吳　建，李紅星，范冠宇，秦豆豆，沈明磊，代金雷，李小芳#

1)鄭州大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院社會醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理學(xué)教研室 鄭州 450001　2)河南省衛(wèi)生和計劃生育委員會 鄭州 450003

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基層衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法考評框架與指標(biāo)體系構(gòu)建*

吳建1)，李紅星2)，范冠宇2)，秦豆豆1)，沈明磊2)，代金雷1)，李小芳1)#

1)鄭州大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院社會醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理學(xué)教研室 鄭州 4500012)河南省衛(wèi)生和計劃生育委員會 鄭州 450003

摘要目的：提升衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法體系工作能力，改善基層衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法服務(wù)工作績效。方法：通過文獻(xiàn)研究和專家討論制定評估框架，利用德爾菲專家咨詢法對評價指標(biāo)體系進(jìn)行評價和篩選。結(jié)果：構(gòu)建了包括9個維度的考評框架和31項核心指標(biāo)的指標(biāo)體系。結(jié)論：為建立基層衛(wèi)生監(jiān)督考核評價長效工作機(jī)制，促進(jìn)衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法資源有效利用提供了參考和依據(jù)。

衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法屬于政府的基本公共職能之一，是政府向全體居民提供規(guī)范、有質(zhì)量保證的公共衛(wèi)生服務(wù)的重要體現(xiàn)和保障。2013年12月，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會出臺了《關(guān)于切實加強(qiáng)綜合監(jiān)督執(zhí)法工作的指導(dǎo)意見》，明確提出要進(jìn)一步加強(qiáng)衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督執(zhí)法能力，有效整合衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督執(zhí)法資源，并且要優(yōu)化結(jié)構(gòu)，健全服務(wù)功能，為深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、維護(hù)人民群眾健康權(quán)益提供有力保障[1-2]。該文件的出臺充分體現(xiàn)了政府、社會對優(yōu)化衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法資源，改善衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法能力的重視和高度關(guān)注。河南省衛(wèi)生和計劃生育委員會高度重視衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法工作，把加強(qiáng)對基層衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法工作考核評價作為完善工作制度、建立長效工作機(jī)制、實現(xiàn)衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)不斷創(chuàng)新和持續(xù)改進(jìn)的重要突破口，成立專項研究課題組，結(jié)合當(dāng)前基層衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法工作面臨的形勢和任務(wù)，針對全省衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法過程中的薄弱環(huán)節(jié)，研究制定了開展衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法系統(tǒng)考核評價的工作思路，開發(fā)、構(gòu)建了包括9個維度、31項核心指標(biāo)的考核評價框架和指標(biāo)體系，對省轄市級和縣(區(qū))級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)開展綜合考核評價，現(xiàn)報道如下。

1材料與方法

1.1資料的來源與收集通過文獻(xiàn)研究和專家討論制定出基層衛(wèi)生綜合監(jiān)督機(jī)構(gòu)的評估框架，利用德爾菲專家咨詢法對評價指標(biāo)體系進(jìn)行評價和篩選。資料來源包括《2014年度國家衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)信息年報》、《2012～2014年河南省衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》。

1.2設(shè)計思路該研究中有關(guān)考核評價指標(biāo)篩選過程中所遵循的主要思路包括以下幾點。

1.2.1以效能為中心行政效能是指“國家衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其工作人員為實現(xiàn)其管理目標(biāo)，從事衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法活動時，發(fā)揮功能的程度及其產(chǎn)生效果、效益的綜合體現(xiàn)”其層次高于效果、效益與效率，強(qiáng)調(diào)為一種有機(jī)統(tǒng)一[3-5]?；诖?，該研究把“效能”作為衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法考核評價的中心和基礎(chǔ)，依次設(shè)置出包括監(jiān)督執(zhí)法效果、服務(wù)效率、社會效益等考核維度和指標(biāo)，通過效能考核提升衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)行政效能，倒逼衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的隊伍建設(shè)和能力建設(shè)，逐步促進(jìn)和實現(xiàn)衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法資源的優(yōu)化配置。

