□彭明

(寧鄉(xiāng)縣國(guó)家稅務(wù)局，湖南寧鄉(xiāng)410600)

行政機(jī)關(guān)實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制
——以S局“互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)票中獎(jiǎng)”項(xiàng)目為例*

□彭明

(寧鄉(xiāng)縣國(guó)家稅務(wù)局，湖南寧鄉(xiāng)410600)

以S局實(shí)施的“互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)票中獎(jiǎng)”項(xiàng)目案例為基礎(chǔ)，對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，并以此為基礎(chǔ)提出控制“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的措施:科學(xué)決策、依法決策;嚴(yán)密論證和嚴(yán)格招投標(biāo)管理;進(jìn)行項(xiàng)目測(cè)試和試運(yùn)行;持續(xù)跟蹤管理，適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整;規(guī)則中一定要有兜底條款。

“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目;風(fēng)險(xiǎn)控制;行政機(jī)關(guān);發(fā)票中獎(jiǎng)

2015年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于積極推進(jìn)”互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)又在2016年《政府工作報(bào)告》中表示要推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”行動(dòng)，行政機(jī)關(guān)紛紛采取務(wù)實(shí)措施，開始實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目計(jì)劃。這是一個(gè)可喜的變化。但是，由于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的先進(jìn)性(高技術(shù)性)、設(shè)計(jì)思維的前瞻性和運(yùn)行時(shí)空的系統(tǒng)性，加之行政機(jī)關(guān)在專業(yè)技術(shù)人力資源不足、機(jī)關(guān)思維方式等原因，行政機(jī)關(guān)實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目存在一定風(fēng)險(xiǎn)。本文以S局實(shí)施的“互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)票中獎(jiǎng)”項(xiàng)目案例為基礎(chǔ)，對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，并以此為基礎(chǔ)提出控制風(fēng)險(xiǎn)的措施。

一、案例介紹

為加強(qiáng)稅收征管，從發(fā)票源頭上掌握納稅人的真實(shí)銷售收入，促進(jìn)A省的稅收收入增長(zhǎng)，經(jīng)省政府同意，省財(cái)政拿出4000萬(wàn)元作為專項(xiàng)預(yù)算，由省財(cái)政廳、S局和D局共同推行“互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)票中獎(jiǎng)”項(xiàng)目活動(dòng)，鼓勵(lì)消費(fèi)者索取發(fā)票參與中獎(jiǎng)。

S局作為“互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)票中獎(jiǎng)”項(xiàng)目的具體實(shí)施機(jī)關(guān)之一，制訂了“互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)票中獎(jiǎng)”項(xiàng)目的有關(guān)規(guī)則，該規(guī)則明確了中獎(jiǎng)的發(fā)票種類、參與形式、獎(jiǎng)項(xiàng)設(shè)置和兌獎(jiǎng)方式，對(duì)參與者發(fā)票信息來(lái)源、參與者與發(fā)票信息之間的法律關(guān)系等關(guān)鍵問題沒有予以明確。在缺乏嚴(yán)密論證、沒有足夠時(shí)間進(jìn)行公測(cè)和試運(yùn)行的情況下，S局“互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)票中獎(jiǎng)”項(xiàng)目活動(dòng)于2016年10月1日起上線運(yùn)行。

10月4日，數(shù)據(jù)通過后臺(tái)數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)了3個(gè)“異?！敝歇?jiǎng)情況:一個(gè)是同一手機(jī)的2個(gè)微信號(hào)參與查詢中獎(jiǎng)發(fā)票482份，中獎(jiǎng)金額1324元，經(jīng)有關(guān)部門調(diào)查核實(shí)，系S局下轄的某局工作人員甲利用工作之便獲取的發(fā)票信息參與中獎(jiǎng);另外2個(gè)也是同一手機(jī)的微信號(hào)參與較多數(shù)量發(fā)票的中獎(jiǎng)。

通過數(shù)據(jù)分析研究，S局發(fā)現(xiàn)了中獎(jiǎng)規(guī)則存在的重大缺陷:100%的中獎(jiǎng)率激發(fā)了發(fā)票中獎(jiǎng)的投機(jī)和冒險(xiǎn)行為。于是改變了規(guī)則:S局有權(quán)視情節(jié)對(duì)中獎(jiǎng)比率和中獎(jiǎng)金額進(jìn)行調(diào)整。這個(gè)規(guī)則“補(bǔ)丁”推出后，S局“互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)票中獎(jiǎng)”項(xiàng)目的獎(jiǎng)勵(lì)支出和同一手機(jī)微信號(hào)的發(fā)票參與中獎(jiǎng)份數(shù)雙雙下降。

