山東大學(xué)法學(xué)院 史曉琪

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中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略視閾下的海洋科技立法思考

山東大學(xué)法學(xué)院 史曉琪

摘要：建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)是中國(guó)海洋事業(yè)前進(jìn)和發(fā)展的方向。21世紀(jì)海洋已成為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重要舞臺(tái)，海洋的競(jìng)爭(zhēng)歸根到底是科技實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)。先進(jìn)的海洋科技是全面實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)宏偉目標(biāo)的堅(jiān)實(shí)后盾。這依賴(lài)于完善的海洋科技法律制度作支撐。從辨析海洋科技法律制度概念入手，在分析其立法現(xiàn)狀和不足的基礎(chǔ)上，提出完善建議，為進(jìn)一步促進(jìn)中國(guó)海洋科技創(chuàng)新事業(yè)發(fā)展、推動(dòng)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略建設(shè)進(jìn)程提供法制保障。

關(guān)鍵詞：海洋強(qiáng)國(guó)；海洋科技；科技創(chuàng)新；法律制度

一、前言

2013年9月，國(guó)家主席習(xí)近平出訪(fǎng)中亞四國(guó)時(shí)，在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)演講中首次提出建立“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的倡議。同年10月，習(xí)近平訪(fǎng)問(wèn)東南亞期間，在印尼國(guó)會(huì)發(fā)表演講時(shí)指出，中國(guó)愿同東盟國(guó)家加強(qiáng)海上合作，共同建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”。同年11月，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步明確“推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、海上絲綢之路建設(shè)”［1］?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)反映了我國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略的重大調(diào)整，面海而興、背海而亡，經(jīng)略海洋更是實(shí)現(xiàn)我國(guó)從地區(qū)海洋大國(guó)向世界海洋強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步落實(shí)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)的必然選擇。［2］

建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)凝聚著我國(guó)數(shù)代人的藍(lán)色夢(mèng)想，是未來(lái)我國(guó)海洋事業(yè)的前進(jìn)和發(fā)展方向。在中共十八大報(bào)告的“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”內(nèi)容中，我國(guó)首次正式提出了建設(shè)“海洋強(qiáng)國(guó)”的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。從具體推進(jìn)路徑來(lái)看，我國(guó)應(yīng)“提高海洋資源開(kāi)發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”［3］。由此觀之，海洋強(qiáng)國(guó)的內(nèi)涵主要包括四個(gè)核心要素：海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、海洋科技先進(jìn)、海洋生態(tài)平衡優(yōu)美、海洋國(guó)防管控能力強(qiáng)大。［4］這表明，第一，實(shí)現(xiàn)“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略目標(biāo)，其基礎(chǔ)和關(guān)鍵是通過(guò)不斷提高海洋資源開(kāi)發(fā)能力，大力推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于海洋相對(duì)陸地環(huán)境更加復(fù)雜、多變、惡劣，海洋開(kāi)發(fā)能力的增強(qiáng)依賴(lài)于海洋科技的創(chuàng)新和進(jìn)步，海洋科技將直接關(guān)系和影響國(guó)家海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。海洋科技是提高海洋開(kāi)發(fā)能力、調(diào)整海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)興盛的不竭動(dòng)力。第二，海洋生態(tài)環(huán)境優(yōu)美是重要目標(biāo)，海洋科技的運(yùn)用能為環(huán)境預(yù)防、保護(hù)和治理提供先進(jìn)的工具和手段，奠定強(qiáng)力的信息和資源監(jiān)測(cè)、匯總及處理體系支撐。第三，雄厚的海上國(guó)防安保力量為捍衛(wèi)海洋權(quán)益提供有效保障。海洋科技是海上國(guó)防信息化和現(xiàn)代化的加速動(dòng)力，是國(guó)防安全緊迫而現(xiàn)實(shí)的需求。［5］所以，海洋科技與海洋經(jīng)濟(jì)、海洋環(huán)境、海洋安全和權(quán)益之間存在深刻的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性及互動(dòng)性。強(qiáng)大先進(jìn)的海洋科技不僅是海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的題中之意，更是全面建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)宏偉目標(biāo)的堅(jiān)實(shí)后盾?；诖?，2015年10月黨的十八屆五中全會(huì)將創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展確立為“十三五”規(guī)劃國(guó)家改革發(fā)展全局的核心理念，這不僅為海洋科技發(fā)展指明了方向，也對(duì)科技創(chuàng)新興海提出了更高的要求。［6］

