文/曾小武 Zeng Xiao-wu

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檔案所見行政公文格式違規(guī)問題

文/曾小武 Zeng Xiao-wu

摘要：文章采用分類歸納的方法，分析行政公文從1980年代至今存續(xù)的格式瑕疵，即請示報告文種連用、發(fā)文字號格式不規(guī)范等問題。探討導(dǎo)致行政公文格式違規(guī)的因素，規(guī)范本身存在偏誤及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的執(zhí)行不力是主要原因。

關(guān)鍵詞：文書檔案；行政公文；格式

如果從國務(wù)院1951年公布《公文處理暫行辦法》起，到2012年施行《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》止，行政公文標(biāo)準(zhǔn)的確立至今已有60余年，行政公文格式違背國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)的情形存續(xù)至今。本文總結(jié)了行政公文格式違規(guī)的具體情形，并簡要探討其形成原因。

一、違規(guī)表現(xiàn)

主要包括文種連用和發(fā)文字號不規(guī)范兩個方面。

（一）文種連用

1951—2012年間，國務(wù)院出臺了6份行政公文處理文件。1981年公布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》明確規(guī)定了公文包括九類十六種，報告、請示分為兩種合為一類。之后公布的公文處理文件均明確規(guī)定請示與報告單獨(dú)分類。但從文書檔案發(fā)現(xiàn)，請示報告連用的情形一直持續(xù)至今。（見表1）

表1 某高校請示報告文書檔案目錄（節(jié)選）

從上表看，請示報告文種連用至少達(dá)20年之久。高校之外的情形其實(shí)有過之而無不及。直到2014年，行政公文中仍能見到“請示報告”連體的身影。

（二）文號多變

1981年國務(wù)院發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》起就規(guī)定了行政公文發(fā)文字號的標(biāo)準(zhǔn)格式——“機(jī)關(guān)代字+［阿拉伯?dāng)?shù)字年份］+順序號”。但公文文號違規(guī)的現(xiàn)象延續(xù)了幾十年之久。筆者隨機(jī)查閱了1981年至2001年的行政公文檔案文書，文號。（見表2）

表2 部分國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位行政公文文號列表

上表查閱登記了7個國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位的行政公文文號，僅有3單位的文號符合標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、華南農(nóng)大等單位的文號樣式一直采用錯誤模式，且模式任性多樣。或?qū)⒛晏栔糜诎l(fā)文單位之前，如農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部；或使用圓括弧及年份不全，如農(nóng)牧漁業(yè)部、華農(nóng)大。后者的文號違規(guī)存續(xù)了30年以上。

二、成因

公文格式的違規(guī)及混亂，凸顯出公文處理文件法定性和權(quán)威性的尷尬。其尷尬緣由，客觀上是公文標(biāo)準(zhǔn)存在明顯瑕疵，主觀上是公文標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不力。

（一）標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)謹(jǐn)

作為公文的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，國務(wù)院發(fā)布的行政公文處理文件也有部分存在明顯的偏誤。

1. 格式欠當(dāng)

（1）年份格式操作不便

公文處理文件要求年份采用方括弧的規(guī)定，該要求影響到計(jì)算機(jī)打印行政公文的操作效率。因?yàn)橹形妮斎敕ㄝ斎氲姆嚼ɑ榧雍诩雍竦摹啊?】”狀態(tài)，不合要求；這能臨時變換英文輸入法或臨時插入符號方可出現(xiàn)方括弧“［ ］”。而中文輸入法可以一次直接輸入圓形括弧“（ ）”。相比之下，輸入方括弧環(huán)節(jié)更多，效率自然更低。這也許就是不少單位多年堅(jiān)持采用圓括弧做法的原因之一。

（2）成文日期欠科學(xué)

行政公文的成文日期在2012年以前要求采用漢字小寫表示，為的是顯示嚴(yán)肅并防止篡改；而在實(shí)際行文中，不少公文采用阿拉伯?dāng)?shù)字，為的是操作方便，提高效率。阿拉伯?dāng)?shù)字年份顯然操作方便更高效。因此2012年7月實(shí)施的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，不再對成文日期的形式作出明確規(guī)定，即漢字或阿拉伯?dāng)?shù)字均可。

2. 遺漏范圍

下述五份行政公文處理文件中有三份遺漏了“命令”的適用范圍。（如表3所示）

表3 國務(wù)院行政公文處理文件遺漏試用范圍一覽表

1951年和1981年兩個版本的“命令”明示“命令用來發(fā)布法律”。而后發(fā)布的三份文件對“命令”的解釋均為“發(fā)布（公布）行政法規(guī)和規(guī)章”，有違但“命令”一直用來公布法律的事實(shí)。例如：

中華人民共和國主席令

第三十二號

《中華人民共和國審計(jì)法》已由中華人民共和國第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議于1994年8月31日通過，現(xiàn)予公布，自1995年1月10日起施行。

中華人民共和國主席 江澤民

一九九四年八月三十一日

該事實(shí)也正好與《憲法》第80條“中華人民共和國主席根據(jù)全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務(wù)委員會，公布法律”之規(guī)定相吻合。

