付曉群

摘要：本文以筆者曾實習過的某基層檢察院近5年數(shù)據(jù)為依據(jù)，深入分析基層檢察院人民監(jiān)督員與監(jiān)督案件情況，剖析現(xiàn)狀問題，以問題為導向，提出切實可行的解決辦法。

關鍵詞：人民監(jiān)督員；現(xiàn)狀；問題；對策

一、規(guī)范依據(jù)

2010年10月，最高人民檢察院印發(fā)《最高人民檢察院關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），人民監(jiān)督員制度開始全面推行；2015年，最高人民檢察院、司法部根據(jù)不斷變化的形勢對人民監(jiān)督員制度構(gòu)建了宏偉藍圖，聯(lián)合下發(fā)《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》（以下簡稱《方案》），希望通過改革人民監(jiān)督員選任、管理方式，監(jiān)督案件范圍，監(jiān)督程序等提升人民監(jiān)督員的監(jiān)督效果。

二、制度現(xiàn)狀

（一）選任方式。人民監(jiān)督員的選任原則上由上級人民檢察院組織，選任方式有推薦與自薦兩種：機關、團體、企事業(yè)單位和基層組織可以向省、地市級人民檢察院推薦人選；公民個人可以向住所地或工作單位所在地人民檢察院自我推薦。

（二）基本情況（以某基層檢察院為例）

由統(tǒng)計表格可見，某院人民監(jiān)督員年齡較長，平均年齡約50歲；專業(yè)均為非法學專業(yè)，能夠以自己樸素的正義觀來認定案件事實，卻對法律適用具有一定難度；學歷、職業(yè)較偏向精英化，沒有工人、農(nóng)民等具有社會廣泛代表性的職業(yè)，其所體現(xiàn)的司法民主性有待商榷；任期較長，平均任期達到5年，在漫長的職業(yè)生涯中形成了固定的法律職業(yè)者思維。

（三）監(jiān)督案件情況（以某基層檢察院為例）

由統(tǒng)計表格可見，某院人民監(jiān)督員制度呈現(xiàn)以下特點：一是擬不起訴案件居多。人民監(jiān)督員監(jiān)督案件共7件，其中擬不起訴案件占4件，占總數(shù)的57%，擬撤銷案件3件，占總數(shù)的43%。而有關逮捕監(jiān)督案件則幾乎為0；二是缺乏其他類型案件，說明對“應當立案而不立案、違法扣押、未依法給予刑事賠償”之類案件監(jiān)督缺位嚴重；三是鮮有反對意見，同意檢察機關擬處理意見比例高達100%。

三、存在的問題。

（一）法律依據(jù)缺失。目前，人民監(jiān)督員制度依據(jù)還未上升到立法層面，實踐中，最高人民檢察院頒布的規(guī)范性文件成了人民監(jiān)督員制度的主要依據(jù)，導致其正當性、權威性、有效性頗受詬病。

（二）選任問題。1、選任范圍狹小。雖然《規(guī)定》降低了人大代表、政協(xié)委員在人民監(jiān)督員中的比例，不再硬性要求人民監(jiān)督員具備一定程度的法律知識，但從各地基層院的數(shù)據(jù)看，人民監(jiān)督員的選任還存在著過渡精英化的問題。2、選任程序具有明顯的內(nèi)部性特征。一是選任依據(jù)的內(nèi)部性，人民監(jiān)督員制度依據(jù)面臨既不是法律也不是司法解釋的尷尬境況；二是選任機關的內(nèi)部性，省級以下人民檢察院的人民監(jiān)督員選任由上級人民檢察院負責，導致自己聘任監(jiān)督者監(jiān)督自己的悖論；三是人員考察的內(nèi)部性，無論經(jīng)過組織推薦還是公民自薦，最終還是要經(jīng)受檢察機關的考察篩選，裁量標準難以擺脫自身價值取向。3、任期過長。現(xiàn)行人民監(jiān)督員任期為5年，可以長達10年，導致其在長期與檢察機關打交道過程中，難免會有人情和面子問題；其次、漫長的任期容易滋生職業(yè)化思維，形成較為固定的職業(yè)身份，催生司法腐敗；再次，長期擔任人民監(jiān)督員職務，出于人性弱點所帶來的制度疲憊、制度效益遞減等問題，也可能削弱其監(jiān)督的積極性。①

