2016年1月21日，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2016〕2號文，印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟贩譃榭傮w要求、夯實(shí)農(nóng)業(yè)水價改革基礎(chǔ)、建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制、建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制、保障措施等5個部分共17條。

農(nóng)業(yè)用水管理機(jī)制亟待完善

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，根據(jù)2013年年底公布的第二次全國土地調(diào)查結(jié)果，我國耕地總面積約有20.3億畝。目前，我國農(nóng)業(yè)用水量需求較大，約占全社會用水總量的60%以上。《意見》指出，農(nóng)業(yè)是用水大戶，也是節(jié)水潛力所在。我國農(nóng)業(yè)用水在輸水、配水和田間灌溉過程中浪費(fèi)較為嚴(yán)重，一些地區(qū)仍然采用傳統(tǒng)的地面灌溉方式，一些灌區(qū)也還存在“跑冒滴漏”的現(xiàn)象，這種粗放的用水方式，導(dǎo)致灌溉水的利用率較低。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.532，而發(fā)達(dá)國家的農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)卻在0.70以上。

這表明，一方面我國的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要加強(qiáng)，另一方面農(nóng)業(yè)用水的管理機(jī)制也亟待完善。因此，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)用水體制機(jī)制、激發(fā)節(jié)水內(nèi)生動力是當(dāng)務(wù)之急，而農(nóng)業(yè)水價綜合改革更是勢在必行。

農(nóng)業(yè)用水水價改革目標(biāo)明確

農(nóng)諺說，“有收無收在于水，多收少收在于肥”。水是農(nóng)業(yè)的命脈，是糧食生產(chǎn)的第一要素，也是保障國家糧食安全的根本。

據(jù)了解，2008年中央財政安排了專項資金，在全國部分省份啟動農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)。在《意見》出臺之前，全國已有80個縣先期試點(diǎn)了農(nóng)業(yè)水價改革工作，通過設(shè)置農(nóng)業(yè)用水階梯價格和補(bǔ)貼機(jī)制，調(diào)動了群眾節(jié)水的積極性，取得了一定成績。在相關(guān)部門推動下，一些地方也試點(diǎn)了農(nóng)業(yè)水權(quán)制度和水權(quán)交易流轉(zhuǎn)。這些試點(diǎn)工作為《意見》出臺發(fā)揮了積極作用。

《意見》指出，我國農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制不健全，價格水平總體偏低，不僅造成農(nóng)業(yè)用水方式粗放，而且難以保障農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行。因此，《意見》確定，改革要堅持綜合施策、兩手發(fā)力、供需統(tǒng)籌、因地制宜的基本原則。總體目標(biāo)是，用10年左右時間，建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農(nóng)田水利體制機(jī)制創(chuàng)新、與投融資體制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制，農(nóng)業(yè)用水價格總體達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平，農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理普遍實(shí)行，可持續(xù)的精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制基本建立，先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)措施普遍應(yīng)用，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變。農(nóng)田水利工程設(shè)施完善的地區(qū)要加快推進(jìn)改革，通過3～5年努力率先實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

農(nóng)業(yè)用水將實(shí)行“分級”“分類”“分檔” 水價

《意見》強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，要夯實(shí)農(nóng)業(yè)水價改革基礎(chǔ)，完善供水計量設(shè)施，建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，提高農(nóng)業(yè)供水效率和效益，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水需求管理，探索創(chuàng)新終端用水管理方式。要建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制，分級制定農(nóng)業(yè)水價，探索實(shí)行分類水價，逐步推行分檔水價。

（1）農(nóng)業(yè)水價按照價格管理權(quán)限實(shí)行分級管理。大中型灌區(qū)骨干工程農(nóng)業(yè)水價原則上實(shí)行政府定價，具備條件的可由供需雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上，按照有利于促進(jìn)節(jié)水、保障工程良性運(yùn)行和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的原則協(xié)商定價；大中型灌區(qū)末級渠系和小型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價，可實(shí)行政府定價，也可實(shí)行協(xié)商定價，具體方式由各地自行確定。

（2）區(qū)別糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖業(yè)等用水類型，在終端用水環(huán)節(jié)探索實(shí)行分類水價。統(tǒng)籌考慮用水量、生產(chǎn)效益、區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展政策等，合理確定各類用水價格，用水量大或附加值高的經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖業(yè)用水價格可高于其他用水類型。地下水超采區(qū)要采取有效措施，使地下水用水成本高于當(dāng)?shù)氐乇硭龠M(jìn)地下水采補(bǔ)平衡和生態(tài)改善。合理制定地下水水資源費(fèi)（稅）征收標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制地下水超采。

（3）推行分檔水價，實(shí)行農(nóng)業(yè)用水定額管理，逐步實(shí)行超定額累進(jìn)加價制度，合理確定階梯和加價幅度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。因地制宜探索實(shí)行兩部制水價和季節(jié)水價制度，用水量年際變化較大的地區(qū)，可實(shí)行基本水價和計量水價相結(jié)合的兩部制水價；用水量受季節(jié)影響較大的地區(qū)，可實(shí)行豐枯季節(jié)水價。

農(nóng)業(yè)用水實(shí)行精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵

（1）在完善水價形成機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立與節(jié)水成效、調(diào)價幅度、財力狀況相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)定額內(nèi)用水成本與運(yùn)行維護(hù)成本的差額確定，重點(diǎn)補(bǔ)貼種糧農(nóng)民定額內(nèi)用水。補(bǔ)貼的對象、方式、環(huán)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及資金使用管理等，由各地自行確定。

（2）逐步建立易于操作、用戶普遍接受的農(nóng)業(yè)用水節(jié)水獎勵機(jī)制。根據(jù)節(jié)水量對采取節(jié)水措施、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)節(jié)水的規(guī)模經(jīng)營主體、農(nóng)民用水合作組織和農(nóng)戶給予獎勵，提高用戶主動節(jié)水的意識和積極性。

（3）統(tǒng)籌財政安排的水管單位公益性人員基本支出和工程公益性部分維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)、農(nóng)田水利工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助、調(diào)水費(fèi)用補(bǔ)助、高揚(yáng)程抽水電費(fèi)補(bǔ)貼、有關(guān)農(nóng)業(yè)獎補(bǔ)資金等，落實(shí)精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵資金來源。

《意見》的出臺，對于節(jié)約農(nóng)田用水、保障國家糧食安全、維護(hù)國家水安全具有重要意義。國家發(fā)改委價格司相關(guān)工作人員說，《意見》最大的亮點(diǎn)是綜合施策，即通過農(nóng)田水利工程節(jié)水、管理節(jié)水、價格節(jié)水、建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制以及技術(shù)節(jié)水等手段的協(xié)同推進(jìn)，來共同促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。