然而，我國(guó)“重陸輕?！彼枷腴L(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，直接延滯了我國(guó)海洋事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。尤其在海洋科技領(lǐng)域，一方面輕視了海洋資源開(kāi)發(fā)與利用過(guò)程中技術(shù)及裝備的變革和更新，［7］另一方面滯后了引導(dǎo)和促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策及法律構(gòu)建。歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，特別是改革開(kāi)放之后30多年來(lái)，我國(guó)的海洋科技事業(yè)在國(guó)家政策重視和扶持下，取得了巨大的成就，并呈穩(wěn)步增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。但與發(fā)達(dá)國(guó)家和世界先進(jìn)水平相比，我國(guó)海洋科技總體水平較低，創(chuàng)新能力差距明顯，與國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展的要求還相距甚遠(yuǎn)。其主要原因之一就是缺乏完備的法律法規(guī)引導(dǎo)，海洋科技立法仍是我國(guó)海洋法體系中的薄弱環(huán)節(jié)。［4］在面對(duì)國(guó)際海洋科技迅速發(fā)展帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)的當(dāng)下，為滿(mǎn)足我國(guó)海洋事業(yè)全面進(jìn)步的迫切需求，盡快制定、完善國(guó)家海洋科技法規(guī)體系，出臺(tái)統(tǒng)籌海洋事業(yè)全局的科技發(fā)展規(guī)劃，變革和打造適宜我國(guó)發(fā)展階段的海洋科技創(chuàng)新模式可謂影響深遠(yuǎn)、意義重大。［8］

二、海洋科技立法的概念

簡(jiǎn)單地說(shuō)，海洋科技法律制度是關(guān)于海洋科技方面的規(guī)范性法律文件的總和。它既是我國(guó)海洋法律體系的重要組成部分，又是科技法律體系在海洋領(lǐng)域的集中反映。如果將其要素拆分開(kāi)來(lái)剖析，科技法的概念最初是在20世紀(jì)80年代由中國(guó)人提出來(lái)的，但我國(guó)的建設(shè)進(jìn)程極為緩慢。［9］所謂“科技法”，是指以促進(jìn)科技進(jìn)步和科技成果的合理使用為宗旨，集中反映科技發(fā)展客觀規(guī)律，調(diào)整科技活動(dòng)領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)。［9］

“海洋科技”含義的分析離不開(kāi)對(duì)“海洋科學(xué)研究”概念的探討。從19世紀(jì)70年代開(kāi)始，為了探尋海洋的“秘密”，進(jìn)而合理開(kāi)采海洋資源、充分利用海洋空間，人類(lèi)逐步推進(jìn)和加深了對(duì)海洋的調(diào)查與研究?？茖W(xué)技術(shù)的迅速革新，促使人類(lèi)對(duì)海洋的認(rèn)識(shí)和了解實(shí)現(xiàn)了全面飛躍：海洋調(diào)研的范圍從近海延伸到世界各大洋；內(nèi)容由自然地理描述深化為資源和環(huán)境的勘探與治理；領(lǐng)域幾乎囊括了自然科學(xué)的各個(gè)分支并不斷擴(kuò)展。［10］在這一時(shí)期，一方面，一些國(guó)家海洋研發(fā)的活動(dòng)開(kāi)始突破國(guó)家控制內(nèi)的范圍，逐漸延展至其他國(guó)家近海，對(duì)沿海國(guó)漁業(yè)利益和國(guó)防安全帶來(lái)了挑戰(zhàn)與威脅。另一方面，各國(guó)海洋科研力度的加大以及規(guī)模的擴(kuò)張，在促進(jìn)海洋科研國(guó)際化、深化國(guó)家間技術(shù)交流與合作的同時(shí)，不可規(guī)避地引發(fā)了國(guó)家之間的各種矛盾和爭(zhēng)端并且愈演愈烈。

