白衛(wèi)國，王健夫，姚 芩，李永亮，李佳洋，程 偉

（1. 國瑞沃德（北京）低碳經(jīng)濟技術(shù)中心，北京 100053；2. 華中科技大學(xué)，武漢 430074；3. 北京中化聯(lián)合認證有限公司，北京 100723；4. 中國石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會，北京 100723）

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國際碳核查政策制度調(diào)查研究

白衛(wèi)國1，王健夫2，姚 芩3，李永亮4，李佳洋1，程 偉1

（1. 國瑞沃德（北京）低碳經(jīng)濟技術(shù)中心，北京 100053；2. 華中科技大學(xué)，武漢 430074；3. 北京中化聯(lián)合認證有限公司，北京 100723；4. 中國石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會，北京 100723）

摘 要：碳核查能夠確保溫室氣體排放數(shù)據(jù)的可靠性和可信度，是碳排放權(quán)交易體系日常運行中最主要的一部分工作。諸多國際機構(gòu)和國家已紛紛開展了碳核查政策制度研究與實踐。國際機構(gòu)的核查制度開發(fā)側(cè)重于核查方法的科學(xué)性；重要國家均以本國國情為基礎(chǔ)，借鑒ISO-14064系列標準，出臺核查政策制度，重點同樣在于核查方法需科學(xué)合理。國際上可以吸取的主要經(jīng)驗為核查政策制度體系的完備、核查程序的嚴謹規(guī)范、核查形式的多樣化和核查中突出重點排放源?；谖覈鴧^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡所導(dǎo)致的碳排放的特征差異，以及七個碳交易試點先行的碳核查工作開展狀況，建議，加快通過應(yīng)對氣候立法，推進碳核查政策制度安排，統(tǒng)籌兼顧推動碳核查工作，規(guī)范重點溫室氣體的排放源，建立健全的碳核查監(jiān)管，并加強國際的交流與合作。

關(guān)鍵詞：碳核查；碳核查方法；碳核查政策制度；碳交易

1　引言

為應(yīng)對氣候變化，大力發(fā)展低碳經(jīng)濟已成為全球共識。碳交易作為減少碳排放的市場化工具得到世界各國的重視。伴隨碳交易的長足發(fā)展，碳交易中技術(shù)性最強的環(huán)節(jié)——碳核查的重要性日益凸顯［1］。碳核查的工作內(nèi)容是采用規(guī)范的溫室氣體排放監(jiān)測手段及報告與核查制度，對企業(yè)溫室氣體的實際排放量實施有效的核查，并向監(jiān)管機構(gòu)提交核查信息，以確保溫室氣體排放數(shù)據(jù)的可靠性和可信度。碳核查是碳排放權(quán)交易體系日常運行中最主要的一部分工作，各國已紛紛出臺碳核查政策制度，以保障核查工作的順利開展。碳核查政策制度的重要性表現(xiàn)為以下三點：一是國際上的碳減排核查由于涉及國家主權(quán)問題，需要在共同認可的規(guī)則下，通過獨立的第三方核查機構(gòu)對有關(guān)各方的減緩（及支持）行為進行核查，以建立各方互信的基礎(chǔ)；二是第三方核查機構(gòu)在政策指導(dǎo)下對排放實體的實際排放量進行有效核查，客觀地評估實際減排量，可以確保碳市場的公正、公開，有利于規(guī)范碳市場秩序；三是政府依據(jù)制度對第三方核查機構(gòu)實施監(jiān)管，可以有效降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率，并提高政府對碳排放監(jiān)管的透明度和公信力。

諸多國際機構(gòu)和國家非常重視核查在碳交易中的作用，紛紛開展了碳核查政策制度的研究與實踐。開展相關(guān)研究工作的國際機構(gòu)主要有聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）、國際標準化組織（ISO）和世界可持續(xù)發(fā)展工商理事會（WBCSD）/世界資源研究所（WRI）。其中，IPCC的碳核查主要應(yīng)用于清潔發(fā)展機制（CDM）；ISO主要依據(jù)ISO14064系列標準開展組織層次、項目層次的溫室氣體排放的核查工作；WBCSD/WRI在《溫室氣體核算體系：企業(yè)核算與報告準則（修訂版）》中闡釋了核查的重要性。參與碳核查研究工作的國家主要有歐盟各國、美國、新西蘭、澳大利亞、日本、韓國、印度等［2］。其中，歐盟各國、美國、澳大利亞和日本均已出臺了碳核查政策制度：歐盟的碳交易運行時間長，覆蓋范圍大，監(jiān)管體系完備；美國沒有全國性的碳交易體系，主要由部分州或企業(yè)自發(fā)組織形成多個區(qū)域性的碳交易；澳大利亞的MRV體系，即國家盤查匯總系統(tǒng)運行多年，核查政策制度健全完善；日本以東京都為重點，率先通過修訂環(huán)境條例的決定，確定大型組織為減少溫室氣體排放的責任主體，以確保東京都民眾的健康和安全。

