李思敏

摘 要：教育部辦公廳在2016年出臺了實(shí)施“多校劃片”措施的通知，旨在政治學(xué)區(qū)房市場，促進(jìn)教育資源的均衡，保障教育公平。但是措施實(shí)施后，收效甚微。本文將從兒童、家長、房地產(chǎn)商、社會等多個角度分析“多校劃片”措施的實(shí)施給義務(wù)教育公平帶來的困境，并針對相應(yīng)的問題提出解決之道。

關(guān)鍵詞：多校劃片；就近入學(xué)；義務(wù)教育公平

教育部辦公廳在2016年1月出臺了《關(guān)于做好2016年城市義務(wù)教育招生入學(xué)工作的通知》（以下簡稱“《通知》”），《通知》中明確指出在今年義務(wù)教育招生入學(xué)工作中要科學(xué)確定劃片方式，在教育資源相對均衡的地方，通過“單校劃片”落實(shí)就近入學(xué)；在目前教育資源配置不均衡、有強(qiáng)烈擇校沖動的地方，采取“多校劃片”措施，將熱點(diǎn)小學(xué)、初中分散至各個學(xué)區(qū)內(nèi)，保證各學(xué)區(qū)之間的熱點(diǎn)學(xué)校大致均衡。

實(shí)施“多校劃片”措施的文件出臺后，社會各界對于此事議論紛紛?！岸嘈澠贝胧┚烤鼓芊窠鉀Q教育資源不均衡的問題？之前購買的高價學(xué)區(qū)房是不是白買了？措施配套措施是否健全？各種媒體報道、公民評論層出不窮。根據(jù)百度指數(shù)顯示，“多校劃片”措施關(guān)鍵詞在近30天（2016年2月10日至3月10日）的整體搜索指數(shù)為1049，整體環(huán)比增長了514%；而在2016年2月23日，“多校劃片”措施的整體搜索指數(shù)達(dá)到了最高峰4899。

不可否認(rèn)，“多校劃片”措施在遏制擇校熱、矯正社會的教育觀念方面有十分積極的作用，但是其也對義務(wù)教育公平帶來了一定的影響，本文將重點(diǎn)探究“多校劃片”措施下義務(wù)教育公平的困境與出路。

1 “多校劃片”措施提出的目的

1.市場方面：整治學(xué)區(qū)房市場，改善學(xué)區(qū)房過高的現(xiàn)狀

迎合中國現(xiàn)有的教育地域劃分制度，學(xué)區(qū)房成為無數(shù)家長為子女求得優(yōu)秀教育資源的媒介。由此，中國的學(xué)區(qū)房市場極其火爆，諸如北京近來炒的沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“天價學(xué)區(qū)房”，按照正常的市場價是萬萬達(dá)不到40萬一個平方米的價格的，但是加上“學(xué)區(qū)”兩個字房價就能翻好幾倍。當(dāng)然這不僅僅限于北京，重點(diǎn)中小學(xué)的學(xué)區(qū)房的房價在中國各地都普遍很高，這種價格實(shí)際上是一種病態(tài)的不健康的市場。

學(xué)區(qū)房的高房價，其中有許多主體的參與和介入，是政府對于教育資源的配置措施、開發(fā)商炒作、公民“中國式憂慮”的共同作用的結(jié)果。所謂中國式憂慮就是“上不了好學(xué)校就考不了好大學(xué)，考不上好大學(xué)就找不到好工作，找不到好工作這輩子就完了”的思維模式。

“多校劃片”措施的提出是緩解學(xué)區(qū)房市場問題的步驟之一?！岸嘈澠贝胧狳c(diǎn)小學(xué)、初中分配到各個不同的學(xué)區(qū)內(nèi)，讓購買學(xué)區(qū)房和接受優(yōu)質(zhì)教育之間畫上不等號。雖然不能從根本上解決教育資源不均衡的問題，但從各地的實(shí)踐看，有些地區(qū)的學(xué)區(qū)房價格的確有所回落，政策收到了一定效果。

