卓格吉

摘 要：自我國采取扶貧政策以來，在農(nóng)村貧困問題上取得了有目共睹的成效，但藏區(qū)由于受自然條件的制約、傳統(tǒng)觀念的影響，其整體生活水平較低，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，僅靠傳統(tǒng)的放牧難以脫貧致富，在新形勢新政策下，應(yīng)找出一條新路，早脫貧，奔小康。

關(guān)鍵詞：藏區(qū)；精準(zhǔn)扶貧；精準(zhǔn)識別

“要把扶貧攻堅抓緊、抓準(zhǔn)、抓到位，堅持精準(zhǔn)扶貧，倒排工期，算好明細(xì)賬，決不讓一個少數(shù)民族、一個地區(qū)掉隊”這是習(xí)近平總書記參加全國人大會議廣西代表團審議時對廣西提出的要求。天峻縣新源鎮(zhèn)作為一個純牧民聚居地，由于牧民生活自然條件較差、受教育程度較低、經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，2014年相關(guān)單位按照村里的實際貧困程度將新源鎮(zhèn)十二個村中四個村被列為貧困村，便開始啟動了扶貧工作。在十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出，到2020年全面完成扶貧任務(wù)，但青海省省委十二屆九次全體會議作出加快全省整體脫貧步伐的決策部署后，海西州作為青海省主要的礦產(chǎn)資源來源地，其貧困人口規(guī)模較小、經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)較好、群眾脫貧愿望強烈，提出要求提前兩年，也即2018年率先在全省整體脫貧的目標(biāo)，后兩年為鞏固期，這便對近期開展扶貧減貧工作帶來了一定的緊迫感。

一、新源鎮(zhèn)基本情況及發(fā)展現(xiàn)狀

2001年2月21日經(jīng)青海省人民政府批復(fù)，撤銷天棚、關(guān)角2鄉(xiāng)，合并設(shè)立并命名為新源鎮(zhèn)，新源鎮(zhèn)政府位于天峻縣城內(nèi)，下屬有12個牧委會。地勢高峻，氣候寒冷，是藏族聚居的純牧業(yè)鎮(zhèn)，其草場總面積為1200萬平方公里，總?cè)丝谟?4807人，生態(tài)畜牧業(yè)專業(yè)合作社11個，全鎮(zhèn)現(xiàn)有各類牲畜存欄數(shù)為14.06萬頭（只），貧困村有4個，貧困戶有134戶340人。

二、藏區(qū)貧困的定義和現(xiàn)象

無論是一個國家還是一個民族，貧困是共存的社會現(xiàn)象，同時反貧困也是共同的目標(biāo)和追求。藏區(qū)也一樣，由于受到自然條件、傳統(tǒng)觀念、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等制約，阻礙了其經(jīng)濟的發(fā)展，導(dǎo)致貧困形勢嚴(yán)峻，因而精準(zhǔn)扶貧對藏區(qū)這一特殊領(lǐng)域具有重大的意義。

（一）貧困的一般定義

貧困是經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域內(nèi)眾多學(xué)者所研究的對象，隨著時代的發(fā)展，對貧困的定義也有所不同，當(dāng)初所指的貧困是最基本的生存意義上的貧困，是一種社會物質(zhì)貧乏的現(xiàn)象，具有缺乏物質(zhì)性。20世紀(jì)70-80年代后，人們對貧困的定義不局限于物質(zhì)層面這一領(lǐng)域，將教育和健康方面的能力包括進來，比如諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者阿馬蒂亞·森所說：“貧困不是單純由于低收入造成的，很大程度上是因為基本能力缺失造成的”，這便是貧困概念上的一種提升。對于新源鎮(zhèn)四個貧困村來說，其海拔高、草場面積小、產(chǎn)業(yè)薄弱，缺乏技術(shù)，多數(shù)人為文盲或半文盲，靠傳統(tǒng)的放牧方式所得來的收入不足以支付正常的生活開支，從而出現(xiàn)大量的低收入家庭，達不到國家貧困線標(biāo)準(zhǔn)。