在充分認(rèn)識(shí)到海洋科研對(duì)海洋資源開(kāi)發(fā)及其空間治理巨大重要性之余，第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議更加強(qiáng)烈意識(shí)到制定國(guó)際海洋科研新秩序從而規(guī)制國(guó)家海洋科研活動(dòng)、調(diào)和國(guó)際矛盾和糾紛的緊迫性?；诖?，1982年通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海洋法公約》）第13部分、第14部分，分別針對(duì)海洋科學(xué)研究和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題集中進(jìn)行了規(guī)定。這標(biāo)志著國(guó)際海洋科學(xué)研究的新制度正式確立，明確了領(lǐng)海及專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的海洋科學(xué)研究須由沿海國(guó)同意的制度。①參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第245條、第246條第二款。公約將海洋水域劃分為領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架、公海水域、區(qū)域（國(guó)際海底區(qū)域）四個(gè)部分，并以此為標(biāo)準(zhǔn)明確了各區(qū)域內(nèi)國(guó)家在海洋科研方面的權(quán)利、義務(wù)與規(guī)則。尤為重要的是，海洋科研的新制度還引入了“合作”與“和平”的內(nèi)涵和宗旨，并且將二者闡釋為必須遵循的原則和義務(wù)。②參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第240條、第242條、第243條、第244條。不過(guò)，《海洋法公約》本身亦未明確“海洋科學(xué)研究”這一重要術(shù)語(yǔ)的定義。［11］然根據(jù)學(xué)者們對(duì)《海洋法公約》談判過(guò)程的理解，通常認(rèn)為，其是指“按照本公約專(zhuān)為和平目的、為增進(jìn)關(guān)于海洋環(huán)境的科學(xué)知識(shí)以謀全人類(lèi)利益而進(jìn)行的科研活動(dòng)”［11］。

“海洋科技”這一術(shù)語(yǔ)看似通俗易懂，并且在近年海洋開(kāi)發(fā)熱潮的推動(dòng)下，頻頻見(jiàn)諸于專(zhuān)著、論文、新聞和媒體，然而對(duì)于其定義目前尚無(wú)統(tǒng)一規(guī)范界定。［12］顧名思義，海洋科技包括海洋科學(xué)和海洋技術(shù)兩部分。海洋科學(xué)以認(rèn)識(shí)海洋、探索未知為追求和目的，而海洋技術(shù)則以海洋科學(xué)為基礎(chǔ)，對(duì)海洋進(jìn)行改造并服務(wù)于人類(lèi)。概括而言，海洋科學(xué)是以海洋中各種自然現(xiàn)象和過(guò)程及其變化規(guī)律為研究對(duì)象的科學(xué)，具體包括了物理海洋學(xué)、生物海洋學(xué)、海洋地質(zhì)學(xué)、海洋化學(xué)等學(xué)科。以科學(xué)研究得到的認(rèn)識(shí)及成果為依據(jù)，海洋技術(shù)是指海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)中逐步積累而形成的經(jīng)驗(yàn)、技巧和使用的設(shè)備等。海洋科技綜合涵蓋了海洋工程技術(shù)、海洋生物技術(shù)、海底礦產(chǎn)資源勘探技術(shù)、海水資源開(kāi)發(fā)利用技術(shù)、海洋環(huán)境保護(hù)技術(shù)、海洋觀測(cè)技術(shù)、海洋預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)技術(shù)和海洋信息技術(shù)等眾多領(lǐng)域。［13］并且隨著海洋研究領(lǐng)域的不斷擴(kuò)展和現(xiàn)代技術(shù)的廣泛應(yīng)用，海洋科技所包含的研究學(xué)科范圍和新型技術(shù)種類(lèi)亦相應(yīng)發(fā)生著日新月異的拓寬和變革。筆者認(rèn)為，“海洋科技”應(yīng)當(dāng)是一個(gè)開(kāi)放的概念，指在海洋調(diào)研和開(kāi)發(fā)治理過(guò)程中，眾多學(xué)科研究和技術(shù)創(chuàng)造在海洋領(lǐng)域內(nèi)的綜合集成。鑒于海洋科技在國(guó)際社會(huì)發(fā)展中的重要性，依照《海洋法公約》的原則和規(guī)定，在法律意義上其主要內(nèi)涵體現(xiàn)在如下方面：第一，以適應(yīng)和滿(mǎn)足海洋可持續(xù)開(kāi)發(fā)與治理需求、服務(wù)于國(guó)家和人類(lèi)海洋事業(yè)為目的。第二，堅(jiān)持專(zhuān)為和平目的而進(jìn)行的原則。①參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第240條。

