公務(wù)員分類(lèi)改革四大問(wèn)題

我國(guó)公務(wù)員分類(lèi)改革長(zhǎng)期難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的原因是多方面的。其中，理性精神不足、關(guān)系尚未理順、類(lèi)別劃分模糊、改革推進(jìn)路徑不明等四大問(wèn)題的疊加，是遲滯改革的最重要原因。

其一，一些層級(jí)公務(wù)員分類(lèi)管理的理性精神不足。中國(guó)的公務(wù)員制度沿襲于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。多年來(lái)，我國(guó)的公務(wù)員制度改革沿著符合社會(huì)治理現(xiàn)代化要求的方向邁進(jìn)，并取得了一定的成績(jī)。然而，分類(lèi)管理的價(jià)值追求，要真正貫徹于公務(wù)員管理并具體轉(zhuǎn)化為公務(wù)員的日常行為，仍有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走。

其間最為關(guān)鍵的問(wèn)題有兩個(gè)。一是公務(wù)員既定的職位職責(zé)如何與現(xiàn)實(shí)更好結(jié)合。在目前各級(jí)行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)中，各類(lèi)公務(wù)員的崗位職責(zé)是確定的，但其實(shí)際的行政活動(dòng)，卻更多是聽(tīng)從上級(jí)判斷與安排，忙于大量的臨時(shí)性工作。這樣普遍存在的“管理現(xiàn)實(shí)”，與公務(wù)員分類(lèi)管理的價(jià)值取向有所參差。

二是專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員的制度設(shè)計(jì)，尚未完全以專(zhuān)業(yè)分工為基礎(chǔ)。2006年1月施行的公務(wù)員法，將公務(wù)員職位類(lèi)別劃分為綜合管理類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)和行政執(zhí)法類(lèi)等。其中，專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員的等級(jí)制度，應(yīng)以專(zhuān)業(yè)分工為基礎(chǔ)。原則上，上級(jí)對(duì)下級(jí)的權(quán)威只限于專(zhuān)業(yè)范圍，上級(jí)只能發(fā)布與工作有關(guān)的指令，下級(jí)也只在公務(wù)上有服從上級(jí)的義務(wù)。

然而在現(xiàn)實(shí)中，上級(jí)不僅有權(quán)指揮下級(jí)做與職位有關(guān)的工作，也可以要求下級(jí)做與職位無(wú)關(guān)的工作。這種上下級(jí)之間的權(quán)屬關(guān)系，與專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員的專(zhuān)業(yè)分工關(guān)系，存在錯(cuò)位。

其二，黨管干部原則與公務(wù)員分類(lèi)管理之間的關(guān)系有待理順。黨管干部是黨的組織路線為政治路線服務(wù)的一項(xiàng)有力保障，是鞏固黨的執(zhí)政地位的重要保證，是包括公務(wù)員制度在內(nèi)的所有人事制度改革的基本政治前提。黨管干部原則與公務(wù)員分類(lèi)管理之間，具有內(nèi)在統(tǒng)一性：黨管干部是基本原則，分類(lèi)管理是黨管干部原則的具體實(shí)現(xiàn)形式。

從當(dāng)前的現(xiàn)狀和探索來(lái)看，如何處理好黨管干部原則與分類(lèi)管理改革之間的關(guān)系，在實(shí)踐層面還存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)和思想顧慮。需要在捋清關(guān)系、達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，持續(xù)積累經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新管理方式。

其三，類(lèi)別劃分標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際需要與科學(xué)性上如何漸進(jìn)平衡?？茖W(xué)界定類(lèi)別劃分標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)現(xiàn)公務(wù)員分類(lèi)管理重要的切入點(diǎn)。公務(wù)員法將公務(wù)員職位劃分為綜合管理類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)和行政執(zhí)法類(lèi)等類(lèi)別。這樣的分類(lèi)主要是出于“管理的需要”，實(shí)際操作中較難判定某種職位到底歸于何種類(lèi)別，有時(shí)只能采取“整建制”的方式劃定。

比如在環(huán)保系統(tǒng)，基層單位行政執(zhí)法職位超過(guò)90%，該基層單位就整建制地劃為行政執(zhí)法職位。稅務(wù)系統(tǒng)也將縣級(jí)以下機(jī)關(guān)所有職位一攬子劃為行政執(zhí)法職位。這種方式表面上解決了問(wèn)題，但由于類(lèi)別沒(méi)有進(jìn)一步細(xì)化，各類(lèi)公務(wù)員只能按同一標(biāo)準(zhǔn)招考、考核、晉升，難免會(huì)出現(xiàn)管理錯(cuò)位的情況，這對(duì)于公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展而言是一種不公平。

其四，分類(lèi)改革的推進(jìn)路徑不明。從傳統(tǒng)的“大一統(tǒng)”式的干部人事制度，到公務(wù)員暫行條例再到公務(wù)員法，我國(guó)公務(wù)員分類(lèi)管理的推進(jìn)是漸進(jìn)式的，其中的一些重大內(nèi)容和細(xì)化規(guī)則，仍有待明確。比如，健全職務(wù)與職級(jí)序列是實(shí)現(xiàn)公務(wù)員分類(lèi)的關(guān)鍵。分類(lèi)改革如果只是將公務(wù)員分為三類(lèi)，而不能合理地分離其“職務(wù)與職級(jí)”的實(shí)際功能，就無(wú)法體現(xiàn)職位的差異性。

“徒法不足以自行”，制度變革需要匯聚改革的內(nèi)生與外在的推動(dòng)力量。公務(wù)員分類(lèi)管理，如何在推進(jìn)過(guò)程中充分借助“自上而下”的推動(dòng)并吸納“自下而上”的經(jīng)驗(yàn)，值得深入探討、持續(xù)探索。

（摘自《瞭望新聞周刊》2016年第22期 趙子建/文）