2.教育方面：緩和教育資源分配上的矛盾

學(xué)區(qū)房問題從實(shí)質(zhì)上來看是優(yōu)質(zhì)教育資源缺乏與人們對其的需求之間的矛盾。[1]在教育資源的分布狀況上來看，中國教育資源地區(qū)分布不均包括大范圍的地區(qū)分布不均，城鄉(xiāng)分布不均，也包括小范圍上的小到縣、市內(nèi)部的不均。這是現(xiàn)今教育資源的現(xiàn)狀，短期時間內(nèi)不會得到改變，但是任由矛盾越來越尖銳而不采取措施也是明顯行不通的。

“多校劃片”措施就是在這種背景下應(yīng)運(yùn)而生的。教育行政主管部門按照公平和就近入學(xué)的原則，依照適齡學(xué)生的人數(shù)、學(xué)校的分布和規(guī)模以及該片區(qū)的交通狀況等因素確定的劃片范圍，只能保證適齡兒童、少年整體上相對就近入學(xué)。[2]將學(xué)區(qū)房不再固定到一個不變的片區(qū)，使得教育資源分配得到相對合理的改進(jìn)。

3.政府職能方面：督促政府內(nèi)部職能的完成

“多校劃片”措施要求一個小區(qū)對應(yīng)多個小學(xué)或者中學(xué)，這于我國先前實(shí)施的“單校劃片”措施是截然不同的。這種“一對多”的形式勢必會造成學(xué)區(qū)之間的交叉與重疊，所以如何劃分更加合理、公平，這就對政府的劃片工作提出了更高的要求。

2 “多校劃片”措施的積極影響

1.政府：堅(jiān)持維護(hù)教育公平

早在2014年1月14日，教育部就曾發(fā)文《關(guān)于進(jìn)一步做好小學(xué)升入初中免試就近入學(xué)工作的實(shí)施意見》，提出了“單校劃片”和“多校劃片”措施的要求。2015年3月，教育部相關(guān)負(fù)責(zé)人再次指出，要在教育資源配置不均衡、擇校沖動強(qiáng)烈的城區(qū)，推行“多校劃片”措施，將熱點(diǎn)小學(xué)、初中納入其中，緩解“學(xué)區(qū)房”問題。直到2016年1月，教育部最終下發(fā)文件將其坐實(shí)。教育部多次發(fā)聲，力圖解決教育資源不均衡的問題，顯示了國家、政府部門遏制擇校熱，促進(jìn)教育公平和均衡發(fā)展的決心和意志。

2.家長：更加注重學(xué)生素質(zhì)培養(yǎng)

從家長的角度說，“多校劃片”措施也引領(lǐng)家長應(yīng)看清形勢的發(fā)展，即使買到相應(yīng)片區(qū)的“學(xué)區(qū)房”，也不一定能夠進(jìn)入家長眼中的“優(yōu)質(zhì)學(xué)校”。此政策再次讓家長認(rèn)識到，教育不像買彩票，不能心存僥幸靠運(yùn)氣。一部分頭腦清醒、目光長遠(yuǎn)的家長意識到，不應(yīng)該傾全家之力在擇校問題上“畢其功于一役”，將對孩子的培養(yǎng)重心從“學(xué)校教育”轉(zhuǎn)移到“家庭教育”上。并由此及早回歸到遵循教育規(guī)律和孩子身心發(fā)展實(shí)際上來。

3.辦學(xué)者：深刻理解有教無類

從辦學(xué)者的角度看，“多校劃片”措施讓有志于教育的辦學(xué)者進(jìn)一步堅(jiān)定“不擇生源”、“讓每一個孩子都成才”的育人信念。有助于降低學(xué)習(xí)天賦對學(xué)生個人發(fā)展的影響，有助于學(xué)生自信心的建立，能夠激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣，直接影響學(xué)生的學(xué)業(yè)成績，使學(xué)生平等的享受受教育的權(quán)利。真正將學(xué)校的辦學(xué)理念從“讓優(yōu)秀的學(xué)生更優(yōu)秀”、“精英教育”轉(zhuǎn)移到“服務(wù)大眾”上來。