2011年，我國在北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開展了碳排放權(quán)交易試點，所選擇的試點省市兼顧了地區(qū)差異，具有較強的代表性。國家及各個試點省市相繼出臺了碳核查政策制度。經(jīng)過4年多的發(fā)展，國家及各個試點省市的碳核查政策制度已逐漸健全和完善。核查政策制度要求第三方核查機構(gòu)具備較高的資質(zhì)條件，包括溫室氣體監(jiān)測、計算和測量的水平和審核企業(yè)相關(guān)報告的水平，且審定工作必須嚴格遵循規(guī)定程序，并具有責任制。碳排放的相關(guān)認證核查規(guī)范的制定、認證標準和工作規(guī)范的編制都已被納入工作程序，正在加快推進研究當中。但是，面對2017年要建立全國碳市場的任務(wù)要求和當前形勢，目前的碳核查政策制度的完善進度相對滯后，碳核查政策制度如何有效指導(dǎo)第三方機構(gòu)擴大規(guī)模、提升質(zhì)量、合理配備人員、提高業(yè)務(wù)能力，以及政府如何建立健全對第三方核查機構(gòu)的監(jiān)管體系，成為亟待解決的難題。本文調(diào)查研究了現(xiàn)有的國際碳核查政策制度，對國際經(jīng)驗進行了歸納總結(jié)，并基于我國國情提出了政策建議，以期推動我國碳核查政策制度的研究與實踐。

2　國際碳核查政策制度現(xiàn)狀

2.1 國際機構(gòu)

2.1.1 IPCC

政府間氣候變化專門委員會（IPCC）是聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）和聯(lián)合國氣候大會主要的科學(xué)技術(shù)咨詢機構(gòu)。1997年日本京都召開的聯(lián)合國氣候大會簽署的《京都議定書》首次為碳排放權(quán)賦予了商品屬性，建立了溫室氣體減排的三種合作機制。其中之一為清潔發(fā)展機制（CDM），是指允許附件1締約方（即發(fā)達國家）通過購買非附件1締約方（即發(fā)展中國家）的溫室氣體減排量來實現(xiàn)減排承諾的交易機制。為確保 CDM項目與減排量貿(mào)易實施的科學(xué)與規(guī)范，聯(lián)合國氣候變化框架公約清潔發(fā)展機制執(zhí)行理事會（UNFCCC-EB）針對CDM項目周期的有關(guān)活動制定了一套嚴格的規(guī)范與程序。在整套規(guī)范與程序中，核查尤為重要，沒有經(jīng)過規(guī)范的碳排放核查程序的碳減排項目將被禁止在國際碳排放市場上交易。注冊的 CDM項目減排量的核查工作由通過 UNFCCC-EB資格備案的第三方機構(gòu)進行。第三方機構(gòu)核查項目邊界、數(shù)據(jù)來源、量化方法，審核CDM項目的減排量，并出示書面文件，以證明該項目完成了溫室氣體（GHG）減排量。

2.1.2 ISO［3］

國際標準化組織（ISO）是全球性國際標準化領(lǐng)域中一個非常重要的組織，作為與應(yīng)對氣候變化密切相關(guān)的國際機構(gòu)組織，ISOTC207氣候變化技術(shù)分委會第五工作組負責開發(fā)了ISO 14000系列標準。該系列標準規(guī)定了國際上通行的對組織和項目的溫室氣體排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計、監(jiān)測和量化的方法以及核查規(guī)范。該系列標準可以促進溫室氣體排放量化結(jié)果的一致性、透明度和可靠性，能夠促進組織和項目的溫室氣體減排核算及交易。其中，ISO14064-3（《溫室氣體 第三部分：有關(guān)溫室氣體聲明審定和核查的規(guī)范及指南》）是核查所依據(jù)的標準。ISO14064-3闡明了組織和項目的GHG排放清單核查原則和要求，規(guī)范了GHG的核查程序，并規(guī)定了核查計劃、核查程序、核查發(fā)現(xiàn)以及核查聲明等。ISO 14065（《溫室氣體 用于認可或其他形式承認溫室氣體檢驗和確認機構(gòu)的要求》）規(guī)定了有關(guān)溫室氣體第三方核查機構(gòu)認可的內(nèi)容，即按照認可要求，規(guī)范了核查溫室氣體排放清單的質(zhì)量管理、報告、內(nèi)部審計的要求和指南等。

