昆明理工大學(xué)法學(xué)院 張桐 丁國峰

滇中地區(qū)一體化經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究
——以法律協(xié)調(diào)為例

昆明理工大學(xué)法學(xué)院 張桐 丁國峰

滇中城市群一體化發(fā)展的法律協(xié)調(diào)是建立在一定的經(jīng)濟(jì)、政治、法律和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之上的，然而其法律協(xié)調(diào)機(jī)制并不樂觀：缺乏明確的法律制度，現(xiàn)行協(xié)議多為整體框架協(xié)議，合作協(xié)議并非四方主體共同簽署，缺乏糾紛解決機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。滇中城市群一體化發(fā)展的法律協(xié)調(diào)措施應(yīng)從“平等協(xié)商”原則出發(fā)，構(gòu)建法律協(xié)調(diào)機(jī)制的具體步驟為編制滇中城市群行政規(guī)劃，簽訂“行政合作協(xié)議”，進(jìn)行行政協(xié)調(diào)（主要是區(qū)域行政協(xié)議）。

區(qū)域一體化 滇中城市群 法律 協(xié)調(diào)

經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是未來世界經(jīng)濟(jì)走向的基本趨勢(shì)，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化伴隨經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展而興起，如長三角、珠三角、京津冀等。城市群經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的法律協(xié)調(diào)機(jī)制是“整合區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)、社會(huì)和諧，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”的重要途徑。

1　滇中城市群一體化發(fā)展法律協(xié)調(diào)的邏輯起點(diǎn)

滇中城市群經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的法律保障措施的建立及其機(jī)制創(chuàng)新，具有其邏輯基礎(chǔ)，具體表現(xiàn)如下。

1.1滇中城市群區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展

《滇中城市群規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）劃定的“滇中城市群”范圍，包括昆明市、曲靖市、玉溪市、楚雄彝族自治州這四個(gè)行政轄區(qū)，總規(guī)劃面積9.6萬平方公里。滇中城市群以占全省37.4%的人口，實(shí)現(xiàn)了占全省59.5%的GDP總量，2007年城鎮(zhèn)化水平為36%左右，已成為云南經(jīng)濟(jì)核心區(qū)。

滇中城市群區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是指，昆明市、曲靖市、玉溪市、楚雄彝族自治州這四個(gè)行政區(qū)劃“按照自然地域經(jīng)濟(jì)內(nèi)在聯(lián)系、商品流向、民族文化傳統(tǒng)以及社會(huì)發(fā)展需要而形成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)合體”。根據(jù)《規(guī)劃》，云南省人民政府為滇中城市群發(fā)展“交通、電力設(shè)施、排水設(shè)施……產(chǎn)業(yè)集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展”等具體事務(wù)作了協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化規(guī)劃，其目標(biāo)是將滇中四個(gè)行政區(qū)劃建成“帶動(dòng)云南發(fā)展的核心區(qū)域，發(fā)揮滇中在交通樞紐方面的優(yōu)勢(shì)與特色，通過推進(jìn)滇中城市群區(qū)域一體化建設(shè)，成為中國西部具有較大競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的特色城市群”。

1.2原有行政區(qū)劃不變

滇中城市群所包括的四個(gè)地級(jí)市或自治州都有自身的行政區(qū)劃范圍和利益優(yōu)勢(shì)，其政府是每個(gè)區(qū)域內(nèi)利益代表或主體?！霸诜ㄖ吻疤嵯?，這種行政區(qū)劃和利益主體，不能任意改變。并且，從發(fā)展趨勢(shì)上看，這種行政區(qū)劃和主體，不是走向模糊，而是將進(jìn)一步明晰?！钡嶂谐鞘腥航?jīng)濟(jì)一體化發(fā)展是以“不改變?cè)姓^(qū)劃”為前提，這是法制協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

1.3統(tǒng)一法制與區(qū)域立法的共存

在現(xiàn)行的立法體制下我國省級(jí)行政區(qū)域、省會(huì)城市、設(shè)區(qū)的市和民族區(qū)域自治地區(qū)都有根據(jù)自身需要制定規(guī)章的地方立法權(quán)，作為統(tǒng)一法制的補(bǔ)充。統(tǒng)一法制和區(qū)域立法的共存，是滇中城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的法律保障基礎(chǔ)。現(xiàn)存法制的多樣化和特殊化使法律協(xié)調(diào)保障更具有意義，通過法律制度建設(shè)來保障滇中城市群進(jìn)一步克服產(chǎn)業(yè)趨同性、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化互補(bǔ)，促進(jìn)共同發(fā)展和繁榮。