二、簡(jiǎn)要分析

1.“互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)票中獎(jiǎng)”項(xiàng)目沒有認(rèn)真進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析。有別于具體業(yè)務(wù)和實(shí)體單位的風(fēng)險(xiǎn)，互聯(lián)網(wǎng)風(fēng)險(xiǎn)具有系統(tǒng)性、不可控性和難預(yù)測(cè)性，且其發(fā)生的損失往往巨大，甚至有時(shí)連利用風(fēng)險(xiǎn)獲利的“使用者”也無(wú)法預(yù)計(jì)，典型的如“熊貓燒香”病毒。具體到本案例，存在如下法律風(fēng)險(xiǎn):(1)在設(shè)計(jì)中獎(jiǎng)規(guī)則中，沒有明確到底是消費(fèi)者、還是銷售者有權(quán)就發(fā)票信息參與該活動(dòng)。盡管按照“互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)票中獎(jiǎng)”項(xiàng)目設(shè)置的目的理解應(yīng)該是消費(fèi)者，但作為規(guī)則未予明確，給“鉆法律空子”的“好事者”留下了“制度漏洞”。(2)在規(guī)則中未明確排除非法獲取發(fā)票信息者的中獎(jiǎng)資格。其主要原因是S局未深入調(diào)研和論證，根本沒有預(yù)計(jì)這種情況的發(fā)生。凡事預(yù)則立。此項(xiàng)規(guī)則“補(bǔ)丁”可以這樣描述:“發(fā)票的合法持有人，可以通過發(fā)票辨?zhèn)螀⑴c中獎(jiǎng)獲取隨機(jī)微信紅包獎(jiǎng)勵(lì);非法獲取發(fā)票或者發(fā)票信息，不得參與發(fā)票辨?zhèn)?，由此參與中獎(jiǎng)獲取的隨機(jī)微信紅包獎(jiǎng)勵(lì)按法律法規(guī)規(guī)定予以追繳，情節(jié)嚴(yán)重者，移送有關(guān)部門依法處理?！?3)在規(guī)則中未明確解釋權(quán)和特殊處置權(quán)。一般而言，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開展的所有活動(dòng)，一般都有兜底條款，明確解釋權(quán)和特殊處置權(quán)在活動(dòng)主辦方。這不是畫蛇添足，而是必不可少。其主要目的是保證活動(dòng)主辦方在不可測(cè)情況或者事件的主動(dòng)權(quán)，把活動(dòng)出現(xiàn)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

2.“互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)票中獎(jiǎng)”項(xiàng)目缺乏整體系統(tǒng)分析。首先，沒有站在財(cái)務(wù)的角度對(duì)可能出現(xiàn)的獎(jiǎng)金最大值進(jìn)行合理估算。以案例中某局工作人員的中獎(jiǎng)情況來(lái)分析測(cè)算，每份發(fā)票信息的“內(nèi)在價(jià)值”(中獎(jiǎng)加權(quán)平均值)為2.75元。H省一年的發(fā)票使用量估計(jì)在5000萬(wàn)份以上，由此推算，一年的獎(jiǎng)金在1.375億元以上，專項(xiàng)資金4000萬(wàn)元無(wú)疑不夠。另外，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)票中獎(jiǎng)”項(xiàng)目的知曉度加大，不排除披著合法外衣，“合法拆分”開具發(fā)票，“注水”發(fā)票信息參與中獎(jiǎng)，其使用量將隨之加大，而規(guī)則也未對(duì)此予以排除。其次，沒有考慮其中獎(jiǎng)的人為“洼地效應(yīng)”可能導(dǎo)致的濫用。由于每份發(fā)票信息的“內(nèi)在價(jià)值”高達(dá)2.75元，而“內(nèi)在價(jià)值”變現(xiàn)的時(shí)間成本不到30秒，假設(shè)有足夠的發(fā)票信息，一個(gè)人一天工作8小時(shí)的收入高達(dá)2640元，一年工作220天，年收入高達(dá)580800元，遠(yuǎn)高于一般“白領(lǐng)”的收入。

