嚴(yán)格水資源管理提出以水生態(tài)文明建設(shè)為引領(lǐng)的新時(shí)期治水要求,無(wú)不滲透著最嚴(yán)格水資源管理的重要性,無(wú)不顯示著最嚴(yán)格水資源管理是水生態(tài)文明建設(shè)細(xì)化的基礎(chǔ)工作[2],關(guān)系著經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、國(guó)家安全大計(jì)。目前,最嚴(yán)格水資源管理已在天津、湖北省、泉州市、漢江流域等12個(gè)地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)工作,25個(gè)省區(qū)市基本完成省級(jí)向市級(jí)的“三條紅線”指標(biāo)分解工作,遼寧、江蘇、江西、廣東、河北、貴州等6省在2015年基本實(shí)現(xiàn)紅線指標(biāo)分解到縣,11條河流的水量分配方案已經(jīng)通過(guò)水利部的審查。最嚴(yán)格水資源管理《考核辦法》于2013年出臺(tái),盡管當(dāng)年全國(guó)30個(gè)省市區(qū)考核均合格以上,但不容忽視的事實(shí)是我國(guó)水資源短缺、水災(zāi)害頻發(fā)、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)惡化等問(wèn)題仍十分突出,水資源形勢(shì)非常嚴(yán)峻。那么,到底如何落實(shí)好最嚴(yán)格水資源管理制度,采用何種可操作的工作方式實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理是轉(zhuǎn)型攻堅(jiān)期水生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題。

二、最嚴(yán)格水資源管理落實(shí)過(guò)程中的不確定性分析

受氣候變化和人類活動(dòng)的雙重影響,最嚴(yán)格水資源管理不但要處理好人與自然之間水資源開(kāi)發(fā)利用沖突的問(wèn)題,還要關(guān)注用水主體間的利益沖突問(wèn)題。這些問(wèn)題已經(jīng)不是單純用工程調(diào)度、技術(shù)優(yōu)化可以解決的自然生態(tài)問(wèn)題,而是涉及人與人之間的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系問(wèn)題,這給最嚴(yán)格水資源管理帶來(lái)了很大的不確定性,主要表現(xiàn)在:

①水資源供給不確定。氣候變化是一個(gè)全球性問(wèn)題,它直接影響到水文循環(huán)。隨著大氣—海洋—陸地—冰雪系統(tǒng)內(nèi)部的相互作用和循環(huán)反饋,人類活動(dòng)所導(dǎo)致碳排放對(duì)氣候變化干擾,加大了水文循環(huán)過(guò)程的不確定性。并且,氣候變化影響到水資源時(shí)空分布變化、冰川融化速度增加、極端氣候事件頻率升高,這使得水資源供給進(jìn)一步存在很強(qiáng)的不確定性。

②用水總量不確定。用水全面滲透到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)、生活、生態(tài)各個(gè)環(huán)節(jié)。由于人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與結(jié)構(gòu)變化、科技水平、資源利用方式、意識(shí)形態(tài)、制度規(guī)則等都帶有不確定性變化,必然會(huì)對(duì)未來(lái)水資源需求、水資源利用效率和水資源開(kāi)發(fā)利用方式有復(fù)雜的影響,直接影響到最嚴(yán)格水資源管理落實(shí)過(guò)程和實(shí)施效果。

③用水關(guān)系不確定。在最嚴(yán)格水資源管理過(guò)程中,人是管理的主體,不同層次、不同角色的“人”參與水資源活動(dòng)過(guò)程,這些“人”行為表現(xiàn)為供水、用水、水質(zhì)保護(hù)等復(fù)雜“活動(dòng)”[3]。由于人水關(guān)系和人人關(guān)系的復(fù)雜不確定,個(gè)人理性不可避免地會(huì)與水資源管理目標(biāo)發(fā)生沖突,必然會(huì)引起最嚴(yán)格水資源管理過(guò)程中用水關(guān)系的復(fù)雜和不確定,人人關(guān)系沖突激烈。