1.4民族區(qū)域自治的存在

滇中城市群四市（州）中，楚雄是彝族自治州，是民族區(qū)域自治地區(qū)?！稇椃ā返?15條規(guī)定，地方政府“依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策”?！稇椃ā返?16條規(guī)定，“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。”因此，憲法賦予了民族區(qū)域自治地區(qū)一定的自治權(quán)和立法權(quán)，且賦予的權(quán)力較大，涉及與“縱向的上級(jí)政府關(guān)系”和橫向的“同級(jí)政府關(guān)系”，主要包括以下權(quán)力：民族區(qū)域立法權(quán)、一定的自治權(quán)、自主規(guī)劃權(quán)?？傊?，在存有民族自治區(qū)域的滇中城市群協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)現(xiàn)一體化戰(zhàn)略當(dāng)中，當(dāng)上級(jí)政府“行政命令”式的政策不能大行其道時(shí)，以“自愿參與、平等協(xié)商、相互獨(dú)立”為原則的區(qū)域法律協(xié)調(diào)保障機(jī)制為其區(qū)域一體化發(fā)展提供了合作平臺(tái)。

2　滇中城市群一體化發(fā)展的法律協(xié)調(diào)存在的問題

第一，尚處在整體規(guī)劃階段。《滇中城市群規(guī)劃》趨向于整體、大范圍、全領(lǐng)域，省政府以高屋建瓴的姿態(tài)規(guī)劃整個(gè)滇中城市群未來的發(fā)展，是一種綱領(lǐng)性、宣言性的規(guī)劃，具體的各部門和各領(lǐng)域還沒有具體規(guī)劃，它提出“交通、電力設(shè)施、排水設(shè)施、通信設(shè)施……城鎮(zhèn)發(fā)展”等方面作了一體化規(guī)劃，只是一種對(duì)未來發(fā)展的構(gòu)想。具體到各行業(yè)和各部門之間如何實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展和建設(shè)，四市（州）政府如何協(xié)調(diào)發(fā)展，并沒有明確的法律制度予以協(xié)調(diào)。

第二，多為整體框架協(xié)議，具體落實(shí)困難。四市（州）之間的合作框架協(xié)議是具體的、輪廓性的構(gòu)想，并未具體到各個(gè)生產(chǎn)、生活領(lǐng)域。四市（州）政府雖然簽訂了“合作框架協(xié)議”——昆玉、昆楚、昆曲合作框架協(xié)議，但在具體實(shí)務(wù)部門之間的協(xié)調(diào)和合作方面，還應(yīng)建立具體操作性的協(xié)議，才能真正從制度上引導(dǎo)滇中城市群實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化目標(biāo)。

第三，行政協(xié)議都是兩兩分別簽署，并非共同簽署。四市（州）的合作協(xié)議是由《昆楚一體化框架協(xié)議》、《昆玉一體化框架協(xié)議》、《昆曲一體化框架協(xié)議》分別構(gòu)成，不是由四市（州）政府四方經(jīng)過平等協(xié)商共同簽訂的一份《滇中城市群一體化框架協(xié)議》。此種做法不僅浪費(fèi)了行政資源，且合作效果欠佳，實(shí)質(zhì)上是與滇中城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化目標(biāo)相悖的。

3　滇中城市群一體化發(fā)展法律協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

3.1設(shè)計(jì)總體的法律協(xié)調(diào)思路

構(gòu)建滇中城市群一體化發(fā)展的法律協(xié)調(diào)機(jī)制的總體思路是：政府必須提供有效的制度供給，必須有法治保障和穩(wěn)定的法制環(huán)境，規(guī)范政策、完善法律法規(guī)，保障城市群一體化發(fā)展政策的有效實(shí)施，先行編制滇中城市群行政規(guī)劃，而后以簽訂《行政合作協(xié)議》的方式行政協(xié)調(diào)。