3.方案分析簡(jiǎn)略。站到收入成本的觀點(diǎn)來(lái)衡量“互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)票中獎(jiǎng)”項(xiàng)目，其“成本”主要為發(fā)票中獎(jiǎng)金額，“收入”為因此增加的稅收收入“增量”。因”互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)票中獎(jiǎng)”項(xiàng)目剛開始，稅收收入“增量”暫時(shí)無(wú)法計(jì)量，我們就從成本角度來(lái)分析。我們用工作人員甲中獎(jiǎng)紅包構(gòu)成來(lái)推斷成本構(gòu)成。甲中獎(jiǎng)紅包構(gòu)成見表1。表1顯示，從中獎(jiǎng)紅包個(gè)數(shù)來(lái)看，1元、2元和5元的紅包個(gè)數(shù)累計(jì)達(dá)到94.40%，累計(jì)獎(jiǎng)勵(lì)金額達(dá)到49.40%。由此可見，主要是小紅包數(shù)量多導(dǎo)致獎(jiǎng)勵(lì)金額較大;累計(jì)總中獎(jiǎng)率達(dá)到100%。換句話來(lái)說(shuō)，100%的中獎(jiǎng)率把一種隨機(jī)風(fēng)險(xiǎn)事件變成了一種確定性事件，確定性事件是發(fā)票信息被冒險(xiǎn)和投機(jī)所“濫用”中獎(jiǎng)的規(guī)則性根源。

表1 甲中獎(jiǎng)“紅包”構(gòu)成分析

4.“互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)票中獎(jiǎng)”項(xiàng)目沒有足夠時(shí)間進(jìn)行測(cè)試運(yùn)行和試運(yùn)行。由于互聯(lián)網(wǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大，一般互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)推出一項(xiàng)新業(yè)務(wù)，都會(huì)進(jìn)行公測(cè)和試運(yùn)行:公測(cè)的目的是發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)技術(shù)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，保證系統(tǒng)平穩(wěn)運(yùn)行，試運(yùn)行的目的是發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)升級(jí)版本?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+發(fā)票中獎(jiǎng)”項(xiàng)目推出匆忙，沒有足夠時(shí)間進(jìn)行測(cè)試運(yùn)行和試運(yùn)行，以至于出現(xiàn)問題。其實(shí)，如果進(jìn)行測(cè)試運(yùn)行和試運(yùn)行，就能夠發(fā)現(xiàn)“坐而論道”無(wú)法發(fā)現(xiàn)的漏洞，也能檢驗(yàn)設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)和可行性分析的缺陷，從而加以完善和修改。由于“互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)票中獎(jiǎng)”項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)間不長(zhǎng)，系統(tǒng)運(yùn)行峰值壓力、中獎(jiǎng)濫用方式和程度以及資金池的“水”能用多久，尚不得而知。

三、幾點(diǎn)思考

(一)行政機(jī)關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目需要科學(xué)決策、依法決策

從技術(shù)角度，“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目屬于高新技術(shù)的應(yīng)用，具有前瞻性、系統(tǒng)性、難控制性的特點(diǎn);從經(jīng)濟(jì)角度，“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目具有投入資金較多、形成無(wú)形資產(chǎn)多、技術(shù)更新周期短和風(fēng)險(xiǎn)較大等特點(diǎn)。因此，行政機(jī)關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目需要科學(xué)決策、謹(jǐn)慎決策。第一，要把握技術(shù)路徑依賴，對(duì)技術(shù)發(fā)展路徑有一個(gè)深入的分析，并進(jìn)行科學(xué)決策。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的一個(gè)重要特點(diǎn)是路徑依賴，路徑錯(cuò)誤會(huì)造成巨大損失。智能手機(jī)代替?zhèn)€人電腦接入互聯(lián)網(wǎng)就是一個(gè)鮮明的例證。路徑選擇錯(cuò)誤使諾基亞銷聲匿跡。技術(shù)具有客觀性，不能主觀臆斷，不能以簡(jiǎn)單“少數(shù)服從多數(shù)”方式進(jìn)行所謂的“民主決策”，相反，要尊重科學(xué)和技術(shù)，充分吸收專業(yè)技術(shù)人員參與科學(xué)決策。第二，經(jīng)濟(jì)上的高投入和投入的資金主要是財(cái)政資金，需要決策者按照有關(guān)規(guī)定和程序依法決策。這也可以降低決策者的決策風(fēng)險(xiǎn)。

(二)行政機(jī)關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目需要嚴(yán)密論證和嚴(yán)格招投標(biāo)管理

