周玉琪

摘要：新一輪國企改革已經(jīng)啟動(dòng)，在以“混合所有制”為基調(diào)的改革中，不能忽視前期國企改革進(jìn)程中遺留下的歷史問題，只有解決好了壓在國企肩上的擔(dān)子才能進(jìn)一步更好更快更有效進(jìn)行改革。由于篇幅及個(gè)人認(rèn)識有限，本文在回顧改革進(jìn)程的基礎(chǔ)上簡要探討了國企改革長期遺留問題中的所有者缺位與政企不分問題、廠大辦集體問題，并提出了自己的一些見解。

關(guān)鍵詞：國企；改革；經(jīng)濟(jì)

一、引言

在堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義發(fā)展道路過程中，我國一直堅(jiān)守公有制經(jīng)濟(jì)為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本原則，在摸索中建立起了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。國有企業(yè)作為公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，它的改革始終是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的資本主義國家，國企一般負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品，滿足政府管制的需求[1]，即是一種彌補(bǔ)市場缺陷、實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具[2]，雖然不同經(jīng)濟(jì)體制下的國有企業(yè)有相同點(diǎn)，但基于不同的歷史文化背景、社會(huì)主義國家性質(zhì)及特殊的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌發(fā)展階段，我國國企不僅是作為調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的一種政策工具，更是政府參與經(jīng)濟(jì)的一種重要手段[3]。在過去幾十年“漸進(jìn)式”的國企改革中，我們?nèi)〉昧瞬毮康某晒@得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但也應(yīng)該看到有一些涉及既得利益、深層次的“疑難雜癥”一直都沒有得到很好的解決。國有企業(yè)動(dòng)態(tài)向來都是全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，正是由于其帶有特殊的“行政特質(zhì)”，在某種程度上甚至代表政府作為。新一輪國企改革必須處理好歷史長期遺留問題，進(jìn)入改革攻堅(jiān)階段各利益集團(tuán)博弈日趨激烈，如果不能破除改革困境，不僅影響未來經(jīng)濟(jì)走勢，還會(huì)給社會(huì)帶來不穩(wěn)定因素。

二、國企改革的歷史進(jìn)程

改革開放前，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，宏觀政策環(huán)境高度扭曲，國有企業(yè)是我國實(shí)施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的重要組織形式，所需的生產(chǎn)要素和投資由政府統(tǒng)一撥付，生產(chǎn)的產(chǎn)品規(guī)格、數(shù)量及產(chǎn)品的調(diào)撥或銷售全由政府計(jì)劃決定，利潤全部上繳國家，虧損也由國家全部核銷[4]。1978年改革開放后，國有企業(yè)面臨重新審視自己的性質(zhì)、確定自己的定位以及處理與政府、市場的關(guān)系等問題，亟需改變原有的經(jīng)營模式。

至今為止，我國國企改革歷程大概可分為三個(gè)階段。第一階段是從1978到1984年，開始對個(gè)別國企進(jìn)行擴(kuò)大經(jīng)營自主權(quán)的試點(diǎn)，在增收的前提下，企業(yè)可以從事指令外的生產(chǎn)活動(dòng)并留取部分利潤[5]，而從1983年開始，國企利潤上繳改為利潤所得稅，但由于所得稅率過高以至于實(shí)行3年后無法再實(shí)現(xiàn)下去。1984年進(jìn)入到第二階段——“兩權(quán)分離”。為實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的剝離，國務(wù)院提出對國有大中型企業(yè)實(shí)行“承包經(jīng)營責(zé)任制”，對小型國有企業(yè)實(shí)行“租賃制”，國企的自主經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大的同時(shí)，有效的監(jiān)督機(jī)制卻沒有建立起來，“內(nèi)部人”控制問題造成國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失，一大批大中型國企陷入困境中。國企改革從93年以“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”的制度創(chuàng)新第三階段。國家開始逐步對國企進(jìn)行公司制、股份制改革，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)行資產(chǎn)重組，盡可能剝離企業(yè)累贅的社會(huì)職能，使國企成為真正意義上的市場主體，提升效率，增強(qiáng)綜合實(shí)力[6]。經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，國有企業(yè)逐漸成為了具有較強(qiáng)競爭力和盈利能力的市場主體，掌握著國民經(jīng)濟(jì)命脈，有著舉足輕重的地位。