滇中城市群一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的法律協(xié)調(diào)制度要確定“平等協(xié)商”原則，以平等作為法制保障的主要精神，以協(xié)商作為解決各種糾紛的重要手段。滇中城市群中的楚雄州屬于民族自治區(qū)域，甚至可根據(jù)憲法和法律制定一套完全與云南省地方立法不同的規(guī)章體系，省政府的行政協(xié)調(diào)也存在一定的困難。因此，需要滇中城市群四個(gè)城市以“平等、共贏”的協(xié)調(diào)原則，訂立行政合作協(xié)議，解決經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展中的各種糾紛。

3.2編制合理的行政規(guī)劃

3.2.1規(guī)劃權(quán)：依據(jù)法定

首先，應(yīng)明確《規(guī)劃》的制定主體是云南省人民政府?！兑?guī)劃》由云南省人民政府批準(zhǔn)，才能成為具有法律效力的規(guī)范性文件。其次，云南省人民政府具有規(guī)劃權(quán)。從《規(guī)劃》制定主體的實(shí)質(zhì)要件和形式要件來看，“實(shí)質(zhì)要件”表現(xiàn)為特定的行政規(guī)劃權(quán)，形式要件“是以誰的名義發(fā)布或簽署的”。根據(jù)《憲法》第89條，云南省人民政府在整個(gè)云南的行政區(qū)劃范圍內(nèi)具有法定的行政管轄權(quán)，享有編制適用于整個(gè)云南行政區(qū)劃的規(guī)劃制定權(quán)，而云南省住建廳沒有這種規(guī)劃制定權(quán)。省級(jí)政府職能部門也可根據(jù)“職權(quán)范圍”制定本行政區(qū)域內(nèi)某一領(lǐng)域的規(guī)劃，其前提必須要有實(shí)定法上的依據(jù)，并符合合法程序原則。

3.2.2規(guī)劃主體：應(yīng)多元化

云南省政府及其職能部門是滇中城市群協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)現(xiàn)一體化戰(zhàn)略規(guī)劃的合法主體。上級(jí)政府在制定區(qū)域行政規(guī)劃時(shí)，應(yīng)多聽取區(qū)域內(nèi)地方政府的利益訴求，甚至可讓區(qū)域地方政府參與行政規(guī)劃編制?！皡^(qū)域地方政府聯(lián)合編制”、“區(qū)域地方政府的職能部門聯(lián)合編制”兩種方式，更能發(fā)揮地方政府及其職能部門的積極性和主動(dòng)性。

3.2.3規(guī)劃程序：注重政府協(xié)作和公眾參與

《規(guī)劃》涉及“滇中城市群”區(qū)域內(nèi)多個(gè)主體的規(guī)劃問題，與一般行政規(guī)劃的單個(gè)政府主體不同，存在“多個(gè)主體”和“多對(duì)關(guān)系”，因此，在制定城市群發(fā)展規(guī)劃時(shí)應(yīng)該注重規(guī)劃程序，體現(xiàn)程序的公正性。應(yīng)注重地方政府參與到規(guī)劃編制中，激發(fā)政府參與的積極性并且形成定制。最主要的是通過立法確保公眾參與行政規(guī)劃的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，并強(qiáng)力保障公眾參與的程度、程序和效率獲得提升，避免政府單方面的決定，減少行政裁量權(quán)。

3.2.4規(guī)劃實(shí)施和糾紛解決：應(yīng)注重協(xié)商

對(duì)《滇中城市群規(guī)劃》這樣“縱向規(guī)劃”的實(shí)施，只需上級(jí)政府即云南省政府不時(shí)地運(yùn)用強(qiáng)制拘束力手段推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施，解決糾紛和矛盾，但應(yīng)更將其視作為“橫向規(guī)劃”，上級(jí)政府不要過多介入?yún)^(qū)域規(guī)劃制定，只需通過“審批機(jī)制”在大方向上把握規(guī)劃制定。這種橫向規(guī)劃不論在實(shí)施過程中還是在糾紛解決過程中，亦需要地方政府之間的“協(xié)商”。

在橫向規(guī)劃中，行政規(guī)劃的制定與實(shí)施主體是平等的，不存在行政上的“隸屬關(guān)系”，不能以“命令、服從”的模式去推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施。因此，協(xié)商與協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)貫穿于區(qū)域行政規(guī)劃制定與實(shí)施的全過程，甚至是糾紛解決過程。協(xié)商模式的缺點(diǎn)是，商談期間可能較長，但一旦協(xié)商成功將事半功倍，與“歐盟模式”、WTO談判一致，是當(dāng)前解決城市群發(fā)展中各類糾紛的主要方式。