第一，前已述及，“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目技術(shù)的先進(jìn)性(高技術(shù)性)、設(shè)計(jì)思維的前瞻性和運(yùn)行時(shí)空的系統(tǒng)性，“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目的不確定性更大，存在風(fēng)險(xiǎn)也更大;而行政機(jī)關(guān)由于人力資源方面互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)專業(yè)技術(shù)人力資源不足，在思維方式上以管理思維為主、而工程技術(shù)思維和技術(shù)系統(tǒng)思維不足，行政機(jī)關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目的內(nèi)部論證存在“先天不足”，建議選聘高?；蚱髽I(yè)的外部互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)專家，對(duì)行政機(jī)關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目開展論證;或者委托外部咨詢研究機(jī)構(gòu)，進(jìn)行委托論證。如果進(jìn)行內(nèi)部分析論證，要特別防止可行性分析流于形式。其一個(gè)有效的辦法是設(shè)立一個(gè)類似于軍方演習(xí)的“藍(lán)方”，站在不可行的對(duì)立角度對(duì)可行性論證進(jìn)行“攻擊”，直到“攻擊”失敗為止。第二，嚴(yán)格招投標(biāo)管理。行政機(jī)關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目屬于支出金額較大的政府項(xiàng)目，要嚴(yán)格按國(guó)家有關(guān)規(guī)定和程序，公開、公正、公平招標(biāo)，不得以互聯(lián)網(wǎng)為新技術(shù)作為借口，規(guī)避招投標(biāo)管理，以確保行政機(jī)關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目不發(fā)生廉政風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目?jī)?yōu)質(zhì)、高效、低成本，性價(jià)比最優(yōu)。

(三)行政機(jī)關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目需要進(jìn)行測(cè)試和試運(yùn)行

基于風(fēng)險(xiǎn)控制考慮，行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目時(shí)，一定要有足夠時(shí)間進(jìn)行測(cè)試和試運(yùn)行，以保證解除系統(tǒng)設(shè)計(jì)和運(yùn)行中存在的問題，及時(shí)給系統(tǒng)(包括系統(tǒng)軟件和系統(tǒng)規(guī)則等)打“補(bǔ)丁”。事實(shí)證明，這兩個(gè)重要步驟是有效防范行政機(jī)關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)關(guān)鍵措施。

(四)行政機(jī)關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目需要持續(xù)跟蹤管理，適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整

第一，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)具有虛擬性、技術(shù)更新快等特質(zhì)，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為基礎(chǔ)的“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目，同樣具有互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的特質(zhì)。以“互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)票中獎(jiǎng)”項(xiàng)目為例，其虛擬性表現(xiàn)在:只要發(fā)票信息符合查詢中獎(jiǎng)要求，在世界各地都可以通過互聯(lián)網(wǎng)來(lái)參與，與發(fā)票實(shí)物查詢相比，地域上具有虛擬性;只要掌握發(fā)票信息，是否合法擁有發(fā)票或者發(fā)票信息查詢得到合法授權(quán)無(wú)法進(jìn)行事中控制，發(fā)票中獎(jiǎng)“事實(shí)”具有虛擬性。第二，技術(shù)替代性要求行政機(jī)關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目同步更新。仍以“互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)票中獎(jiǎng)”項(xiàng)目為例，假設(shè)使用的“微信掃碼”隨機(jī)紅包被騰訊公司停用，卻而代之以其他互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)，那么“互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)票中獎(jiǎng)”項(xiàng)目也就只能隨之更換。因此，行政機(jī)關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目需要持續(xù)跟蹤管理，適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整，以保證行政機(jī)關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目的有效運(yùn)行。

(五)行政機(jī)關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目規(guī)則中一定要有兜底條款

這是互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的需要，兜底條款要明確規(guī)則解釋權(quán)和特殊處置權(quán)在行政機(jī)關(guān)，保證行政機(jī)關(guān)在不可測(cè)情況或者事件發(fā)生時(shí)的主動(dòng)權(quán)，從而把行政機(jī)關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)降到最低。兜底條款是行政機(jī)關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”項(xiàng)目的“保險(xiǎn)帶”，一定要系好。

F810.423

A

1008－4614－(2016)06－0037－03

2016－11－2

彭明(1970—)，男，湖南寧鄉(xiāng)人，湖南省寧鄉(xiāng)縣國(guó)家稅務(wù)局經(jīng)濟(jì)師、會(huì)計(jì)師，會(huì)計(jì)碩士。