2.1.3 WBCSD/WRI［4］

由世界資源研究所（WRI）與世界可持續(xù)發(fā)展工商理事會（WBCSD） 召集成立的溫室氣體議定書倡議組織是企業(yè)、非政府組織（NGO）、政府和其他組織建立的多方利益主體的控制溫室氣體排放聯(lián)合行動的平臺。其宗旨是制定國際認可的企業(yè)溫室氣體核算與報告準則，并以平臺為基礎(chǔ)，推廣其應(yīng)用。該組織完成的《溫室氣體核算體系：企業(yè)核算與報告標準》已于2001年9月發(fā)布第一版，并于2004年進行了修訂，主要為企業(yè)和其他類型的組織編制溫室氣體清單提供規(guī)范的指導(dǎo)。該書在詳細闡述企業(yè)核算方法學(xué)后，闡釋了核查的必要性。該書指出核查主要用于指導(dǎo)公正客觀評價企業(yè)溫室氣體排放清單的準確性和完整性，以及溫室氣體數(shù)據(jù)來源和量化過程的規(guī)范性，強調(diào)了核查流程關(guān)鍵步驟對企業(yè)核算準備、編制溫室氣體排放清單過程及結(jié)果的重要性。同時，明確了核查可以開展偏差的可能性風險評估：企業(yè)溫室氣體排放清單結(jié)果與實際狀況。其中，“偏差”指按照該書得出的企業(yè)溫室氣體排放清單結(jié)果與采用其他相關(guān)標準和方法學(xué)獲得的企業(yè)溫室氣體排放數(shù)據(jù)之間的偏離幅度。

2.2 重要國家

2.2.1 歐盟［5］

歐盟委員會2000年頒布了《歐盟溫室氣體排放權(quán)貿(mào)易》綠皮書，提出在歐盟范圍實施“上限——貿(mào)易”機制，通過市場化措施，降低完成《京都議定書》第一承諾期（2008—2012年）達到減排目標8%的成本。在EU ETS交易機制中，明確要求了企業(yè)申請排放許可、碳交易注冊、碳排放配額結(jié)轉(zhuǎn)時，均需核查企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測方法及報告內(nèi)容。為保證用于碳交易的碳排放量數(shù)據(jù)的公正性和準確性，歐盟要求核查工作及核查機構(gòu)必須遵循《歐盟碳排放交易體系核查及核查機構(gòu)的法規(guī)》中的規(guī)定。在Directive 2003/87/EC指令附錄V和Commission Decision 2007/589/EC中，明確了實施排放監(jiān)測、報告與核查的制度，規(guī)定：核查應(yīng)驗證裝置的排放監(jiān)測系統(tǒng)和企業(yè)所報告的與碳排放量有關(guān)的數(shù)據(jù)及信息的可靠性、可信性和準確性，只有滿足以上條件，碳排放量才能被核證為有效，并且核查人員應(yīng)考慮裝置是否注冊了歐盟的生態(tài)管理和審計系統(tǒng)。之后，在 The Accreditation and Verification Regulation Explanatory Guidance中進一步詳細規(guī)定了核查方法的應(yīng)用、核查程序的執(zhí)行及核查報告的編寫。

2.2.2 美國［6］［7］

美國有強制性溫室氣體排放清單報告制度（GHGRP），雖然聯(lián)邦層面沒有出臺強制性溫室氣體減排法律規(guī)定，但有一些州或企業(yè)已自主發(fā)起了碳交易，包括東北部十州區(qū)域的溫室氣體減排行動（RGGI）、西部氣候倡議（WCI）、中部溫室氣體減排協(xié)議（MGGRA）和加利福尼亞州碳交易。核查作為碳交易的重要環(huán)節(jié)，也得到了應(yīng)有的重視［8］。

1）GHGRP

GHGRP要求企業(yè)溫室氣體排放清單報告必須委托第三方核查機構(gòu)核查并提交，美國環(huán)保局會對上報的企業(yè)碳核查報告在線檢查相關(guān)數(shù)據(jù)、量化過程和報告的完整性、準確性，以及根據(jù)額外的信息進行一致性審查，并定期核查溫室氣體排放設(shè)施。同時，也會檢查第三方核查機構(gòu)的授權(quán)證明和資質(zhì)條件。

2）芝加哥氣候交易所（CCX）

CCX為開展碳交易，制定了完備的碳減排核查制度，建立了標準化的第三方核查體系。對核查工作，CCX嚴格規(guī)定了核查方法、核查計劃、核查執(zhí)行、核查意見等。對核查機構(gòu)，CCX制作且公布了通過CCX認定的第三方核查機構(gòu)名錄，供委托方選擇；如果委托方所選核查機構(gòu)未在名錄之內(nèi)，則需向CCX申請，經(jīng)認定被加入名錄后，方可開展核查工作。