（二）藏區(qū)貧困現(xiàn)象

貧困是每個地區(qū)所共存的一種社會現(xiàn)象，其涉及到社會的方方面面，貧困是多種原因造成的，也需要多種角度去予以解決。隨著學(xué)術(shù)界對貧困的深入研究。對藏區(qū)來說，主要是由于收入和能力方面的缺乏而出現(xiàn)貧困現(xiàn)象，其表現(xiàn)為：

一是木里煤資源的停礦阻礙了地方經(jīng)濟的發(fā)展。木里煤礦是青海省重點開發(fā)的煤炭礦區(qū)，雖嚴(yán)重影響著青藏高原的生態(tài)系統(tǒng)，但其背后也帶動了天峻縣經(jīng)濟的快速發(fā)展，很多民族飯館和賓館因停礦而倒閉，隨之影響了全縣經(jīng)濟收入來源。

二是近幾年牛羊肉價格的下跌直接影響著牧民的收入。天峻縣是海西州唯一一個純牧業(yè)縣，但近幾年牛羊肉價格的下跌，牧民陷入了買與賣的糾結(jié)當(dāng)中，對牧民帶來了嚴(yán)重的經(jīng)濟危機，打消了牧民養(yǎng)殖的積極性。

三是牧民缺乏技術(shù)方面的能力，牧區(qū)整體文化程度低，除了放牧，對于其他方面沒有積極性。

三、藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵

2013年11月初，習(xí)近平總書記到湖南湘西考察時，首次明確提出了“精準(zhǔn)扶貧”概念，精準(zhǔn)扶貧就是針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)牧戶狀況，運用科學(xué)有效、嚴(yán)格的程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。要真正地實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，必須經(jīng)過四個步驟：

第一步精準(zhǔn)識別，是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，也是解決“扶持誰”的問題。常用的精準(zhǔn)識別的方法是“五比五看法”，“五比”即：比家庭收入，看經(jīng)濟來源；比家庭財產(chǎn)，看消費水平；比家庭勞力，看勞動能力；比居住條件，看生活環(huán)境；比致貧原因，看貧困程度。天峻縣新源鎮(zhèn)四個貧困村作為純牧民的聚居地，其鄰里相距甚遠(yuǎn)、交通不便，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，對每家每戶進行精準(zhǔn)識別的過程是一個很艱巨的任務(wù)，通過多次入戶調(diào)查、走訪慰問、摸清家底來確定最終的貧困戶。

第二步精準(zhǔn)派人，是精準(zhǔn)扶貧的活力和動力，也是解決“誰來扶”的問題。扶貧開發(fā)是全社會的共同責(zé)任，應(yīng)廣泛積極地參與，習(xí)近平總書記在貴州座談會上講到：“選派扶貧工作隊是加強基層扶貧工作的有效組織措施，要做到每個貧困村都有駐村工作隊、每個貧困戶都有幫扶責(zé)任人?！?/p>

第三步精準(zhǔn)扶持，是精準(zhǔn)扶貧的重點和難點，也是解決“怎么扶”的問題。

第四步精準(zhǔn)管理，是解決“怎么管”的問題，按照扶貧的進度對貧困對象及其有關(guān)信息應(yīng)及時地進行動態(tài)管理，扶貧資金應(yīng)加強監(jiān)管，確保扶貧效果。

四、藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的意義

精準(zhǔn)扶貧既是一個短期的目標(biāo)也是一個長期的任務(wù)，海西州作為青海省主要的礦產(chǎn)資源來源地，要求提前兩年，也即2018年率先在全省整體脫貧，因而藏區(qū)的相關(guān)單位和部門都很重視精準(zhǔn)扶貧這項工作，精準(zhǔn)扶貧是專門針對過去粗放式扶貧而提出來的一種精準(zhǔn)到人到戶的新的扶貧開發(fā)模式，具有以下幾個方面的意義：