④用水管理不確定。最嚴(yán)格水資源管理是一場(chǎng)全國(guó)性的水利運(yùn)動(dòng),從中央到地方、從流域到區(qū)域,水資源管理過(guò)程呈現(xiàn)多層次多維主體的空間網(wǎng)絡(luò)特性,加之管理過(guò)程的信息不對(duì)稱,使得最嚴(yán)格水資源管理的決策和控制呈現(xiàn)非線性和不確定性。再者,由于最嚴(yán)格水資源管理環(huán)境是動(dòng)態(tài)變化的,一旦環(huán)境(如氣候變化、人類活動(dòng)等)發(fā)生變化,水資源供給、用水需求、用水關(guān)系也就充滿了不確定,管理者必然要根據(jù)環(huán)境變化變換戰(zhàn)略,調(diào)整管理組織結(jié)構(gòu)、規(guī)則條例、行為手段等,促進(jìn)水資源健康、可持續(xù)發(fā)展。這種不斷與環(huán)境適應(yīng)的過(guò)程同樣增添了最嚴(yán)格水資源管理的復(fù)雜性和不確定性。

總之,由于人—水復(fù)雜系統(tǒng)不確定性的增加,為最嚴(yán)格水資源管理帶來(lái)了更多的挑戰(zhàn)。最嚴(yán)格水資源管理更多地是對(duì)水資源管理的頂層設(shè)計(jì)和宏觀政策,而具體落實(shí)仍需要根據(jù)各區(qū)域特色和水情來(lái)具體安排實(shí)施方案。然而,我國(guó)水資源管理能力現(xiàn)狀已成為嚴(yán)格管理的短板,面臨著體制不順、權(quán)責(zé)利模糊、監(jiān)管不到位、法律法規(guī)不完善、市場(chǎng)參與度不高等問(wèn)題。要想有效落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度,一方面要不斷適應(yīng)變化的環(huán)境,另一方面還要適應(yīng)由變化環(huán)境引發(fā)的諸多不確定性,因此最嚴(yán)格水資源管理應(yīng)具有更強(qiáng)的適應(yīng)性、靈活性和可持續(xù)性。這就要求最嚴(yán)格水資源管理要積極更新觀念、轉(zhuǎn)變管理方式,著眼于控制人類行為而不是一味干預(yù)自然生態(tài)系統(tǒng);同時(shí)需要最嚴(yán)格水資源管理要注重通過(guò)制度創(chuàng)新和需求管理,綜合采取各種措施,協(xié)調(diào)人類用水行為適應(yīng)水資源條件變化。那么,現(xiàn)實(shí)的一個(gè)問(wèn)題是最嚴(yán)格水資源管理要如何科學(xué)、可操作地進(jìn)行制度創(chuàng)新和落實(shí)工作方式,才能保障最嚴(yán)格水資源能夠有效運(yùn)行。

三、最嚴(yán)格水資源管理實(shí)施的路徑探討

在深入落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水思路過(guò)程中,最嚴(yán)格水資源管理除了持續(xù)強(qiáng)化“三條紅線”剛性約束外,還必須要充分考慮其所面臨的不確定環(huán)境,落實(shí)工作要與流域區(qū)域水資源條件與水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào),水資源管理必須要置于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大系統(tǒng)中,從人—水復(fù)雜系統(tǒng)出發(fā),基于壓力—狀態(tài)—響應(yīng)(Pressure-State-Response,簡(jiǎn)稱PSR)框架探討最嚴(yán)格水資源管理可操作的實(shí)施路徑,做到因水制宜。