3）WCI

WCI規(guī)定，碳核查應(yīng)參照ISO14064-3，并通過立法將碳核查納入強制執(zhí)行。WCI立法要求核查小組科學(xué)設(shè)計核查程序，合理分解核查步驟，按照年度及周期單獨驗證溫室氣體排放結(jié)果，在符合WCI的規(guī)定的同時不能產(chǎn)生重大錯誤；同時，要求核查機構(gòu)滿足ISO14065和ISO17011的認可。

4）加利福尼亞州碳交易

加利福尼亞州碳交易的主要核查政策制度名為Regulation for the Mandatory Reporting of Greenhouse Gas Emissions。該制度詳細規(guī)定了對核查準備、核查報告、核查服務(wù)以及核查員的要求。具體描述為：首先判斷核查機構(gòu)及核查員的客觀獨立性在可接受范圍內(nèi)；在確定將開展核查時，應(yīng)向加利福尼亞空氣資源委員會（ARB）提交核查通知；核查服務(wù)包括核查計劃、核查執(zhí)行、抽樣方案、核查發(fā)現(xiàn)及核查聲明等。

2.2.3 澳大利亞［9］［10］

澳大利亞政府氣體變化與能源效率部發(fā)布了《國家溫室氣體與能源報告（核查）決定》及《國家溫室氣體與能源報告核查指南》。溫室氣體排放及能源消費核查是《國家溫室氣體及能源申報法》中規(guī)定的一項關(guān)鍵性監(jiān)測措施，主要為溫室氣體排放數(shù)據(jù)核查員或被核查單位提供所要求事項的核查和核證。澳大利亞在MRV體系，即國家溫室氣體排放清單匯總系統(tǒng)（中央聯(lián)邦政府負責）中已經(jīng)積累了20多年的經(jīng)驗，以下為5個里程碑式的事件：1）1991年建立國家溫室氣體排放清單匯總政策制度；2）1999年率先在土地領(lǐng)域出臺MRV方法體系；3）2004年建立澳大利亞溫室氣體排放信息系統(tǒng)；4）2007年完成國家溫室氣體和能源報告系統(tǒng)；5）國家溫室氣體與能源報告法案（即NGERS法案）于2007年通過，對達到溫室氣體排放限額以上的企業(yè)強制要求其提供企業(yè)溫室氣體排放清單報告及核查報告，并要求公開披露企業(yè)溫室氣體排放數(shù)據(jù)信息，并在2012年建立碳定價機制（CPM），進一步健全完善了碳交易。

2.2.4 日本［11］［12］

日本碳交易的建設(shè)，歷經(jīng)1997年“自愿環(huán)境行動計劃”，“日本自愿排放權(quán)貿(mào)易體系（JVETS）”試行，及2010年建立地方級的強制溫室氣體總量控制與交易體系三個發(fā)展階段。日本碳交易發(fā)展得益于溫室氣體排放單位的自主行動，而核查工作由通過管理機構(gòu)認定的第三方核查機構(gòu)執(zhí)行。為保證核查結(jié)果的準確性和獨立性，要求第三方核查機構(gòu)必須具備相應(yīng)資質(zhì)，且與溫室氣體排放單位無利益相關(guān)。日本碳交易的建設(shè)主要是東京都和日本自愿減排放交易計劃（JVETS）。其中，東京都總量“上限——交易”體系是亞洲乃至世界首個城市總量碳交易體系，以《應(yīng)對降低溫室氣體排放總量的責任和交易制度要求的核查指南》和《核查機構(gòu)注冊申請程序指南》為依據(jù)，規(guī)范溫室氣體的排放核查工作和核查機構(gòu)。JVETS是日本最早進行碳排放權(quán)交易的試驗系統(tǒng)，使用總量——交易方式，主要覆蓋工業(yè)領(lǐng)域范圍，以參考 ISO14064-3、ISO14065制定的《日本自愿減排交易體系排放量核查指南》為依據(jù)規(guī)范了日本國內(nèi)碳交易的核查工作、核查機構(gòu)和核查員。