3 “多校劃片”措施的消極影響

“多校劃片”措施的出臺直指“學(xué)區(qū)房熱”現(xiàn)象，然而，這一措施的實(shí)施效果甚微，不僅未能有效改善“學(xué)區(qū)房熱”現(xiàn)象，而且還產(chǎn)生一系列其他的問題。

1.受教育選擇權(quán)的再一次剝奪

所謂義務(wù)教育公平，即以國家保證經(jīng)費(fèi)、師資、辦學(xué)條件等公共資源配置公平的前提下，不同的客觀條件下的適齡兒童、少年，都能夠擁有均等的入學(xué)機(jī)會，都能夠平等地享有、履行義務(wù)教育的權(quán)利與義務(wù)。因此，從這個概念中我們可以將義務(wù)教育公平的實(shí)質(zhì)作兩部分理解，一是受教育權(quán)平等，二是教育機(jī)會的均等。具體來說，受教育權(quán)作為一項(xiàng)受我國《憲法》保護(hù)的權(quán)利，它是指公民從國家那里獲得的均等的受教育條件和機(jī)會的權(quán)利，即平等的享有國家所提供的大體相當(dāng)?shù)霓k學(xué)條件。因此，當(dāng)政府不能公平的配置教育資源，不能夠保障適齡兒童、少年的受教育權(quán)平等時，適齡兒童、少年有權(quán)自己選擇就讀的學(xué)校。

我國實(shí)行的“就近入學(xué)”政策，包括“單校劃片”措施在內(nèi)，已經(jīng)是對兒童受教育選擇權(quán)的一次剝奪。雖然“就近入學(xué)”政策的初衷是改變義務(wù)教育階段的擇校熱，進(jìn)一步體現(xiàn)義務(wù)教育的公平性。但是“就近入學(xué)”政策忽視了這些未成年少年的個體差異性，對所有適齡兒童、少年采用相同標(biāo)準(zhǔn)，從表面上看起來似乎是很公平的，但是從受教育者自身的發(fā)展規(guī)律來看卻是極其不公平的?！熬徒雽W(xué)”政策不僅剝奪了適齡兒童、少年選擇學(xué)校、教師的機(jī)會，也剝奪了他們根據(jù)自身情況選擇教育的權(quán)利，在某種程度上剝奪了他們的受教育選擇權(quán)。

盡管我國大部分地區(qū)實(shí)行了“單校劃片”，對兒童受教育選擇權(quán)進(jìn)行了限制，但是家長們通過購買學(xué)區(qū)房這種經(jīng)濟(jì)手段來變相的行使了教育選擇權(quán)，讓孩子上到想上的學(xué)校。但是隨著“多校劃片”措施的推出，這實(shí)際上是將家長們通過購買學(xué)區(qū)房來實(shí)現(xiàn)權(quán)利的這種“迂回手段”再一次扼殺，使得購買學(xué)區(qū)房也不能保證去上孩子想去的學(xué)校，這就是對兒童受教育選擇權(quán)的再一次剝奪。

2.學(xué)區(qū)的不確定性導(dǎo)致家長的信賴?yán)媸軗p。

“多校劃片”措施會讓一個小區(qū)對應(yīng)多個小學(xué)或初中。也就是說，如果實(shí)行“多校劃片”措施，買了原先名校學(xué)區(qū)房的孩子，仍有可能被分到普通學(xué)校，普通學(xué)區(qū)的孩子則有可能分到名校。