三、中國(guó)海洋科技法律制度的立法現(xiàn)狀和不足

我國(guó)海洋科技事業(yè)起步相對(duì)較晚，正式開(kāi)始于國(guó)家1956年制定的“海洋科學(xué)遠(yuǎn)景計(jì)劃”［14］。歷經(jīng)“文化大革命”十年停滯階段后，在1977年國(guó)家海洋局提出的“查清中國(guó)海、進(jìn)軍三大洋、登上南極洲，為在本世紀(jì)內(nèi)實(shí)現(xiàn)海洋科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化而奮斗”的戰(zhàn)略目標(biāo)號(hào)召下，1978年國(guó)家對(duì)科技工作進(jìn)行了全面部署，由此開(kāi)啟了我國(guó)海洋科技政策相繼出臺(tái)和實(shí)施的進(jìn)程。［15］在這期間，1986年“高技術(shù)研究發(fā)展‘863計(jì)劃’”、1996年“中國(guó)海洋21世紀(jì)議程”中提出的“科教興?！睉?zhàn)略、1997年科技部“國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃‘973計(jì)劃’”等文件都為海洋科技事業(yè)發(fā)展注入了持續(xù)的動(dòng)力。進(jìn)入21世紀(jì)后，2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，將海洋科技列為我國(guó)科技發(fā)展的戰(zhàn)略核心之一，根據(jù)其提出的“自主創(chuàng)新，重點(diǎn)跨越，支撐發(fā)展，引領(lǐng)未來(lái)”的指導(dǎo)方針，拉開(kāi)了我國(guó)以自主創(chuàng)新為主的海洋科技戰(zhàn)略模式探索的序幕。［16］隨后，國(guó)務(wù)院2007年發(fā)布的《全國(guó)科技興海規(guī)劃綱要（2008-2015年）》、2008年批復(fù)的《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》為我國(guó)海洋科技事業(yè)的壯大帶來(lái)了前所未有的機(jī)遇，促使海洋科技發(fā)展邁向新的輝煌。正是這些海洋科技政策的不斷出臺(tái)和演變、海洋科技事業(yè)蓬勃發(fā)展的迫切需求，在一定程度上引導(dǎo)和推動(dòng)了我國(guó)海洋科技立法的展開(kāi)。

目前，我國(guó)海洋科技法律制度體系主要是由一系列法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)的國(guó)際條約等規(guī)范性法律文件構(gòu)成的。這些法律文件主要針對(duì)海洋科技管理、海洋科技促進(jìn)兩個(gè)方面。法律主要包括《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》（1992年）、《中華人民共和國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》（1998年）、《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》（1993年，2007年修訂）、《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》（2001年）等。法規(guī)包含《中華人民共和國(guó)涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》（1996年）、《國(guó)家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)條例》（1999年，2003年修訂）等。規(guī)章方面有《海洋科技刊物暫行管理辦法》（198年）、《國(guó)家海洋局科學(xué)技術(shù)成果管理實(shí)施細(xì)則》（1985年）、《國(guó)家海洋局青年海洋科學(xué)基金管理辦法》（1998年）等。國(guó)際條約有《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（1982年）。