3　國際碳核查政策制度比較分析

3.1 國際機構(gòu)主要碳核查制度

3.1.1 碳核查制度重要內(nèi)容

國際機構(gòu)核查制度主要為《CDM 指南》、《ISO14064系列標準》和《溫室氣體核算體系：企業(yè)核算與報告標準》，其重要內(nèi)容詳見表1。

3.1.2 碳核查制度比較

按照表1，從核查目的、核查原則、核查方法學(xué)、核查技術(shù)、核查形式和適應(yīng)范圍展開比較分析。

1）從核查目的分析，《CDM指南》強調(diào)為買賣雙方增加可信度；《ISO14064系列標準》著重于GHG聲明的可靠性；《溫室氣體核算體系：企業(yè)核算與報告標準》的關(guān)注點同樣在增加可信度方面，可為相關(guān)決策提供參考或指導(dǎo)內(nèi)部改進?！禖DM指南》與《溫室氣體核算體系：企業(yè)核算與報告標準》都要求提高可信度，但側(cè)重點不同?！禖DM指南》側(cè)重于第三方機構(gòu)核查為碳交易雙方提供服務(wù)；而《溫室氣體核算體系：企業(yè)核算與報告標準》要求第三方機構(gòu)核查和內(nèi)部核查具有同樣的可信度。

2）從核查原則分析，三個核查制度均強調(diào)客觀、公正、透明，符合核查的主要功能?！禖DM指南》也有合格性、保守性、可比性要求，指明了對碳核查機構(gòu)的資質(zhì)條件及核查過程的要求，以及對項目碳排放量的精確度要求。另外，《ISO14064系列標準》和《溫室氣體核算體系：企業(yè)核算與報告標準》都有實質(zhì)性要求。其中，《ISO14064系列標準》要求實質(zhì)性需要在核查前談妥，而《溫室氣體核算體系：企業(yè)核算與報告標準》認為可在核查過程及核查報告中對其作出調(diào)整。此外，《ISO14064系列標準》和《溫室氣體核算體系：企業(yè)核算與報告標準》分別強調(diào)了道德行為和核查可操作性。

3）從核查方法學(xué)分析，《CDM指南》采用的是由聯(lián)合國清潔發(fā)展機制執(zhí)行理事會（EB）制定修改的 CDM 方法學(xué)，包括批準與基準線、監(jiān)測計劃和項目邊界相關(guān)的新的方法學(xué)等；《ISO14064系列標準》詳細規(guī)定了GHG排放清單核查及GHG項目審定或核查的原則和要求，說明了GHG的審定和核查過程，并規(guī)定了其具體內(nèi)容；《溫室氣體核算體系：企業(yè)核算與報告標準》側(cè)重于企業(yè)內(nèi)部核查，僅在一個章節(jié)展開核查論述，主要闡釋透明性，相對而言方法學(xué)不夠完備，但可供第三方機構(gòu)核查參考。

4）從核查技術(shù)分析，《CDM指南》分為兩個階段，《ISO14064系列標準》強調(diào)整個流程，《溫室氣體核算體系：企業(yè)核算與報告標準》強調(diào)諸如核查范圍、核查細節(jié)等具體內(nèi)容?！禖DM指南》兩個階段各有側(cè)重點，第一階段在于按計劃實施，第二階段在于實施控制?！禝SO14064系列標準》指出在明確核查的保證等級、目的、準則和范圍的前提下，針對GHG報告內(nèi)容和步驟展開核查?！稖厥覛怏w核算體系：企業(yè)核算與報告標準》從整個流程考慮各個環(huán)節(jié)，詳細闡釋核查參數(shù)、核查時間等。

5）從核查方式分析，《CDM 指南》由 DOE（指定核查機構(gòu)）負責核查CDM項目；《ISO14064系列標準》規(guī)定了第三方核查機構(gòu)的資質(zhì)條件、人員能力及部署、核查機構(gòu)與委托方之間的相互責任及義務(wù)、規(guī)范的核查驗證過程，并指出內(nèi)部核查可參考外部核查，即第三方機構(gòu)核查；《溫室氣體核算體系：企業(yè)核算與報告標準》主要由企業(yè)委托外部獨立第三方核查機構(gòu)完成核查工作，以及企業(yè)安排獨立于溫室氣體核算與報告相關(guān)工作的內(nèi)部人員進行內(nèi)部核查，且內(nèi)部核查工作遵循與外部第三方核查機構(gòu)相似的程序與步驟。

6）從適應(yīng)范圍分析，《CDM指南》用于《京都議定書》附件1締約方（即發(fā)達國家）與非附件 1（即發(fā)展中國家）開展項目層面的碳交易；《ISO14064系列標準》用于組織（企業(yè)）或項目進行計算和驗證溫室氣體排放量數(shù)值；《溫室氣體核算體系：企業(yè)核算與報告標準》為制定溫室氣體清單的企業(yè)和其他類型的組織提供相應(yīng)的準則和指導(dǎo)。