1.PSR概述

“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)(PSR)”框架最初是加拿大統(tǒng)計(jì)學(xué)家Rapport等提出的一種生態(tài)系統(tǒng)健康評(píng)價(jià)模型,20世紀(jì)八九十年代由經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)和聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)共同發(fā)展成為用于研究環(huán)境問(wèn)題的框架體系[4]。PSR模型認(rèn)為人類與環(huán)境之間的互動(dòng)關(guān)系符合“壓力”導(dǎo)致“狀態(tài)”發(fā)生偏離、隨之為應(yīng)對(duì)變化“響應(yīng)”活動(dòng)產(chǎn)生。PSR框架中,P指代社會(huì)系統(tǒng)中人類活動(dòng)引起的資源環(huán)境及社會(huì)的壓力因素;S指代生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境當(dāng)前所處的狀態(tài)或趨勢(shì);R指人類在環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的主觀能動(dòng)性的反映,資源的部分可恢復(fù)性以及環(huán)境本身對(duì)污染的吸納能力[5]。PSR框架體系回答了系統(tǒng)“發(fā)生了什么”“為什么發(fā)生”“我們將如何做”3個(gè)基本問(wèn)題[5]。

2.最嚴(yán)格水資源管理的PSR分析

最嚴(yán)格水資源管理問(wèn)題不僅是自然科學(xué)問(wèn)題,更是社會(huì)科學(xué)問(wèn)題,應(yīng)該將水生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)看作一個(gè)整體系統(tǒng),以這個(gè)復(fù)合系統(tǒng)為背景研究水資源管理和水資源政策問(wèn)題。水資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的運(yùn)行關(guān)系見(jiàn)圖1。

在圖1中,水資源開(kāi)發(fā)利用(包括生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等)和人類活動(dòng)具有較強(qiáng)的不確定性,帶來(lái)不斷變化的水資源需求,對(duì)水生態(tài)子系統(tǒng)造成“壓力”(P)。由于不確定“壓力”(P)的不斷增加和有限的水供給造成水資源緊缺、污染等一系列不確定“狀態(tài)”(S),經(jīng)濟(jì)社會(huì)子系統(tǒng)通過(guò)經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策和環(huán)境政策等行動(dòng)調(diào)整,實(shí)現(xiàn)對(duì)水生態(tài)子系統(tǒng)的“響應(yīng)”(R),從而形成了一個(gè)“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”的循環(huán)反饋。

在PSR框架下,“壓力”(P)反映了最嚴(yán)格水資源管理過(guò)程中人類進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活動(dòng)對(duì)水資源造成的負(fù)荷,主要體現(xiàn)大氣運(yùn)動(dòng)、水循環(huán)等明顯變化導(dǎo)致的水資源生成和供給的時(shí)空、數(shù)量變化、自然災(zāi)害等,以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的水資源消耗、污染物排放、人口壓力等。它回答了為什么最嚴(yán)格水資源管理所面臨的水資源、水環(huán)境承載壓力產(chǎn)生的原因。由于PSR是一個(gè)循環(huán)過(guò)程,“壓力”不僅是“狀態(tài)”形成的原因,也是“響應(yīng)”的結(jié)果。因此,在人—水這個(gè)大復(fù)雜系統(tǒng)中,壓力的最終表現(xiàn)形式為保障人類生活、生產(chǎn)活動(dòng)所必須的水資源量,即水資源需求量。

“狀態(tài)”(S)反映了特定時(shí)間內(nèi)水資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能現(xiàn)狀。系統(tǒng)狀態(tài)是現(xiàn)有“壓力”和“響應(yīng)”活動(dòng)共同影響的結(jié)果,系統(tǒng)狀態(tài)的相對(duì)穩(wěn)定和平衡是“響應(yīng)”活動(dòng)追求的目標(biāo)。在“壓力”刺激下,水資源狀態(tài)會(huì)發(fā)生進(jìn)一步的改變,負(fù)面變化主要表現(xiàn)在:① 水資源供給不能充分滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,廢棄物排放量超過(guò)水生態(tài)系統(tǒng)的自凈調(diào)整能力,“人水問(wèn)題”凸顯、水生態(tài)系統(tǒng)受到干擾和破壞;② 水資源配置引發(fā)不同群體間的利益沖突,形成“人人沖突”與“人水問(wèn)題”通過(guò)限制經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展?!盃顟B(tài)”實(shí)際上回答了最嚴(yán)格水資源管理過(guò)程中水資源系統(tǒng)發(fā)生了什么樣變化,需要怎樣去面對(duì)和解決。因此,“狀態(tài)”的最終表現(xiàn)形式為水生態(tài)子系統(tǒng)可使用的水資源量,即水資源供給量。