1. 海洋科技法律制度體系缺乏完整性和協(xié)調(diào)性

檢視上述法律文件的內(nèi)容，《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》系統(tǒng)規(guī)定了外國(guó)非軍用船舶享有在我國(guó)領(lǐng)海內(nèi)無(wú)害通過(guò)權(quán)，原則上明確了任何外方組織或個(gè)人經(jīng)我國(guó)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后可以在我國(guó)領(lǐng)海內(nèi)進(jìn)行科學(xué)研究活動(dòng)的權(quán)利。②參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第11條?！吨腥A人民共和國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》賦予了我國(guó)行使專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架范圍內(nèi)海洋科學(xué)研究的管轄權(quán)，③參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第4條。亦規(guī)定任何國(guó)外組織或個(gè)人在我國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架范圍內(nèi)進(jìn)行海洋科學(xué)研究必須經(jīng)我國(guó)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。④參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第9條?！吨腥A人民共和國(guó)海域使用管理法》規(guī)定對(duì)于在保護(hù)和合理利用海域及進(jìn)行科學(xué)研究等方面取得顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，政府應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》第9條。故而在法律層面，上述文件一方面并非規(guī)范海洋科技領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)性立法，均只是在個(gè)別條文內(nèi)容中涉及了有關(guān)海洋科技管理或促進(jìn)的原則性規(guī)定。另一方面普遍存在管轄主體上“從陸地向海洋自然延伸”，執(zhí)法管理上“留空”的立法現(xiàn)象。具體體現(xiàn)在，涉外海洋科學(xué)研究活動(dòng)“必須經(jīng)中華人民共和國(guó)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，遵守中華人民共和國(guó)的法律、法規(guī)”等籠統(tǒng)規(guī)定，至于哪些事情經(jīng)過(guò)什么部門(mén)批準(zhǔn)，遵守我國(guó)哪些法律規(guī)章，對(duì)他們的行為規(guī)范、過(guò)程監(jiān)督、結(jié)果檢查如何進(jìn)行等事項(xiàng)均未明確規(guī)定，亦無(wú)配套實(shí)施細(xì)則。［16］此外，《中華人民共和國(guó)涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》總計(jì)15條，針對(duì)國(guó)際組織或外國(guó)組織、個(gè)人在我國(guó)管轄海域內(nèi)從事科研活動(dòng)的管理程序及違法責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定?；诖朔治?，這些法律法規(guī)均是針對(duì)外國(guó)組織或個(gè)人在我國(guó)管轄領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行科學(xué)研究的規(guī)定，忽視了對(duì)我國(guó)國(guó)內(nèi)相關(guān)主體從事科學(xué)研究活動(dòng)的規(guī)范。再者，作為我國(guó)科技領(lǐng)域基本法的《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》大多依然停留在綱領(lǐng)性、政策性的宣示，不僅需要有相應(yīng)的配套立法完善，更有待于加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)性科技立法對(duì)其綱領(lǐng)性制度予以細(xì)化。［9］然而至今尚無(wú)全國(guó)性專(zhuān)門(mén)針對(duì)海洋科技領(lǐng)域的統(tǒng)一立法，缺乏統(tǒng)籌海洋科技方面管理懲戒與引導(dǎo)促進(jìn)的法規(guī)體系，與之配套的專(zhuān)利保護(hù)等方面的法律也不健全，與相關(guān)法律法規(guī)協(xié)調(diào)性差。［17］

2. 海洋科技法律單行立法缺失且立法層次不高

承上，我國(guó)專(zhuān)門(mén)的海洋科技方面的立法并不多，許多法律法規(guī)涉及海洋科技時(shí)也只是略提一二?，F(xiàn)有的海洋法規(guī)大多側(cè)重于海洋管理和保護(hù)，在海洋資源開(kāi)發(fā)、利用方面，諸如海洋科學(xué)研究等領(lǐng)域鮮有涉及，這與一些國(guó)際海洋強(qiáng)國(guó)的立法趨勢(shì)恰恰相反。［18］且從前述海洋科技相關(guān)文件立法主體角度觀察，《海洋科技刊物暫行管理辦法》《國(guó)家海洋局科學(xué)技術(shù)成果管理實(shí)施細(xì)則》《國(guó)家海洋局青年海洋科學(xué)基金管理辦法》均是由國(guó)家海洋局頒布的管理辦法，這占據(jù)了海洋科技法律體系很大的比例。除《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》外，主要針對(duì)海洋科技方面的立法基本停留在行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等層次上。