（三）制度的有效性問題。1、制度性制約有效性。若想法律監(jiān)督發(fā)揮應有之效，必須將監(jiān)督制度法律化，并賦予監(jiān)督主體啟動法律程序的權力，只有這樣，才能對監(jiān)督對象施加影響。②而根據(jù)基層院人民監(jiān)督員監(jiān)督案件情況數(shù)據(jù)，人民監(jiān)督員制度對檢察院的司法行為難以構(gòu)成實質(zhì)性影響，其意見大多停留于建議、批評，鮮見不同意檢察機關意見的情況。2、不合理的“責任轉(zhuǎn)移”。當檢察院辦案人員獨立做出決定時，會基于責任承擔的恐懼而謹慎司法。而當辦案人員的決定有了人民監(jiān)督員的意見做庇護，若人民監(jiān)督員是權威專家、學者時，推卸責任的理由更是顯得理所當然。但當辦案人員將一個不公正的決定通過監(jiān)督程序獲得人民監(jiān)督員的同意，實際上就導致了“人人有責”但“人人不負責”的局面，目前普遍實施的錯案追究制也就在人民監(jiān)督員制度的安排下被巧妙地規(guī)避了。③3、監(jiān)督效果不明顯。實踐中，人民監(jiān)督員的監(jiān)督存在著監(jiān)督者與被監(jiān)督者信息嚴重不對稱現(xiàn)象。辦案人員在接受人民監(jiān)督員監(jiān)督時，基于自身被監(jiān)督者身份的考慮，從維護自身利益角度出發(fā)，呈現(xiàn)給人民監(jiān)督員的案情往往只是辦案人員想呈現(xiàn)的案情，而不是客觀案件本身。

四、改革出路

（一）推進立法，規(guī)范制度。人民監(jiān)督員制度必然要從體制內(nèi)走向體制外，必須法制化，只有將人民監(jiān)督員制度的主要內(nèi)容用法律形式具體規(guī)定下來，使這項制度法律化，才能增強其權威，也才能真正建立起人民監(jiān)督員制度。④

（二）改革選任機制。一是改革選任機關，去內(nèi)部監(jiān)督化，樹立人民監(jiān)督員的公信力；二是改革人民監(jiān)督員選任任期?？紤]到基層檢察院人民監(jiān)督員工作的實際，筆者認為人民監(jiān)督員任期可以為3年，連續(xù)任職不得超過6年；三是合理分配人民監(jiān)督員各階層的比例。龍宗智教授曾指出，精英化的明顯問題就是“精英”不易到位，易使監(jiān)督流于形式。⑤隨著國民素質(zhì)不斷提高，可以逐漸減少社會精英和專業(yè)人士在人民監(jiān)督員中的比例。

（三）改革管理方式。一是建立業(yè)務專項培訓機制。由于人民監(jiān)督員在一定程度上扮演著司法“裁判者”的角色，僅靠樸素的正義觀念還難以勝任工作，建立人民監(jiān)督員專項業(yè)務培訓機制就顯得舉足輕重；二是以考核結(jié)果為依據(jù)，順暢人民監(jiān)督員的流通。人民檢察院應及時掌握人民監(jiān)督員履職情況，及時向人民監(jiān)督員管理機關通報人民監(jiān)督員履職情況。對不認真履職的人民監(jiān)督員、人民檢察院院應當建立合理的懲治、退出機制。

（四）拓展監(jiān)督案件范圍。目前《規(guī)定》所涉及的人民監(jiān)督員監(jiān)督案件范圍較為狹窄，考慮到我國司法實際，可以在現(xiàn)行規(guī)定上將“犯罪嫌疑人不服逮捕決定”、“采取指定居所監(jiān)視居住強制措施違法”、“阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權利”、“應當退還取保候?qū)徑鸲煌诉€”等類型案件納入人民監(jiān)督員監(jiān)督案件范圍。

（五）完善監(jiān)督程序。一是充分保障人民監(jiān)督員知情權的行使，構(gòu)建人民監(jiān)督員監(jiān)督事項提前告知制度；二是完善案件材料提供和案情介紹程序，充分介紹案情、提供材料；三是設置聽取辯護律師和犯罪嫌疑人意見程序。⑦；四是設置復議程序。（作者單位：四川大學法學院）

注解：

①周永蘇、鐘凱、李君臨《關于完善我國人民監(jiān)督員制度的若干思考——基于國家與地方立法的不同視角》，載《社會科學研究》2007年6月.

②周永坤，《法理學》第二版[M]，法律出版社，2004版。

③周安平《人民監(jiān)督員制度的正當性與有效性質(zhì)疑》，載《南京師大學報（社會科學版）》2007年3月第2期.

④周永年《人民監(jiān)督員制度概論》，中國檢察出版社2008年版第41、345頁。

⑤龍宗智《關于人民監(jiān)督員制度的幾個問題探討》，載《國家檢察官學院學報》2005年第1期。

⑥鄭愛之、張希勝《完善人民監(jiān)督員選任機制三點建議》，載《人民檢察》2014第15期。

⑦王光賢《人民監(jiān)督員制度的實踐探索與改革展望》，載《人民檢察》2015年第10期。