3.3進(jìn)行必要的行政協(xié)調(diào)

3.3.1城市群行政協(xié)議的締結(jié)：多層級(jí)行政機(jī)關(guān)參與

城市群行政協(xié)議的締約平臺(tái)可分三個(gè)層次：第一層次，四市（州）行政首長聯(lián)席會(huì)議，主要是確定一體化合作領(lǐng)域、落實(shí)一體化政策、訂立行政協(xié)議；第二層次，四市（州）政府職能部門協(xié)調(diào)會(huì)，主要是具體落實(shí)行政協(xié)議；第三層次，民族自治縣與非民族自治縣的協(xié)調(diào)會(huì)，主要是解決民族自治特殊性與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化問題。各層次的與會(huì)代表，不論是上級(jí)政府還是下級(jí)政府，都需以平等、協(xié)商方式討論區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化問題，任何當(dāng)事方不得凌駕于他方之上。在滇中城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化建設(shè)中，四市（州）及其職能部門、省級(jí)政府及其職能部門享有參與行政協(xié)議的締結(jié)權(quán)。

3.3.2區(qū)域行政協(xié)議的批準(zhǔn)：共同的上級(jí)部門批準(zhǔn)

城市群內(nèi)各主體之間以平等協(xié)商方式訂立的行政協(xié)議，需要共同的上級(jí)部門批準(zhǔn)。借鑒目前《立法法》關(guān)于地方政府規(guī)章制定權(quán)的審查方式，分為“直接批準(zhǔn)”和“協(xié)議的備案制度”兩種。上級(jí)行政機(jī)關(guān)審查城市群發(fā)展協(xié)議，是否予以批準(zhǔn)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面展開：發(fā)展協(xié)議是否有助于推進(jìn)城市群經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化這個(gè)總目標(biāo)；協(xié)議中所涉及的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系是否是在城市群各地方政府職權(quán)范圍內(nèi)；是否損害其他地區(qū)（非區(qū)域成員）的合法權(quán)益；是否會(huì)結(jié)成聯(lián)盟從而損害上級(jí)政府的權(quán)力等。

3.3.3城市群發(fā)展協(xié)議的履行：明確履行機(jī)構(gòu)

首先，明確城市群發(fā)展協(xié)議對(duì)締約機(jī)關(guān)的拘束力。城市群發(fā)展協(xié)議的拘束力主要是對(duì)締約機(jī)關(guān)、城市群內(nèi)其他機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的法律效力。滇中城市群發(fā)展協(xié)議由各個(gè)成員的合意達(dá)成，不具有強(qiáng)制力，這會(huì)給該發(fā)展協(xié)議的履行大打折扣。因此，在該協(xié)議締結(jié)時(shí)，應(yīng)約定締約機(jī)關(guān)必須履行，發(fā)展協(xié)調(diào)協(xié)議一旦形成，就具有確定力、公定力和執(zhí)行力，城市群范圍內(nèi)的所有行政主體、公民、法人和其他組織都應(yīng)遵守。

其次，明確協(xié)議的履行機(jī)構(gòu)。行政協(xié)議以其能如約履行為最低要求，為了保證協(xié)議的順利履行，應(yīng)當(dāng)由各個(gè)成員共同建立一個(gè)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，囊括“分管某一領(lǐng)域的副市（州）長，具體職能部門的行政首長”等，組成行政首長聯(lián)席會(huì)議，形成“緊急召集制度”和“定期會(huì)晤機(jī)制”。

［1］云南省住建廳.滇中城市群規(guī)劃修改（2009-2030年）（公示稿）［EB/OL］.http：//bbs.clzg.cn/thread- 303536-1-1. html，2015-10-12.

［2］葉必豐.長三角經(jīng)濟(jì)一體化背景下的法制協(xié)調(diào)［J］.上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2004（6）.

［3］丁國峰.“泛珠三角”區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的法律保障機(jī)制［J］.昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2015（5）.

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A

2096-0298（2016）08（b）-113-02

張桐（1993-），女，黑龍江省綏化人，2014級(jí)經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士研究生；丁國峰（1980-），男，湖北英山人，法學(xué)博士，昆明理工大學(xué)法學(xué)院副教授。