（一）精準(zhǔn)扶貧為全面建成小康社會提供了前提。習(xí)近平總書記提出：“全面建成小康社會，最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是貧困地區(qū)。沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會?！秉h的十大以來，從中央到地方把扶貧工作提升到了前所未有的高度，尤其對于民族地區(qū)，扶貧工作是重中之重，不能絲毫放松。近幾年國家領(lǐng)導(dǎo)們的一系列政治講話，為全面建成小康社會提供了明確的目標(biāo)和方向，同時將精準(zhǔn)扶貧和全面建成小康社會聯(lián)系在一起，只有消除了貧困，才能實現(xiàn)小康社會的偉大夢想。

（二）精準(zhǔn)扶貧是共同富裕的目標(biāo)。我國是一個多民族的國家，精準(zhǔn)扶貧決不能讓一個少數(shù)民族、一個地區(qū)掉隊。根據(jù)結(jié)合民族當(dāng)?shù)氐膶嶋H，實事求是，帶責(zé)任，真扶貧，扶真貧，從細(xì)微著手，使民族地區(qū)早日走出貧困的深淵，趕上社會發(fā)展的步伐，最終實現(xiàn)共同富裕。

（三）精準(zhǔn)扶貧是改善民生的主要方法。民生一直是世界各國所關(guān)注的一個熱點問題，通過對民族地區(qū)進行精準(zhǔn)扶貧改善牧民的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等方面，解決牧民的住房難、行路難、飲水難、用電難、上學(xué)難等一系列民生問題，讓貧困家庭的基本生活真正得到保障，只有這樣，民族地區(qū)的社會更加穩(wěn)定，經(jīng)濟更加繁榮，人民更加安居樂業(yè)。

五、藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧面臨的問題

馬克思說過“一切發(fā)展中的事物都是不完善的”。誠然，在開展精準(zhǔn)扶貧工作的過程中也避免不了一些問題的存在，主要表現(xiàn)為：

（一）貧困人口多，貧困程度深。天峻縣新源鎮(zhèn)有四個貧困村，經(jīng)“兩線合一”后，四個貧困村共有貧困戶40戶89人，其中一般貧困戶有4戶9人，低保貧困戶有36戶80人，占全鎮(zhèn)總?cè)丝诘?5%，其貧困戶的整體文化素質(zhì)和科學(xué)素養(yǎng)偏低，多數(shù)都是文盲或半文盲，對新鮮事物的承受能力較低，貧困不只是表現(xiàn)在表面經(jīng)濟上的缺乏，而且從思想上已養(yǎng)成一種“等靠”依賴，制約著脫貧任務(wù)，增大了扶貧難度。（二）致貧原因多種，經(jīng)濟來源單一。新源鎮(zhèn)四個貧困村的貧困戶絕大部分是因病、因殘、因?qū)W、缺乏勞動力等原因造成的，而且是無畜戶或少畜戶，主要經(jīng)濟來源為草原獎補金和低保金、養(yǎng)老金，靠政策性收入來維持基本生活。

（三）牧民收支賬算不明，精準(zhǔn)識別帶來困擾。在進行精準(zhǔn)識別過程中，最主要的就是預(yù)算每戶的收入和支出，但在預(yù)算時有些收支賬由于時間過了很久的原因或具有隱性，或瞞報虛報，不易確定，因而導(dǎo)致最終預(yù)算結(jié)果的不正確，對精準(zhǔn)扶貧的前提工作帶來了極大的困擾。

（四）生產(chǎn)經(jīng)營方式單一，畜牧業(yè)發(fā)展空間受限。雖新源鎮(zhèn)四個貧困村中有兩個貧困村設(shè)立了生態(tài)畜牧業(yè)專業(yè)合作社，但因缺乏經(jīng)營合作社方面的經(jīng)驗或不具有能帶動整村致富的能人，導(dǎo)致有些畜牧業(yè)專業(yè)合作社是個空殼子。貧困戶因本來家庭經(jīng)濟條件差，而且對合作社缺乏信心，所以沒有入股。