現(xiàn)行的學(xué)區(qū)劃分方式大部分都為“單校劃片”。由于各學(xué)區(qū)之間的教育資源存在差別，為了讓孩子接受更優(yōu)質(zhì)的教育，許多家長們會有意識的遷入教育資源較為豐富的學(xué)區(qū)。所以最近幾年，全國各地都有不少開發(fā)商一擲千金引名校，以遠(yuǎn)高于市價的價格哄炒學(xué)區(qū)房；大量適齡兒童的家長為了讓孩子享受到優(yōu)質(zhì)的教育而購買了高價的學(xué)區(qū)房。而現(xiàn)今，國家提倡實(shí)施“多校劃片”措施，使得一個學(xué)區(qū)內(nèi)對應(yīng)的學(xué)校數(shù)量從“一對一”變成“一對多”，對于那些已經(jīng)購買好學(xué)區(qū)房的家庭來說，享受到優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會由購買學(xué)區(qū)房時的百分之百變成了如今的“不確定”是否能享受到優(yōu)質(zhì)教育。從行政法的角度上考慮，這無疑是損害了這部分家長的信賴?yán)妗?/p>

3.面臨訴訟糾紛

在“多校劃片”措施實(shí)施之前，許多房地產(chǎn)商打出了“百分百入學(xué)”的標(biāo)語和口號，以達(dá)到吸引消費(fèi)者投資并獲得跟大利潤的目的。然而隨著“多校劃片”措施的出臺，學(xué)區(qū)房從“一對一”變?yōu)榱恕耙粚Χ唷?，之前所承諾的就無從解決，在一定程度上引發(fā)了房地產(chǎn)商和購房者之間的矛盾和糾紛。

2016年2月出臺的《房地產(chǎn)廣告發(fā)布規(guī)定》中又明確規(guī)定“房地產(chǎn)廣告必須真實(shí)、合法、科學(xué)、準(zhǔn)確，不得欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者，并要求房地產(chǎn)廣告中不得含有廣告主能夠?yàn)槿胱≌咿k理戶口、就業(yè)、升學(xué)等事項(xiàng)的承諾”。無疑使開發(fā)商面臨的學(xué)區(qū)房糾紛陷入了更尷尬的境地。所以，現(xiàn)今即刻實(shí)施“多校劃片”措施不僅增大了開發(fā)商投資的風(fēng)險，而且使開發(fā)商自身面臨信譽(yù)風(fēng)波。

4.學(xué)區(qū)房熱度不減

教育部希望通過“多校劃片”措施為學(xué)區(qū)房降溫，但恐怕成效甚微，因?yàn)閺恼w看來，真正優(yōu)質(zhì)的教育資源本身就不多，即使施行“多校劃片”措施，也是基本在“就近入學(xué)”的基本框架之下進(jìn)行，入學(xué)的大體政策還是就近；而優(yōu)質(zhì)教育的位置不變，教育資源優(yōu)越的區(qū)域依舊會好，反之亦然。即便實(shí)行了“多校劃片”措施，但優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)的依然存在，即便學(xué)區(qū)內(nèi)“一對多”的入學(xué)形式導(dǎo)致享受優(yōu)質(zhì)教育的可能性降低，但是從學(xué)區(qū)的整體上看，依然存在某一學(xué)區(qū)的教育質(zhì)量整體高于另一學(xué)區(qū)的情況，“多校劃片”措施恐怕只是讓“擇?！弊兂闪恕皳駥W(xué)區(qū)”，但優(yōu)質(zhì)學(xué)校的學(xué)區(qū)房熱度依然難以消退。

并且，“多校劃片”措施提出不久，相應(yīng)的配套措施還不能跟得上，此種情況下，教育資源的爭奪又回到了金錢、權(quán)利的博弈上來，例如經(jīng)濟(jì)資本占優(yōu)勢的中上層階層的家庭可能會在多個優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)購買學(xué)區(qū)房，從而增大進(jìn)入好學(xué)校的幾率。因此，在配套措施不健全的情況，盲目實(shí)行“多校劃片”措施，只能在教育公平的道路上越走越遠(yuǎn)。