3. 海洋科技法律內(nèi)容滯后且可操作性較差

通過(guò)梳理我國(guó)現(xiàn)行海洋科技立法可以發(fā)現(xiàn)，不僅相關(guān)法律法規(guī)數(shù)量匱乏，具體內(nèi)容更為粗陋滯后，空白地帶眾多。大量現(xiàn)有規(guī)定原則性、概括性過(guò)強(qiáng)，缺乏針對(duì)性和可適用性。另外舊法修訂亦不及時(shí)，很多規(guī)定與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，亟待進(jìn)一步豐富和完善。例如《海洋科技刊物暫行管理辦法》沒(méi)有對(duì)違反行為進(jìn)行處罰的規(guī)定，缺乏違法責(zé)任的承擔(dān)方式、方法。再如《國(guó)家海洋局青年海洋科學(xué)基金管理辦法》尚無(wú)對(duì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源、嚴(yán)格的項(xiàng)目審批條件和程序以及基金管理等方面作出相關(guān)規(guī)定。［17］立法空白一方面造成調(diào)整對(duì)象的缺失，另一方面降低了法律法規(guī)的可操作性，直接引發(fā)了法律執(zhí)行的實(shí)際困難。此外，《海洋科技刊物暫行管理辦法》第四項(xiàng)關(guān)于經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行辦法規(guī)定：“海洋科技刊物專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、印數(shù)少、成本高，往往賠錢(qián)。凡經(jīng)國(guó)家海洋局批準(zhǔn)交由海洋出版社公開(kāi)發(fā)行的刊物，其虧損部分由各主辦單位給予政策性補(bǔ)貼，在主辦單位事業(yè)費(fèi)中支出?！薄秶?guó)家海洋局青年海洋科學(xué)基金管理辦法》第三條規(guī)定：“基金每年資助一次，經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于局科技三項(xiàng)費(fèi)，年度額目前暫定60萬(wàn)元，項(xiàng)目平均資助強(qiáng)度2萬(wàn)元?！彪S著近年來(lái)科研經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道的拓寬、科研資金投入的大幅度增長(zhǎng)，這些規(guī)定早已與發(fā)展現(xiàn)狀不相適應(yīng)，但這些陳舊的條文自頒布后從未予以修改，仍然處于生效沿用狀態(tài)。

四、完善中國(guó)海洋科技法律制度的對(duì)策

海洋科技法律制度體系的健全和完善是一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)過(guò)程。由于我國(guó)海洋科技立法歷史短暫，總體上尚處于初建階段，［19］其法律體系已暴露出諸多缺陷。尤其是在當(dāng)前海洋科技水平直接決定海洋競(jìng)爭(zhēng)力的時(shí)代背景下，這些法律法規(guī)早已無(wú)法適應(yīng)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)展的需要，與實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略更是相距甚遠(yuǎn)。因此，在當(dāng)前海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施背景下，與時(shí)俱進(jìn)，為切實(shí)發(fā)揮海洋科技對(duì)海洋事業(yè)全局發(fā)展的支撐和保障作用，大力推進(jìn)海洋科技發(fā)展法制化進(jìn)程，完善我國(guó)海洋科技法律體系，確立一套科學(xué)協(xié)調(diào)、開(kāi)放先進(jìn)、高效實(shí)用的海洋科技管理和促進(jìn)制度，具有重要的戰(zhàn)略意義和迫切的現(xiàn)實(shí)需求。

1. 出臺(tái)《中華人民共和國(guó)海洋科技創(chuàng)新法》，構(gòu)建完善海洋科技創(chuàng)新法律制度體系

我國(guó)當(dāng)前海洋科技立法結(jié)構(gòu)較為松散，缺乏系統(tǒng)性。雖然制定了大量的行政性政策規(guī)劃和方針來(lái)促進(jìn)海洋科技創(chuàng)新，但由于沒(méi)有上升到法律高度而使其權(quán)威性和穩(wěn)定性大打折扣。尤其是在我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的《科技創(chuàng)新法》背景下，國(guó)內(nèi)外海洋科技競(jìng)爭(zhēng)加劇的現(xiàn)狀和形勢(shì)迫切需要系統(tǒng)的成文法提供法律依據(jù)，以法律手段規(guī)范和管理海洋科技創(chuàng)新領(lǐng)域的運(yùn)作程序和模式。因此，應(yīng)當(dāng)加快理論研究和實(shí)踐探索的進(jìn)程，在深入評(píng)估國(guó)內(nèi)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，參照國(guó)際條約和國(guó)際慣例，制定出臺(tái)《中華人民共和國(guó)海洋科技創(chuàng)新法》作為海洋科技創(chuàng)新領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)性基本法律，完善我國(guó)科技創(chuàng)新法律制度體系。具體而言，該法以突出國(guó)家在具體創(chuàng)新主體和部門(mén)之間宏觀調(diào)控的權(quán)利與義務(wù)為要領(lǐng)，其他主要規(guī)定包括海洋科技創(chuàng)新主體及管理部門(mén)的組織、活動(dòng)原則、權(quán)利和義務(wù)，資源的配置方式和使用原則以及創(chuàng)新的促進(jìn)與保障措施等方面內(nèi)容，并以此為核心，統(tǒng)籌海洋科技研發(fā)法律制度、海洋科技成果法律制度以及海洋科技創(chuàng)新激勵(lì)制度。［20］