3.2 重要國家

3.2.1 碳核查政策制度重要內(nèi)容

歐盟各國、美國（加州和芝加哥）、澳大利亞、日本（東京都和JVETS）均以本國國情為基礎(chǔ)，借鑒ISO-14064系列標準，出臺核查政策制度，嚴格規(guī)定了核查工作的開展，詳見表2。

3.2.2 碳核查政策制度比較

1）從核查政策制度目的分析，各國及地區(qū)都是通過為核查機構(gòu)和核查員開展核查工作建立規(guī)范程序來保證核查報告的真實性和準確性，以保障碳交易井然有序。其中，歐盟各國和澳大利亞雖然側(cè)重略有不同，但整個國家碳交易體系較為完備；而美國以加州和芝加哥為代表，日本以東京都和JVETS為典型，分別從強制性和自愿兩方面建立碳交易體系。各國及地區(qū)核查制度同國際機構(gòu)相比，法律基礎(chǔ)完備，這些與國家的行政管轄權(quán)權(quán)限密切關(guān)聯(lián)。

2）從核查政策制度的原則分析，各國及地區(qū)主要為保證碳交易的客觀性、準確性、真實性而開展。各國及地區(qū)核查制度原則同國際機構(gòu)相比，主要核查原則基本一致，尤其是客觀性要求。兩者略微的差異在于，國際機構(gòu)強調(diào)透明性，體現(xiàn)碳交易數(shù)據(jù)公開透明；重要國家及地區(qū)強調(diào)真實性和可操作性，要求更為嚴謹，這也體現(xiàn)出了國家行政管理的特點及優(yōu)勢，尤其對強制性碳交易而言。

3）從核查技術(shù)分析，各國及地區(qū)對核查流程歸納出規(guī)避利益沖突、組建核查團隊、風險識別、制訂核查計劃、保證核查的完整性和有效性、提出改進建議等要點，強調(diào)核查技術(shù)的科學(xué)規(guī)范。各國及地區(qū)核查技術(shù)同國際機構(gòu)相比，涵蓋內(nèi)容大體相同，體現(xiàn)了各國及地區(qū)核查政策制度借鑒國際機構(gòu)經(jīng)驗的結(jié)果，但是各國及地區(qū)的要求更為嚴謹細致，這與碳交易市場主要是被各國及地區(qū)推動息息相關(guān)。

4）從核查方式分析，六種核查制度均采用內(nèi)部核查和外部核查相結(jié)合、發(fā)布報告真實性聲明和獨立第三方核查的核查方式。此外，美國加州和澳大利亞還要求監(jiān)管機構(gòu)開展相關(guān)的核查工作。由于溫室氣體報告機制下覆蓋的企業(yè)和報告主體眾多，僅依靠監(jiān)管機構(gòu)和第三方核查機構(gòu)的力量還不足夠，往往采取抽查和抽樣的方式進行審核。常用手法是外部核查結(jié)合報告真實性聲明的管理方式。各國及地區(qū)核查制度方式同國際機構(gòu)相比，核查方式多樣，且加強了企業(yè)的自主聲明，有些還可進行在線核查。

5）從適用范圍分析，各國及地區(qū)都有針對企業(yè)的核查，對強制性碳交易都達到了設(shè)施層面的管理，而自愿性碳交易則涵蓋了組織活動。歐盟還將航空納入碳交易體系。各國及地區(qū)核查范圍同國際機構(gòu)相比，對設(shè)施等的要求更為詳細具體，而國際機構(gòu)只是針對一般的企業(yè)或組織。

表2　重要國家主要核查政策制度一覽表

3.3 國際經(jīng)驗

國際機構(gòu)核查制度開發(fā)側(cè)重于核查方法的科學(xué)性，重要國家皆以本國國情為基礎(chǔ)，借鑒ISO-14064系列標準，出臺核查政策制度，重點在于核查方法科學(xué)合理，即強調(diào)可操作性。相關(guān)內(nèi)容可總結(jié)為以下4點經(jīng)驗：

1）核查政策制度體系完備

各國出臺相關(guān)系列法律法規(guī)，對溫室氣體排放統(tǒng)計、監(jiān)測、核算報告以及第三方核查機構(gòu)、核查報告等提供碳交易法律依據(jù)。例如：歐盟碳交易規(guī)定Directive 2003/87/EC 和鏈接規(guī)定Directive 2009/29/EC，歐盟碳市場配額登記條例Regulation No 2216/2004， 監(jiān) 測 報 告 指 南MRG2004和MRG2007等；澳大利亞政府出臺《國家溫室氣體及能源申報法》、《國家溫室氣體與能源報告（核查）決定》及《國家溫室氣體與能源報告核查指南》等。