5.劃分程序不公開有可能會帶來新的不公平

在“單校劃片”措施時，學(xué)區(qū)劃分的公平性、科學(xué)性就飽受質(zhì)疑。原因有如下個方面：

一是在學(xué)區(qū)劃分的法律規(guī)定方面，只有宏觀上規(guī)定學(xué)區(qū)劃分的就近、合理、公開等原則，但對于這些原則應(yīng)當(dāng)怎樣實(shí)施并沒有做詳細(xì)的說明。[3]例如，江蘇省在2010年9月通過了《江蘇省實(shí)施<中華人民共和國義務(wù)教育法>辦法》，該《辦法》規(guī)定了學(xué)區(qū)劃分時應(yīng)當(dāng)根據(jù)學(xué)校布局、學(xué)生數(shù)量等因素綜合考慮，但具體如何考慮、具體的劃分方法并沒有說明。

二是因?yàn)楦鱾€教育行政部門在劃分學(xué)區(qū)的過程中，很少向社會公布各學(xué)區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)、劃分學(xué)區(qū)的方法，各個地方的學(xué)區(qū)劃分方案基本都是由教育行政部門單方出臺的，很少有家長知悉、參與過學(xué)區(qū)劃分的過程。并且區(qū)、縣教育行政部門的層級較低，其劃分的方式?jīng)]有公開，也就不能判斷其是否具有科學(xué)性和相關(guān)的技術(shù)性。

三是學(xué)區(qū)劃分方案的救濟(jì)制度不健全。學(xué)區(qū)劃分行為的性質(zhì)是行政規(guī)范性文件，根據(jù)我國《行政訴訟法》對受案范圍的規(guī)定，認(rèn)為學(xué)區(qū)劃分的規(guī)范性文件侵犯了自己的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的，不在人民法院的受案范圍之內(nèi)。在現(xiàn)行法律中，對行政規(guī)范性文件規(guī)定“附帶審查”，只有當(dāng)學(xué)區(qū)劃分行為已經(jīng)損害到了人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)時才能提起對學(xué)區(qū)劃分文件的訴訟。而在行政復(fù)議方面，根據(jù)我國《行政復(fù)議法》規(guī)定，規(guī)范性文件只有在對具體行政行為提起訴訟時附帶審查。所以和行政訴訟一樣，這種審查申請不能在學(xué)區(qū)劃分過程中很好地監(jiān)督和制約行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。

由此可見，在“單校劃片”下，學(xué)區(qū)劃分就已經(jīng)存在諸多問題，此番“多校劃片”措施的實(shí)施意味著入學(xué)規(guī)則更復(fù)雜、更不透明，“暗箱操作”可能性就越大。

4 破解“多校劃片”措施潛在公平隱患的對策建議

1.完善“多校劃片”配套措施

要完善“多校劃片”措施的配套措施，首先必須要科學(xué)確定劃片方式，合理確定片區(qū)范圍，把“多?！苯M合得更加科學(xué)合理?！岸嘈澠贝胧┲械摹岸嘈！保恢皇且环N數(shù)量要求，還是一種組合不同辦學(xué)水平學(xué)校的要求。即一個學(xué)區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)包括優(yōu)質(zhì)學(xué)校、中等水平學(xué)校和相對薄弱學(xué)校。[4]此外，學(xué)校劃片的細(xì)節(jié)必須向社會公開。社會監(jiān)督在此過程中顯得非常重要，這是防止學(xué)區(qū)劃分和隨機(jī)分配過程中“暗箱操作”的重要監(jiān)督手段。另外，還應(yīng)該不斷縮小各個學(xué)區(qū)之間的辦學(xué)質(zhì)量的差異，否則“多校劃片”措施只是讓家長們從擇校變成了“擇學(xué)區(qū)”而已，擇?，F(xiàn)象還是難以除根的。[5]