2. 修訂豐富現(xiàn)行海洋科技法規(guī)，銜接配套具體實(shí)施條例和辦法

在立足國(guó)際海洋科技法律建設(shè)現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)海洋科技國(guó)家規(guī)劃和政策，針對(duì)理論和實(shí)踐中的新問(wèn)題、新形勢(shì)，修訂我國(guó)現(xiàn)行海洋科技法規(guī)，包括：第一，對(duì)于我國(guó)在海洋科技相關(guān)領(lǐng)域已有涉及的現(xiàn)行立法文件，及時(shí)進(jìn)行修訂，細(xì)化并豐富陳舊及滯后條文，使之重具前瞻性和可操作性。第二，對(duì)于應(yīng)當(dāng)涉及而暫未納入調(diào)整對(duì)象的部分，要加快制定、出臺(tái)相關(guān)條款或法律，充實(shí)、填補(bǔ)立法空白，避免因適用范圍缺失而導(dǎo)致無(wú)法可依現(xiàn)象。第三，在國(guó)家層面立法之外，地方政府可結(jié)合本地區(qū)海洋科技建設(shè)實(shí)際情況，因地制宜地制定地方性管理與促進(jìn)法規(guī)。

法律或法規(guī)在實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)性的同時(shí)，大多會(huì)只規(guī)定一些原則性的內(nèi)容，其實(shí)踐可操作性的增強(qiáng)通常需要制定一系列配套的實(shí)施條例和辦法。另外，為推動(dòng)海洋科技創(chuàng)新能力提升，加強(qiáng)海洋科技相關(guān)基礎(chǔ)性法制保障建設(shè)的需求也十分迫切。諸如通過(guò)銜接海洋科技知識(shí)產(chǎn)權(quán)等制度加強(qiáng)海洋科技發(fā)明與專(zhuān)利的規(guī)制與保障，將海洋科技領(lǐng)域納入國(guó)家高水平知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度能力建設(shè)的重要發(fā)展方向，鼓勵(lì)、幫助和引導(dǎo)我國(guó)海洋科技創(chuàng)新主體強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理和保護(hù)。［21］

3. 創(chuàng)建多元海洋科技投入機(jī)制，優(yōu)化海洋科技創(chuàng)新環(huán)境

海洋科研活動(dòng)具有高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)難度大、研發(fā)周期長(zhǎng)等的特點(diǎn)，其成果創(chuàng)新依賴(lài)于先進(jìn)發(fā)達(dá)的技術(shù)手段和設(shè)備。充足的海洋科技投入能為基本設(shè)施建設(shè)提供物質(zhì)保障，在一定程度上決定了科研活動(dòng)的規(guī)模和成效。雖然我國(guó)的很多科技法律中都涉及了科技投入問(wèn)題，但通常多為籠統(tǒng)性規(guī)定，無(wú)法為科技投入的強(qiáng)度提供切實(shí)的法律保障。［20］另外，與美國(guó)、日本、英國(guó)等海洋科技強(qiáng)國(guó)相比，我國(guó)不僅海洋科研投入規(guī)模差距巨大，投入渠道來(lái)源也十分單一，主要依靠國(guó)家和地方財(cái)政支持，社會(huì)、企業(yè)、民間及外資廣泛參與的機(jī)制尚未建立，創(chuàng)業(yè)投資和風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制極不成熟。［19］對(duì)此，可以配套《中華人民共和國(guó)海洋科技投入法》對(duì)國(guó)家、地方政府、企業(yè)、商業(yè)金融及其他社會(huì)投資等進(jìn)行規(guī)定和引導(dǎo)，為優(yōu)化海洋科技投入結(jié)構(gòu)提供切實(shí)的法律保障。在不斷加大國(guó)家及地方財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持的基礎(chǔ)上，全力構(gòu)造海洋科技創(chuàng)新企業(yè)投入的主導(dǎo)地位，落實(shí)商業(yè)金融產(chǎn)業(yè)支持力度，積極推動(dòng)融資市場(chǎng)建設(shè)，引入社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)投資。逐步建立以企業(yè)為主體，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，社會(huì)資本廣泛參與的多元化投入機(jī)制。