3. 張冠李戴

最典型的就是將“規(guī)章”與“行政規(guī)章”混為一談。

1987年版公文處理文件的文種“通知” 及五份公文處理文件的“命令”解釋均有“發(fā)布規(guī)章”字樣。此解釋純屬李代桃僵，誤以“規(guī)章”為“行政規(guī)章”。

“規(guī)章”通常指的是“規(guī)則章程”，與“規(guī)定”近義；而“行政規(guī)章”是指有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法制定的事關(guān)行政管理的規(guī)范性文件的總稱。其“分為部門規(guī)章和政府規(guī)章兩種。部門規(guī)章是國務(wù)院所屬部委所發(fā)布的各種行政性的規(guī)范性法律文件，也稱部委規(guī)章。政府規(guī)章是地方人民政府制定的規(guī)范性法律文件，又稱地方政府規(guī)章?！保?］（p416）可見“行政規(guī)章”屬于規(guī)范性法律文件，與“規(guī)章”性質(zhì)截然不同。

（二）公文標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不力

行文單位在實(shí)際操作環(huán)節(jié)中不遵守規(guī)矩的主觀原因，負(fù)面作用更為明顯。不少行文單位慣以任性妄為來對待公文處理標(biāo)準(zhǔn)，直接導(dǎo)致公文格式瑕疵。

三、建議

（一）端正態(tài)度，樹立權(quán)威

國務(wù)院多份公文標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)出現(xiàn)同一錯誤，不得不說明相關(guān)人員的工作有欠嚴(yán)謹(jǐn)。相關(guān)人員應(yīng)重樹責(zé)任意識，盡量周全縝密，避免制造明顯的瑕疵。如此嚴(yán)于律己，方能樹立法規(guī)文件的權(quán)威性。

（二）建立格式懲戒機(jī)制

行政公文格式違規(guī)時間之長，很重要的原因在于瑕疵公文得不到管控，更談不上付出代價，以致錯誤任性持續(xù)。

懲戒機(jī)制可以成為防止甚至杜絕公文格式任性犯錯的手段。比如，公文收文主體一旦發(fā)現(xiàn)公文格式不合規(guī)范，即予以退回發(fā)文單位，直到合格，方才受理。該做法看似平淡，效果不可小覷。因?yàn)楣耐嘶丶爸匕l(fā)必然耗費(fèi)發(fā)文主體的時間，影響工作效率。為避免類似的代價，發(fā)文主體自然自覺遵守公文標(biāo)準(zhǔn)，減少格式瑕疵公文的產(chǎn)生。

（三）設(shè)立公文運(yùn)行監(jiān)管程序

公文格式懲戒機(jī)制的問題在于如何具體實(shí)施。根據(jù)孫觀清的說法，文件運(yùn)行的一般流程。［5］（如圖1所示）

圖1顯示，一般文件的運(yùn)行并不缺乏修改環(huán)節(jié)，但欠缺監(jiān)管程序，故無法避免公文格式帶病運(yùn)行。

▲圖1 行政公文運(yùn)行流程圖

因此，設(shè)立公文運(yùn)行監(jiān)督就有必要。建議可在發(fā)文主體及收文主體二單位內(nèi)部設(shè)置公文運(yùn)行監(jiān)督程序。（如圖2所示）

▲圖2 行政公文運(yùn)行監(jiān)督流程圖

發(fā)文主體的簽章環(huán)節(jié)設(shè)置文件運(yùn)行監(jiān)督程序，可在文件生效前及時發(fā)現(xiàn)問題并及時修正，避免大數(shù)量格式瑕疵公文發(fā)出；少數(shù)帶病公文在收文主體的文件運(yùn)行監(jiān)督環(huán)節(jié)中能夠被及時堵截，并退回發(fā)文主體，要求修正重發(fā)。經(jīng)過二道監(jiān)控程序后，漏網(wǎng)現(xiàn)象估計(jì)僅為個別。

施行代價機(jī)制當(dāng)以預(yù)防為主。因此發(fā)文及收文的監(jiān)管環(huán)節(jié)應(yīng)以發(fā)文主體為主。重點(diǎn)加強(qiáng)發(fā)文環(huán)節(jié)的公文運(yùn)行監(jiān)督，方能從源頭上盡量避免公文格式帶病運(yùn)行，并減少公文后續(xù)運(yùn)行環(huán)節(jié)的資源浪費(fèi)。

（責(zé)任編輯：仝建平）

參考文獻(xiàn)：

［1］劉訪.黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例精解與范例［M］.北京：中國法制出版社，2012.

［2］于成鯤等.應(yīng)用文大全［M］.上海：學(xué)林出版社，1991.

［3］饒士奇.公文寫作與處理［M］.沈陽：遼寧教育出版社，2007.

［4］張文顯.法理學(xué)［M］.北京：高等教育出版社， 2002.

［5］孫觀清.官方文件的無力與尷尬［J］.檔案學(xué)通訊，2013，（5）.

中圖分類號：G271.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-9652（2016）03-0043-03

作者簡介：

曾小武（1969—），男，湖南株洲人，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)檔案館副教授。

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