“響應(yīng)”(R)表征了人類面臨水資源及水環(huán)境諸多問(wèn)題所采取的對(duì)策與措施,“響應(yīng)”是對(duì)“狀態(tài)”變化的反應(yīng),也是人類活動(dòng)“壓力”的指導(dǎo)。它回答了人類做了什么、應(yīng)該做什么以及怎么做的問(wèn)題。最嚴(yán)格水資源管理的“響應(yīng)”行動(dòng)就是指通過(guò)最嚴(yán)格水資源管理“三條紅線”倒逼和約束人類活動(dòng)行為,包括一系列的技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新,通過(guò)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)和調(diào)整人類活動(dòng)雙管齊下,阻止、減緩水生態(tài)系統(tǒng)的不利變化,協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展使之與環(huán)境承載力相適應(yīng)。因此,響應(yīng)的最終表現(xiàn)形式為協(xié)調(diào)水資源供需關(guān)系的一系列制度和規(guī)則。

根據(jù)上述PSR分析,最嚴(yán)格水資源管理在不確定的“壓力”下,將會(huì)面臨不同的“狀態(tài)”情景,促使“三條紅線”剛性約束將根據(jù)不同情景“狀態(tài)”采取不同的應(yīng)對(duì)和規(guī)劃方案,更需要最嚴(yán)格水資源管理能夠及時(shí)根據(jù)這些不確定的“狀態(tài)”及時(shí)調(diào)整策略和實(shí)施手段。

3.PSR分析下最嚴(yán)格水資源管理實(shí)施路徑探析

最嚴(yán)格水資源管理是我國(guó)水資源管理領(lǐng)域的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新,是我國(guó)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措,更是對(duì)我國(guó)全局水利工作的頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)[6]。盡管最初這一管理并沒(méi)有給出明確詳細(xì)的實(shí)施方案,但在最嚴(yán)格水資源管理7年的實(shí)施過(guò)程中,其實(shí)施路徑與這些年一直提倡的水資源適應(yīng)性管理運(yùn)行方式有很多相似之處,也正是因?yàn)閷?shí)施路徑的相通才簡(jiǎn)化了最嚴(yán)格水資源管理難度,推進(jìn)了管理進(jìn)程。

圖1 水資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的PSR分析

首先,在目標(biāo)理念上,二者都堅(jiān)持以人為本、人與自然和諧的理念,實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的目標(biāo)。適應(yīng)性管理是由生態(tài)學(xué)家C.S.Holling等在20世紀(jì)70年代提出的管理模式。隨著全球氣候變化和復(fù)雜的不確定性環(huán)境,Daniel認(rèn)為,水資源管理應(yīng)具有更強(qiáng)的適應(yīng)性、靈活性和可持續(xù)性。Milly指出水資源管理的成功之路在于適應(yīng)性管理[7]。因此,水資源適應(yīng)性管理就是圍繞水資源管理的不確定性展開(kāi)的一系列設(shè)計(jì)、規(guī)劃、監(jiān)測(cè)、管理資源等行動(dòng),確保水資源系統(tǒng)整體性和協(xié)調(diào)性的動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程,促進(jìn)水資源持續(xù)健康發(fā)展[8]。而最嚴(yán)格水資源管理恰恰是變化環(huán)境下水資源情勢(shì)嚴(yán)峻而提出的水資源管理框架,也是要通過(guò)一系列制度安排等去應(yīng)對(duì)復(fù)雜不確定的水資源,促進(jìn)水資源、水環(huán)境承載與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào),因水制宜,促進(jìn)水資源可持續(xù)。