三、國企改革面臨的困境

（一）所有者缺位與政企不分

我國是社會(huì)主義國家，理論上每一個(gè)中國公民都是國有資產(chǎn)的所有者，但在現(xiàn)實(shí)生活中不能對其直接行使所有權(quán)，于是由政府代理全體人民管理國有資產(chǎn)，成為實(shí)際上的“非人格化”的國有資產(chǎn)所有者[7]。這種“非人格化”使得許多經(jīng)營活動(dòng)變得模糊化，且由于委托代理鏈條過長，從中央到地方國企的各級行政官員有權(quán)支配國有資產(chǎn)，難以保證他們所作出的經(jīng)營決策不涉及自己的利益，進(jìn)一步加劇了政企不分、權(quán)責(zé)不分的場面。

2003年，第十屆全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》設(shè)立了國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，代表國家履行出資人職責(zé)，享所有者權(quán)益，拉開了管資產(chǎn)、管事和管人相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制的序幕[8]。在國資委成立的這12年里，體現(xiàn)了統(tǒng)一管理的優(yōu)勢，有效解決了“九龍治水”的混亂局面，通過管人管事管資產(chǎn)，基本完成了把國有企業(yè)做大做強(qiáng)的目標(biāo)，并在央企推動(dòng)了董事會(huì)制度的建立。然而這12年的管理過程中，企業(yè)及公眾對國資委的職能界定感到越來越模糊：如果作為一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，則國資委則應(yīng)向證監(jiān)會(huì)一樣僅負(fù)責(zé)制定“游戲規(guī)則”并對“游戲過程”進(jìn)行監(jiān)管；如果作為出資人，那它可以派遣董事到企業(yè)，但國資委一方面要當(dāng)評委，高高在上制定政策，一方面又要通過派遣高管直接介入“游戲”，不停在這兩種角色之間轉(zhuǎn)換，加重了政資不分的問題。國資委本身存在的意義之一是推動(dòng)國有企業(yè)的改革，但其本身卻在管理過程中成為了阻礙改革的屏障。

（二）廠大辦集體

廠辦大集體是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期埋下的種子，當(dāng)年為了解決國企職工子女和返城知青的就業(yè)問題，以主體國有企業(yè)為依附辦理起來的工廠。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程加快，一些國有企業(yè)的經(jīng)營出現(xiàn)困難，附屬廠的生存問題也受到了巨大的威脅。為了進(jìn)一步深化國企改革，減輕國有企業(yè)改革負(fù)擔(dān)，必須把附屬廠從主體企業(yè)中分離出來，成為獨(dú)立的市場主體和法人實(shí)體參與市場競爭。然而附屬廠的剝離看起來容易，卻面臨著產(chǎn)權(quán)不清，國有企業(yè)職工的安置問題，以及給地方政府帶去的巨大財(cái)政負(fù)擔(dān)等問題，涉及各方利益，整個(gè)系統(tǒng)龐大且復(fù)雜。解決廠大辦集體的問題不能只有改革的政策意見，更要落到實(shí)處，面對歷史遺留問題這個(gè)燙手山芋，地方政府往往無從下手，如果解決不好將會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。

四、結(jié)論與建議

十八屆三中全會(huì)提出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》定下了新一輪國企改革的方向——混合所有制改革，要順利實(shí)現(xiàn)混合所有制的改革，必須要讓國企“輕裝上陣”，掃清阻礙改革的障礙?！稕Q定》指出要以管資本為主加強(qiáng)國有監(jiān)督，國資委必須實(shí)現(xiàn)由“管人管事管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)換，必須加快促進(jìn)國資委的改革，找準(zhǔn)自己的定位。而針對廠大辦集體這個(gè)長期歷史遺留問題，主要是解決資金來源與人員安置的問題，中央政府不能只做發(fā)布決策的工作，要傾聽地方政府的困難之處，設(shè)置激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制引導(dǎo)地方政府盡快對附屬廠進(jìn)行改革，例如將改革成效與政績考核相結(jié)合。（作者單位：重慶工商大學(xué)）

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