2）核查程序嚴謹規(guī)范

各國對核查程序有嚴格規(guī)定，通常分為四個階段：準備階段、計劃階段、執(zhí)行階段和報告階段。各個階段內(nèi)容側(cè)重點各不相同：準備階段關(guān)鍵在于組建核查團隊，主要是客觀和負責的選擇核查組長、核查員；計劃階段關(guān)鍵在于制定核查計劃，主要是梳理企業(yè)情況，分析風險，制定核查計劃方案；執(zhí)行階段關(guān)鍵在于按照核查步驟開展工作，主要是核查核算的規(guī)范性，找出問題；報告階段關(guān)鍵在于核查聲明，主要是對存在的問題進行協(xié)商解決，以滿足核查要求。

3）核查形式多樣化

各國核查形式可分為報告真實性聲明、監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行的第二方核查、及委托有資質(zhì)的第三方機構(gòu)執(zhí)行的第三方核查，以及企業(yè)內(nèi)部的核查。第二方核查、第三方核查可歸為外部核查，其主要目的是確保企業(yè)溫室氣體核算報告數(shù)據(jù)的質(zhì)量，并對相關(guān)數(shù)據(jù)進行收集，對管理工作進行規(guī)范性驗證。企業(yè)內(nèi)部核查主要為企業(yè)主動改進自身的溫室氣體排放統(tǒng)計監(jiān)測核算報告系統(tǒng)，及時發(fā)現(xiàn)問題，起到預(yù)防和糾正違規(guī)項目的作用。內(nèi)外部核查相結(jié)合可以有效確保企業(yè)溫室氣體核算報告數(shù)據(jù)信息的準確性和完整性。

4）核查突出重點排放源

各國針對準確度和可信度要求高的強制性碳交易，“適用范圍”能夠達到精細的設(shè)施層面，為核查提供了重要的關(guān)注點。這樣通過突出重點溫室氣體的排放源，可以明晰、準確地掌握能源消耗的設(shè)施設(shè)備、生產(chǎn)技術(shù)及工藝的主要排放源，厘清主要溫室氣體排放環(huán)節(jié)，為文件評審、現(xiàn)場考察等核查步驟、溫室氣體排放數(shù)據(jù)信息的收集整理等提供重要參考。例如：歐盟通過詳細列出25000多個設(shè)施的方式來突出重點排放源。

4　我國碳核查政策制度建議

歐盟各國、美國和日本等發(fā)達國家在經(jīng)濟增長速度相對較低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上建立了碳交易市場，基于碳排放總量增長緩慢的狀況，實施碳排放總量的控制工作較為容易。而我國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，經(jīng)濟增長的同時也帶來碳排放的大量增加，碳減排形勢嚴峻。碳交易是碳減排的重要手段，全國碳交易市場即將啟動，做好碳核查政策制度建設(shè)是規(guī)范全國碳交易市場的重要環(huán)節(jié)?；谖覈鴧^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡所導(dǎo)致的碳排放特征性差異，以及七個碳交易試點先行的碳核查工作開展狀況［13］［14］，本文提出以下5點建議：

1）加快通過應(yīng)對氣候立法推進碳核查政策制度的安排

政府應(yīng)加快應(yīng)對氣候變化立法工作，以促進碳交易相關(guān)規(guī)章制度出臺，為全國碳交易市場啟動政策制度安排提供法律支撐，為后續(xù)相關(guān)政策制度出臺提供法律保障［15］。同時，持續(xù)完善以《節(jié)約能源法》等與溫室氣體減排緊密相關(guān)的法律法規(guī)體系，為系統(tǒng)推進溫室氣體減排奠定基礎(chǔ)。對于核查工作，應(yīng)該加快研究制定符合我國國情的碳核查政策制度，進一步規(guī)范碳核查流程，制定碳核查規(guī)范，編制碳核查實施指南，如《溫室氣體排放核查指南》，規(guī)范第三方核查機構(gòu)工作規(guī)程。

2）統(tǒng)籌兼顧推動碳核查工作

全國碳交易市場的建立必然是從國家整體和長期的利益出發(fā)，按照全局的要求，統(tǒng)籌兼顧不同地區(qū)的需要。對碳核查來講，未來全國碳交易市場的建立將基于區(qū)域碳交易試點碳核查工作開展的經(jīng)驗和教訓(xùn)，非試點地區(qū)不能簡單照搬已有試點地區(qū)的碳核查工作模式。因此，碳核查工作既要充分發(fā)揮試點地區(qū)的先行先試作用，又要兼顧非試點地區(qū)的需求，為全國碳交易市場推進碳核查配套政策的建立健全，以規(guī)范碳核查工作，促進全國碳核查業(yè)務(wù)的開展。