其次,在核心問(wèn)題方面,最嚴(yán)格水資源管理的核心問(wèn)題主要涉及利益沖突、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和執(zhí)行落實(shí)問(wèn)題。利益沖突是由于水資源管理過(guò)程中人水關(guān)系矛盾引發(fā)人人爭(zhēng)水、用水沖突,市場(chǎng)調(diào)節(jié)是指如何有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在最嚴(yán)格水資源管理的配置作用,執(zhí)行落實(shí)是說(shuō)明目前最嚴(yán)格水資源管理監(jiān)管手段和技術(shù)不到位、績(jī)效評(píng)估體系不健全等,這3個(gè)問(wèn)題直接影響到最嚴(yán)格水資源管理的落實(shí)效果。而水資源適應(yīng)性管理卻能夠較好地解決上述問(wèn)題:一是通過(guò)不斷地制度創(chuàng)新和政策調(diào)整去協(xié)調(diào)人水關(guān)系、人人關(guān)系,緩解利益沖突;二是通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制,發(fā)揮市場(chǎng)在水資源管理中的作用,國(guó)內(nèi)已有水權(quán)交易、排污權(quán)交易等成功案例;三是通過(guò)政策引導(dǎo)與市場(chǎng)協(xié)調(diào)來(lái)促進(jìn)水資源的有效管理與合理配置,將管理落入實(shí)處,提升執(zhí)行力。從目前來(lái)看,最嚴(yán)格水資源管理得以有效落實(shí)在很大程度上離不開(kāi)水資源適應(yīng)性管理的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行。

再次,在工作途徑方面,二者都關(guān)注用水主體的行為意識(shí)和行為方式。水資源適應(yīng)性管理由過(guò)去多關(guān)注管理技術(shù)轉(zhuǎn)向更多關(guān)注人的行為,并通過(guò)一系列相關(guān)制度、規(guī)則、政策,規(guī)范和約束人的行為,改變?nèi)藗兊挠盟绞剑_(dá)到人與人之間利益的均衡。而最嚴(yán)格水資源管理則是通過(guò)“三條紅線”的約束來(lái)改變?nèi)藗兊挠盟绞?,主要以提高水資源用水效率、改善水資源用水方式、協(xié)調(diào)用水主體利益為目標(biāo),通過(guò)人人關(guān)系的協(xié)調(diào)來(lái)實(shí)現(xiàn)人水關(guān)系的和諧,達(dá)到水資源適應(yīng)性管理的目的。

最后,在保障需求方面,二者都需要公眾的廣泛參與來(lái)獲取全民的水資源管理保障。水資源適應(yīng)性管理通過(guò)多主體合作來(lái)促進(jìn)人水關(guān)系與人人關(guān)系的和諧,這些主體包括政府、市場(chǎng)、公眾等。而最嚴(yán)格水資源管理并不局限于水資源管理部門,它更像是一場(chǎng)社會(huì)化的全民運(yùn)動(dòng),一種結(jié)構(gòu)性和全方位的經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)變革,需要廣大群眾參與監(jiān)督管理,去解決普遍性和全局性的水資源問(wèn)題[6]。

總之,最嚴(yán)格水資源管理與水資源適應(yīng)性管理更像是水資源管理的兩個(gè)層面:一個(gè)是宏觀戰(zhàn)略的治理層面,一個(gè)是微觀運(yùn)行的操作層面。最嚴(yán)格水資源管理的現(xiàn)實(shí)路徑則由水資源適應(yīng)性管理來(lái)完成,而水資源適應(yīng)性管理的不斷運(yùn)行則促進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度日趨完善,使得管理目標(biāo)落實(shí)更科學(xué)化、實(shí)際化、具體化,不再是一個(gè)個(gè)考核量化指標(biāo)。那么,一個(gè)問(wèn)題隨之產(chǎn)生:如何能夠通過(guò)水資源適應(yīng)性管理更好地落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理呢?以往治理經(jīng)驗(yàn)告訴我們,水資源適應(yīng)性政策的選擇可以促進(jìn)水資源管理的有效落實(shí)[9]。