2.進(jìn)一步推進(jìn)教育資源均衡配置

（1）改革與完善教育政策

為實(shí)現(xiàn)教育資源的均衡化，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)改善資源薄弱學(xué)校的軟硬件設(shè)施與條件。包括直接提供教育救助、實(shí)行教師聘任制和輪崗制以及統(tǒng)一規(guī)范公立學(xué)校的硬件設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)等。如今，公立學(xué)校硬件設(shè)備參差不齊，地方政府應(yīng)該出臺公立學(xué)校的硬件設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)，包括在校舍、操場、校園環(huán)境、教育經(jīng)費(fèi)等方面制定詳細(xì)的可操作細(xì)則，通過制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來縮小各個學(xué)校之間的硬件差距。[6]

（2）改革與創(chuàng)新城市規(guī)劃政策

老城區(qū)的城市規(guī)劃已經(jīng)成型，難以改變，但新城區(qū)的城市規(guī)劃必須將教育作為一個重要的考量因素。要充分調(diào)動教育行政部門的力量，積極配合開展教育規(guī)劃方案的制定。在新城區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用房規(guī)劃方面，可以考慮將其與優(yōu)質(zhì)住房進(jìn)行混合搭配，并在其周邊地區(qū)設(shè)立健全的、高質(zhì)量的公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施。通過這種方法起到弱化階層差別、促進(jìn)教育公平的作用。

（3）改革現(xiàn)行的教育考評機(jī)制

現(xiàn)行的地方教育考評機(jī)制是從當(dāng)?shù)氐拿?shù)量、名校升學(xué)率來評價一個地方的教育政績的好壞。這就導(dǎo)致許多地方片面的追求名校的升學(xué)率，將該地方的教育資金大部分用在名校的打造上，而忽略了對教育資源薄弱學(xué)校的資金支持。如果將教育考評機(jī)制從看名校轉(zhuǎn)換到看優(yōu)質(zhì)學(xué)校和薄弱學(xué)校之間的差距大小，或者把薄弱學(xué)校的數(shù)量多少作為教育政績的扣分項(xiàng)，那么教育資源配置不均的問題會容易改變的多。

3.轉(zhuǎn)變社會教育培養(yǎng)理念

“十年樹木，百年樹人”，教育是一項(xiàng)長期工程。家長們要轉(zhuǎn)變所謂的“中國式憂慮”，不要片面的將教育孩子的工作交給學(xué)校，更不要認(rèn)為一個好的學(xué)校就代表了一個好的將來。家長們要學(xué)會用發(fā)展的眼光來看待教育的問題，要學(xué)會根據(jù)孩子身心特點(diǎn)，采取相應(yīng)的培養(yǎng)方法。

5 結(jié)語

“多校劃片”措施目的是好的，初衷是符合我國的公共利益的。但是，其在實(shí)施推進(jìn)過程中相應(yīng)的帶來的一系列的問題，反而引起了另一種層面的教育不公平。要破解這種不良的局面，還需要國家、政府進(jìn)一步的政策支持，以及群眾思想、行動上的實(shí)際轉(zhuǎn)變。

參考文獻(xiàn)

[1] 鄒丹丹：《學(xué)區(qū)房教育公平辨析》，復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年

[2] 岳偉，賀靜霞：《教育公平視域下就近入學(xué)政策分析》，《教育導(dǎo)刊（上半月）》，2015年7期

[3] 仲花：《我國中小學(xué)學(xué)區(qū)劃分的問題與法律治理》，浙江工商大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014年

[4] 汪明：《實(shí)行“多校劃片”措施要細(xì)化配套措施》，中國教育報，2016年2月23日，第002版

[5] 袁鋒：《“擇校熱”治理重在教育均衡發(fā)展》，海南日報，2016年3月2日，第A06版

[6] 盧為民，張琳薇：《學(xué)區(qū)房問題的根源與破解路徑探析》，教育發(fā)展研究，2015年15-16期