1.2.2注重操作性操作性是應(yīng)用性研究的重要價值評判標(biāo)準(zhǔn)。國內(nèi)很多地方也曾開發(fā)過不少公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的考評評價體系，但往往因為可操作性差而被束之高閣[6-7]?？刹僮餍灾饕w現(xiàn)為指標(biāo)數(shù)據(jù)的來源明確、易獲得、易計算、可比較等方面。該研究中，有關(guān)維度設(shè)定和評價指標(biāo)篩選，在文獻(xiàn)研究基礎(chǔ)上，經(jīng)過了各級特別是基層衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的多輪討論，并進(jìn)行了重要性排序，所有指標(biāo)及其數(shù)據(jù)均來自基層，80%以上的指標(biāo)數(shù)據(jù)可以從現(xiàn)有國家衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法統(tǒng)計信息系統(tǒng)中獲取，并可在上下級和同級機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行橫向和縱向比較，保證了評價體系的可操作性。

1.2.3體現(xiàn)公平性由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，基層衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力、資源配置水平存在較大差距，容易導(dǎo)致考核評價結(jié)果出現(xiàn)偏差，不能客觀、真實地反映各個基層機(jī)構(gòu)的實際效能。為克服此難題，該研究引入衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)以前沒有應(yīng)用過的新指標(biāo)，包括“人均、機(jī)構(gòu)均、案件均”等創(chuàng)新指標(biāo)設(shè)計，把絕對評價指標(biāo)和相對評價指標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，消除各地由于“地區(qū)差”“資源差”等可能的干擾因素，使評價結(jié)果更加公平、公正、客觀。更好地發(fā)揮鞭策后進(jìn)、激勵先進(jìn)的作用。

1.2.4實施綜合性評價衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法覆蓋醫(yī)療服務(wù)和公共衛(wèi)生服務(wù)兩大領(lǐng)域，涵蓋醫(yī)療衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生、公共場所衛(wèi)生、生活飲用水衛(wèi)生、采供血衛(wèi)生等，涉及面廣，技術(shù)壁壘高。對監(jiān)督執(zhí)法工作開展綜合性的考核評價，必需統(tǒng)籌考慮和系統(tǒng)評價，考核維度既要包括綜合監(jiān)督執(zhí)法工作的過程和結(jié)果，定性與定量相結(jié)合，還要考慮綜合監(jiān)督執(zhí)法的數(shù)量、質(zhì)量、效率、資源配置以及社會效益等因素，因此評估框架設(shè)計和評價指標(biāo)選取應(yīng)體現(xiàn)出全面性、系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)化，以及動態(tài)可調(diào)整等特點，以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的基層衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法工作的實際需要。

1.3觀察指標(biāo)基于績效的綜合考核評價是提高公共衛(wèi)生服務(wù)效率，改善公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量的重要工具和手段，在國內(nèi)、外公共服務(wù)管理中均受到廣泛關(guān)注[8-10]。我國衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法系統(tǒng)由于建設(shè)時間短，資源配置不均衡等原因，導(dǎo)致基層衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法隊伍普遍存在服務(wù)能力較弱、服務(wù)效率不高、執(zhí)法人員整體素質(zhì)不強(qiáng)等問題，很大程度上影響了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍的能力提升和長遠(yuǎn)發(fā)展。然而目前國內(nèi)對衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法考核評價研究相對較少，國外由于體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置不同而無可供參考借鑒的成熟考評體系。該研究結(jié)合基層特別是市、縣級衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法工作的實際過程和產(chǎn)出需要，提出了包括衛(wèi)生監(jiān)督信息建檔、經(jīng)常性衛(wèi)生監(jiān)督覆蓋、案件查處、建設(shè)項目衛(wèi)生審查等9個維度的考核評價框架和指標(biāo)體系。

2結(jié)果

在參考世界衛(wèi)生組織衛(wèi)生系統(tǒng)評估模型基礎(chǔ)上，結(jié)合河南省各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、資源配置水平等實際情況，提出了衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法考核評價框架和核心評價指標(biāo)體系。