四、有效落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理的適應(yīng)性政策選擇

1.最嚴(yán)格水資源管理適應(yīng)性政策選擇程序

最嚴(yán)格水資源管理不僅著眼于當(dāng)前的水資源問(wèn)題,提高水資源系統(tǒng)對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)變化的響應(yīng)能力,還需要考慮長(zhǎng)期有效的水資源適應(yīng)性政策來(lái)改善水資源系統(tǒng)的脆弱性、緩解日益嚴(yán)峻的水資源形勢(shì),實(shí)現(xiàn)水資源的健康持續(xù),促進(jìn)山青水秀的水生態(tài)文明建設(shè)[10-11]。因此,最嚴(yán)格水資源管理適應(yīng)性政策選擇的作用是幫助決策者分析面臨的水資源問(wèn)題,從種類繁多的適應(yīng)性政策中細(xì)化、優(yōu)選出可供選用的政策措施。適應(yīng)性政策選擇應(yīng)關(guān)注:①研究適應(yīng)性政策應(yīng)該首先立足于當(dāng)前系統(tǒng)狀態(tài)、分析水資源問(wèn)題,并兼顧未來(lái)可能發(fā)生的變化;②水資源系統(tǒng)的脆弱性分析是最嚴(yán)格水資源管理的適應(yīng)性政策選擇參考標(biāo)準(zhǔn)之一;③最嚴(yán)格水資源管理應(yīng)緊密貼合“地區(qū)發(fā)展驅(qū)動(dòng)”[12],才能有效落實(shí)“三條紅線”。因此,筆者將按照“系統(tǒng)診斷—政策構(gòu)建及模擬—政策實(shí)施與學(xué)習(xí)”思路構(gòu)建最嚴(yán)格水資源管理適應(yīng)性政策選擇程序。

系統(tǒng)診斷:最嚴(yán)格水資源管理適應(yīng)性政策的需求源于現(xiàn)實(shí)的區(qū)域系統(tǒng)狀態(tài)和水資源問(wèn)題,系統(tǒng)診斷和政策需求分析的目的是為最嚴(yán)格水資源管理的政策制定提供具體方向。我國(guó)各區(qū)域自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較大差異,水資源問(wèn)題的表現(xiàn)方式也各不相同,因此,水資源管理的適應(yīng)性政策研究應(yīng)從PSR角度分析區(qū)域水資源現(xiàn)狀、關(guān)注水資源系統(tǒng)壓力狀態(tài)及其現(xiàn)實(shí)影響因素,通過(guò)對(duì)現(xiàn)狀PSR診斷分析,深入了解影響區(qū)域健康發(fā)展的不利因素和已有政策措施的應(yīng)用效果。在此基礎(chǔ)上,還需要通過(guò)預(yù)測(cè)或情景分析估計(jì)未來(lái)自然系統(tǒng)變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展下水資源問(wèn)題的發(fā)展趨勢(shì),以明晰潛在適應(yīng)性政策的需求及其輕重緩急。

政策構(gòu)建及選擇:在最嚴(yán)格水資源管理中,一般需要對(duì)最重要和最緊急需要解決的問(wèn)題設(shè)計(jì)并給出可操作的適應(yīng)性政策落實(shí)方案。這一步驟中,關(guān)鍵是對(duì)政策影響進(jìn)行綜合分析,即政策模擬。由于不同政策方案的干預(yù)點(diǎn)和手段不同,如果執(zhí)行可能會(huì)產(chǎn)生不同效果,這就需要比較各種可能的適應(yīng)性政策的成本效益,通過(guò)多標(biāo)準(zhǔn)分析,估測(cè)不同情景下各備選政策方案的可能實(shí)施效果,為政策選擇提供依據(jù)[13]。同時(shí),還需要對(duì)不同政策情景下水資源管理問(wèn)題及系統(tǒng)PSR狀態(tài)變化進(jìn)行再次分析,觀察水資源管理適應(yīng)性政策增強(qiáng)適應(yīng)能力、改善系統(tǒng)PSR狀態(tài)的預(yù)期效果??傊?,在政策影響模擬和PSR分析基礎(chǔ)上,從政策的成本效益、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境影響和PSR改善能力等多個(gè)方面,綜合分析最嚴(yán)格水資源管理適應(yīng)性政策的優(yōu)缺點(diǎn)和適用范圍,才能為政策選擇提供更充分的參考信息。