3）規(guī)范重點溫室氣體排放源

重點溫室氣體排放源是溫室氣體排放主體，占據(jù)溫室氣體排放量很大的比重。統(tǒng)一規(guī)范重點溫室氣體排放源，能夠完善核查方法學(xué)，提高碳核查的可操作性和準確性。考慮到目前國內(nèi)企業(yè)碳排放核算處于起步階段，現(xiàn)階段還是主要依靠企業(yè)自身對其碳排放進行監(jiān)測與核算，因此，明確重點溫室氣體排放源可以指導(dǎo)企業(yè)有的放矢地開展統(tǒng)計監(jiān)測及減排工作，有利于企業(yè)的內(nèi)部核查。對于第三方核查，通過梳理重點溫室氣體排放源，可以突出重點，有利于提高核查效率。

4）建立健全碳核查監(jiān)管

我國碳核查工作應(yīng)以七個碳交易試點地區(qū)碳核查監(jiān)管體系建設(shè)探索為基礎(chǔ)，建立健全全國碳核查監(jiān)管體系，重點加強對碳排放權(quán)交易核查機構(gòu)及人員的管理。進一步明確政府部門在溫室氣體減排中的崗位職責，推進國家監(jiān)督管理委員會對溫室氣體排放認證認可標準的制定及工作，將碳核查監(jiān)管工作常態(tài)化，并指導(dǎo)全國各地建立健全碳核查監(jiān)管體系，形成各級政府部門管轄、國家認證認可監(jiān)督管理委員主導(dǎo)開展碳核查監(jiān)管業(yè)務(wù)的局面。

5）加強國際交流與合作

我國碳核查工作應(yīng)遵守《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等規(guī)定，響應(yīng)國家低碳發(fā)展戰(zhàn)略，面對世界各國紛紛開展的碳交易市場工作，積極開展碳交易市場理論與實踐的國際交流與合作，尤其增強可監(jiān)測、可報告、可核查（MRV）體系的技術(shù)交流。碳核查工作者應(yīng)既將國際碳核查相關(guān)規(guī)定標準向國內(nèi)解讀，又將符合中國國情的碳核查標準規(guī)范向國際社會闡明，以做好國際碳核查互認的對接工作，為國內(nèi)碳交易市場與國際市場的接軌提供有效工具。同時，也可以引導(dǎo)培養(yǎng)第三方核查機構(gòu)拓展國際業(yè)務(wù)。

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王健夫（1978-），男，博士在讀，主任，研究方向為節(jié)能與低碳。E-mail： jeff.wang@clet.org.cn

中圖分類號：F205

文獻標識碼：A

文章編號：1674-4969（2016）03-0322-10

DOI：10.3724/SP.J.1224.2016.00322

收稿日期：2016-03-09； 修回日期： 2016-04-12

基金項目：“十二五”國家科技支撐計劃項目“我國化工行業(yè)碳排放核查關(guān)鍵技術(shù)研究與示范”（編號：2013BAK15B04）

作者簡介：白衛(wèi)國（1975-），男，博士，副研究員，研究方向為低碳經(jīng)濟。E-mail：baiweiguo007@sohu.com

Investigation of International Carbon Verification Policy-Systems

Bai Weiguo1， Wang Jianfu2， Yao Qin3， Li Yongliang4， Li Jiayang1， Cheng Wei1
（1. Green World Low-Carbon Economy & Technology Center， Beijing 100053， China；2. Huazhong University of Science and Technology， Wuhan 430074， China；3. HQC， Beijing 100723， China；4. China Petroleum and Chemical Industry Federation， Beijing 100723， China）

Abstract:Carbon verification can ensure the reliability and credibility of greenhouse gas emissions data，which is the most important part of the daily work in the carbon emissions trading. Many international institutions and countries have researched and practiced of their policy. Generally， verification policy of international institutions focused on the scientific methods of verification. The policy of the important countries was established on the basis of their national conditions and the standards of ISO-14064 series， which also emphasized on scientificity and rationality of verification method. So， major international experience completed policy regimes， standardized verification procedures， diversified forms and verified focused the sources of carbon emissions. The paper considers that the China's regional economic development imbalances caused by carbon emissions characteristic differences， combined carbon verification of work carried of seven pilot. And that is recommended to accelerate the adoption of legislation to address climate policy， to balance carbon verification， to standardize key sources of GHG emissions， to establish and improve verification of carbon regulation and to strengthen international exchanges and cooperation.

Keywords:carbon verification； carbon verification methodology； carbon verification policy-systems；carbon trading