六、精準(zhǔn)扶貧問題對策和建議

精準(zhǔn)扶貧是國家針對貧困問題而作出的重大決策，也是群眾期盼的重要部署，但是要創(chuàng)出一條扶貧新路，必須結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，尤其民族地區(qū)來說，特殊的傳統(tǒng)觀念和地理環(huán)境，決定著實施精準(zhǔn)扶貧要因地制宜，應(yīng)實事求是，從大處著眼，從細(xì)處著手，通過收入的再分配和福利政策的補貼等致富的多元化，完善貧困村基礎(chǔ)設(shè)施，提高牧民自身素質(zhì)和發(fā)展能力。

（一）帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進牧民致富。結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡乩硖匦院屠习傩盏闹赂凰季S，村里德能兼?zhèn)浠蛴型娜藥ь^整村成立畜牧業(yè)專業(yè)合作社或相關(guān)產(chǎn)業(yè)，采取“貧困戶+非貧困戶”的模式，非貧困戶以資金入股，貧困戶當(dāng)中少畜戶以牛羊或土地入股，無畜戶以勞力或土地入股，合作社獲得收益后，年底按每戶股份所占份額進行分紅分利，這樣有利于形成整村非貧困戶帶動貧困戶走上致富道路的良好局面，效果較明顯，收入則穩(wěn)定，產(chǎn)業(yè)速發(fā)展。

（二）加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障牧民基本生活。牧區(qū)人畜飲水、缺電、路不通是最主要的突出問題。扶貧應(yīng)從當(dāng)前最緊迫、最短缺、群眾最期待的事抓起，激勵推進牧區(qū)道路、水利工程、危房改造等基礎(chǔ)設(shè)施?！耙敫唬韧贰?，只有路暢通了，才能對經(jīng)濟的交流提供了基礎(chǔ)，也對解決缺水缺電問題奠定了基礎(chǔ)。因而應(yīng)加強基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓老百姓不再為水電路發(fā)愁，能喝到安全的水，能用到明亮的電，能通過放心的路，從而保障牧民最基本的生活。

（三）按照“八個一批”的扶貧攻堅行動計劃。對貧困戶的致貧原因進行深入的分析后，對癥下藥，每家每戶制定幫扶措施，采取力度更大、針對性更強、作用更直接、效果更可持續(xù)的措施來達到幫扶的目的。

（四）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，完善保障措施。習(xí)近平總書記指出：“做好扶貧開發(fā)工作，基層是基礎(chǔ)?！被A(chǔ)組織既是黨的各項方針政策在牧區(qū)得到落實的機關(guān)，也是帶領(lǐng)群眾發(fā)展經(jīng)濟，向貧困作戰(zhàn)的機關(guān)，因而基礎(chǔ)組織要從實際工作出發(fā)，改進“不作為、亂作為、慢作為”工作作風(fēng)，加強扶貧隊伍建設(shè)。

（五）提高扶貧資金的使用精準(zhǔn)。扶貧資金的使用涉及到改變貧困村的面貌，因而應(yīng)嚴(yán)格按照中央、省、市扶貧項目資金管理規(guī)定，完善基層扶貧項目資金管理辦法，做到規(guī)范程序、嚴(yán)格管理、資金使用安全，貧困群眾滿意。

（六）加快扶貧開發(fā)立法過程。扶貧工作涉及面比較廣，綜合性比較強，需要立法上的跟進，對于任何制度的構(gòu)建不能缺乏法制的保障，唯有法制的保障，各項工作才能有秩序地開展。通過扶貧立法，明確扶貧對象的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定各級政府及駐村扶貧工作隊的職責(zé)和義務(wù)，監(jiān)督扶貧資金的使用情況，以便扶貧工作在規(guī)范化、法制化的道路上運行。

（作者單位：青海民族大學(xué)法學(xué)院）

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