持續(xù)的政策實(shí)施與學(xué)習(xí):最嚴(yán)格水資源管理適應(yīng)性政策的實(shí)施應(yīng)該是一個(gè)不斷通過(guò)反饋、吸收積累經(jīng)驗(yàn),調(diào)整、改進(jìn)實(shí)踐適應(yīng)變化的過(guò)程,是一個(gè)“干中學(xué)”的管理過(guò)程。在實(shí)踐過(guò)程中不斷搜集、分析各類數(shù)據(jù)信息,將政策執(zhí)行結(jié)果與預(yù)定目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比;在比較中不斷交流反復(fù)學(xué)習(xí),總結(jié)得失、分析原因、豐富知識(shí),以改變、調(diào)整項(xiàng)目計(jì)劃[14]。因此,在政策實(shí)施的全過(guò)程中,需要定期通過(guò)信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、社會(huì)調(diào)查等收集政策實(shí)施后政策對(duì)象的情況變化,包括水資源問(wèn)題的直接表現(xiàn)形式、發(fā)生頻率、程度及對(duì)利益相關(guān)者的影響。分析政策實(shí)施的具體效果和成本,并再次診斷水資源系統(tǒng)PSR狀態(tài),判斷適應(yīng)性措施是否有助于改善系統(tǒng)的壓力狀態(tài)。分析預(yù)期效果和真實(shí)效果的差距及原因,尋找政策改進(jìn)的方法,并通過(guò)技術(shù)學(xué)習(xí)和政策學(xué)習(xí)調(diào)整下一階段的政策實(shí)踐活動(dòng)。

在此分析框架中,將兩次使用“系統(tǒng)診斷—政策影響評(píng)估—系統(tǒng)再診斷”(SIS)方法,并將PSR分析貫穿于適應(yīng)性政策研究的全過(guò)程。其中,第一次使用SIS結(jié)束于構(gòu)建與選擇階段,模擬政策預(yù)期的具體影響和對(duì)系統(tǒng)的改善能力,估計(jì)政策預(yù)期效果幫助決策者進(jìn)行政策選擇;第二次使用SIS方法結(jié)束于政策實(shí)施與學(xué)習(xí)階段,調(diào)查評(píng)價(jià)政策的實(shí)際實(shí)施效果。對(duì)比分析兩次使用SIS方法估測(cè)所得的預(yù)期結(jié)果和實(shí)際效果,在各水資源適應(yīng)性政策利益相關(guān)主體廣泛交流、相互學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上,總結(jié)政策實(shí)際成敗原因,進(jìn)行政策學(xué)習(xí);根據(jù)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和新的政策環(huán)境信息完成社會(huì)學(xué)習(xí),調(diào)整、改變方案措施或政策目標(biāo),開(kāi)始新一輪的政策循環(huán),以適應(yīng)變化環(huán)境下最嚴(yán)格水資源管理的需求。