海洋科技創(chuàng)新是對(duì)未知領(lǐng)域的開(kāi)辟和探索，其結(jié)果失敗往往多于成功。加之科研機(jī)構(gòu)及其科技工作者勞動(dòng)本身面臨很多風(fēng)險(xiǎn)，因此從鼓勵(lì)廣大科研主體投身創(chuàng)新事業(yè)出發(fā)，要求海洋科技立法一方面在規(guī)范從事科研活動(dòng)的行為模式和法律后果時(shí)，應(yīng)以鼓勵(lì)條款為主，盡量避免懲治措施。［22］另一方面，進(jìn)一步豐富海洋科技成果及貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)制度，調(diào)動(dòng)科研工作者創(chuàng)新積極性。重視海洋科技“高精尖”人才國(guó)內(nèi)培養(yǎng)和外部引進(jìn)，逐步完善海洋科技智力隊(duì)伍建設(shè)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

4. 深化海洋科技管理及運(yùn)行體制改革，加強(qiáng)對(duì)海洋科技法實(shí)施監(jiān)督

我國(guó)的海洋科技管理體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，其管理權(quán)限和資源分散在不同機(jī)構(gòu)和系統(tǒng)。隨著海洋科技學(xué)科之間交叉融合的發(fā)展趨勢(shì)不斷增強(qiáng)，當(dāng)前條塊分割且各自為政的海洋科技體制已明顯在整體布局和方向任務(wù)等方面暴露出重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)和財(cái)力人力分散等弊端，嚴(yán)重制約了海洋科研的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。［23］對(duì)此，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)海洋科技管理及運(yùn)行機(jī)制改革，明確國(guó)家高層決策、各級(jí)管理與監(jiān)督的職能歸屬，發(fā)揮國(guó)家在優(yōu)化資源配置中的規(guī)劃和調(diào)控作用，協(xié)調(diào)各部門(mén)、各領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)關(guān)與科研機(jī)構(gòu)形成技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新的整體合力。

海洋科技立法因內(nèi)容通常涉及科技領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)術(shù)語(yǔ)和知識(shí)，而富有專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、知識(shí)性強(qiáng)等特點(diǎn)。這不僅對(duì)立法工作者相應(yīng)的科技知識(shí)提出了較高的要求，還需要司法、執(zhí)法人員以及普法宣傳工作者具有一定的科技知識(shí)素養(yǎng)。除了大力加強(qiáng)海洋科技法制領(lǐng)域復(fù)合型人才的專(zhuān)門(mén)培養(yǎng)工作，各級(jí)人大等機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)海洋科技立法實(shí)施中執(zhí)法和宣傳等環(huán)節(jié)監(jiān)督以維護(hù)法律權(quán)威亦十分必要，確?，F(xiàn)有法規(guī)充分有效地落實(shí)。

5. 增強(qiáng)海洋科技戰(zhàn)略意識(shí)，營(yíng)造良好社會(huì)創(chuàng)新氛圍

在海洋世紀(jì)，我們必須從戰(zhàn)略高度去認(rèn)識(shí)和理解海洋科技對(duì)于我國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的深遠(yuǎn)意義。海洋科技戰(zhàn)略意識(shí)既為推動(dòng)我國(guó)海洋科技創(chuàng)新提供持續(xù)智力支持，更為我國(guó)海洋事業(yè)全面變革和升級(jí)提供軟實(shí)力保障。良好的海洋科研社會(huì)環(huán)境是推動(dòng)海洋科技創(chuàng)新事業(yè)發(fā)展的必要條件，這建立于公眾對(duì)海洋科技創(chuàng)新工作支持度和參與度提升的基礎(chǔ)上。一方面，重點(diǎn)利用報(bào)紙、廣播等傳統(tǒng)媒體平臺(tái)，積極拓展新興網(wǎng)絡(luò)社交渠道，大力開(kāi)展海洋科技宣傳、普及活動(dòng)。另一方面，深入發(fā)展完善海洋科技教育事業(yè)，加強(qiáng)中小學(xué)校海洋科技基礎(chǔ)教育力度，協(xié)同海洋科技專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)與高等教育共同發(fā)展。從根本上推動(dòng)社會(huì)公眾的海洋科技創(chuàng)新理念更新，營(yíng)造尊重知識(shí)和人才，崇尚創(chuàng)新的優(yōu)良社會(huì)氛圍，對(duì)于增強(qiáng)公眾海洋科技素養(yǎng)和科技興海意識(shí)至關(guān)重要。

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DOI：10.16176/j.cnki.21-1284.2016.03.010