2.適應(yīng)性政策選擇實(shí)例分析

根據(jù)最嚴(yán)格水資源管理適應(yīng)性政策選擇程序,將該研究運(yùn)用到鄱陽(yáng)湖流域和漳河流域最嚴(yán)格水資源管理的過(guò)程中。選擇這兩個(gè)流域是基于以下考慮:一是最嚴(yán)格水資源管理覆蓋全國(guó),既有豐水區(qū),也有缺水區(qū),這兩個(gè)流域恰恰分別具有豐水和缺水的典型性,鄱陽(yáng)湖流域水資源較為豐富,而漳河流域是我國(guó)水資源沖突典型區(qū)域之一;二是這兩個(gè)區(qū)域都已全面實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度,研究這兩個(gè)區(qū)域可在一定程度上了解最嚴(yán)格水資源管理落實(shí)情況。為此,基于PSR分析框架,分別對(duì)這兩個(gè)流域的水資源管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析,設(shè)置相應(yīng)的政策情景。對(duì)于豐水區(qū)鄱陽(yáng)湖流域來(lái)說(shuō),主要設(shè)計(jì)以節(jié)水為目標(biāo)的3類政策,即水價(jià)政策、用水補(bǔ)貼政策和技術(shù)進(jìn)步政策;對(duì)于缺水區(qū)漳河流域來(lái)說(shuō),該流域除了節(jié)水目標(biāo)外,更要保證該地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水的基本需求,政策情景設(shè)計(jì)要能滿足這兩個(gè)目標(biāo),因此主要設(shè)計(jì)了水價(jià)政策、水權(quán)交易政策和節(jié)水宣傳3種政策情景,探討不同情景政策對(duì)這兩個(gè)流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響(表1),關(guān)于這兩個(gè)流域適應(yīng)性政策選擇及政策模擬效果可參見(jiàn)文獻(xiàn)[15],這里不再贅述。

表1 不同政策情景對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響

根據(jù)表1所給出的不同政策情景效果,鄱陽(yáng)湖流域和漳河流域基本采納了這些政策。比如,鄱陽(yáng)湖流域萍鄉(xiāng)市利用水價(jià)差異定價(jià)來(lái)進(jìn)行水資源初始配置和水權(quán)交易;漳河流域則試圖通過(guò)晉冀、晉豫間買賣水來(lái)緩解區(qū)域用水沖突問(wèn)題。當(dāng)然,最嚴(yán)格水資源管理落實(shí)的政策不一定是唯一的,往往是不同的政策組合能產(chǎn)生更為理想的效果。如漳河流域若給出高水價(jià)—高水權(quán)交易價(jià)格—強(qiáng)力度宣傳方案,流域節(jié)水總量得以提升,政府綜合效益和人均經(jīng)濟(jì)效益的增加優(yōu)于其他單一方案或兩兩組合方案。因此,通過(guò)有效的政策組合能刺激用水主體去改變自身用水決策,積極參與到節(jié)水活動(dòng)之中。

五、結(jié)語(yǔ)

面對(duì)最嚴(yán)格水資源管理的不確定性,筆者提出了最嚴(yán)格水資源管理的PSR分析框架,研究發(fā)現(xiàn):最嚴(yán)格水資源管理與水資源適應(yīng)性管理在目標(biāo)理念、工作途徑、核心問(wèn)題和保障需求方面有著一致性,最嚴(yán)格水資源管理實(shí)施路徑由適應(yīng)性管理來(lái)實(shí)現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上,構(gòu)建了最嚴(yán)格水資源管理適應(yīng)性政策選擇程序,并在鄱陽(yáng)湖流域和漳河流域進(jìn)行實(shí)例分析。在今后的研究中,還應(yīng)更細(xì)致地構(gòu)建最嚴(yán)格水資源管理的政策情景,選擇符合流域特色的、可操作的適應(yīng)性政策,推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理的有效落實(shí)。

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DOI:10.3876/j.issn.1671-4970.2016.03.008

收稿日期:2015-10-08

基金項(xiàng)目:國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(12&ZD214,15CGL040,14BGL097);國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71433003)

作者簡(jiǎn)介:王慧敏(1963—),女,山西陽(yáng)泉人,博士,教授,從事水資源管理研究。

中圖分類號(hào):TV213.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號(hào):1671-4970(2016)03-0038-06

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