2.1評估框架評估框架主要包括核心、關(guān)鍵及輔助三大類共9個評價維度。其中：核心指標(biāo)包括衛(wèi)生監(jiān)督信息建檔、經(jīng)常性衛(wèi)生監(jiān)督覆蓋、衛(wèi)生監(jiān)督檢測和案件查處4個方面；關(guān)鍵指標(biāo)包括建設(shè)項目衛(wèi)生審查、人員培訓(xùn)、投訴舉報辦理與反饋、信息公示與宣傳4個方面；輔助指標(biāo)為錯誤數(shù)據(jù)排名與獎懲情況。具體框架見圖1。

圖1　衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法考核評價框架

2.2核心評價指標(biāo)體系基于上述考評框架及指標(biāo)設(shè)計理念，在查閱大量文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，該研究開展了共3輪專家咨詢。第一輪通過討論初步確定指標(biāo)框架、篩選指標(biāo)原則。第二輪討論確定9個維度，提出64項初選指標(biāo)并進(jìn)行重要性排序。第三輪采用調(diào)查問卷的方式對指標(biāo)的重要性和可操作性進(jìn)行10分制評分，從而獲得指標(biāo)重要程度和可操作性評分的平均數(shù)、變異系數(shù)。第三輪咨詢專家40人，問卷回收率100%，專家來源及構(gòu)成與前兩輪相同，主要來自衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)行政管理、一線執(zhí)法人員以及部分臨床與公共衛(wèi)生技術(shù)人員，領(lǐng)域覆蓋與衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法現(xiàn)行職能吻合，公共場所、醫(yī)療、職業(yè)(放射)、飲用水、學(xué)校衛(wèi)生等每個專業(yè)領(lǐng)域不少于1名技術(shù)人員。參加調(diào)查的專家年齡主要集中在30～59 歲，其中對評價指標(biāo)很熟悉的有16人(40%)，熟悉的有12人(30%)，較熟悉的有10人(25%)，一般及不熟悉的2人(5%)，說明專家建議和意見具有較好的代表性和權(quán)威性。

“重要性評分均數(shù)低于8.12，且變異系數(shù)大于0.11”是該研究中二級指標(biāo)的排除標(biāo)準(zhǔn)，表1給出了最終確定的指標(biāo)體系。通過3輪專家咨詢，最終獲得9項一級指標(biāo)和31項二級指標(biāo)。

表1　河南省基層衛(wèi)生綜合監(jiān)督系統(tǒng)考核評價指標(biāo)體系

3討論

該研究以國家和省有關(guān)加強(qiáng)衛(wèi)生綜合監(jiān)督系統(tǒng)執(zhí)法考核評價的政策精神為導(dǎo)向，通過文獻(xiàn)研究擬定出結(jié)構(gòu)性評估框架，利用德爾菲專家咨詢法篩選出核心指標(biāo)體系，構(gòu)建出包括9個維度31項核心指標(biāo)的綜合考評體系。研究結(jié)果為建立科學(xué)、系統(tǒng)、完善的衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法考核評價體系、提升基層衛(wèi)生綜合監(jiān)督機(jī)構(gòu)服務(wù)效能提供了參考和依據(jù)。

該研究提出的核心指標(biāo)體系在保證可操作的基礎(chǔ)上，充分體現(xiàn)了兼顧過程和結(jié)果的考評導(dǎo)向，鼓勵基層機(jī)構(gòu)改進(jìn)執(zhí)法服務(wù)質(zhì)量，提升服務(wù)效能。設(shè)計出了“人均結(jié)案案件數(shù)量”“被監(jiān)督單位平均監(jiān)測樣品數(shù)量”等公平性指標(biāo)，消除地區(qū)間資源配置差異的影響，保證評價結(jié)果的客觀、公正。此外，評價指標(biāo)體系還具備量化、可比等特點，是國內(nèi)首次針對基層衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)專門開展的綜合性考核評價研究。

基于該研究，課題組將進(jìn)一步利用層次分析法，結(jié)合專家咨詢問卷結(jié)果，構(gòu)造出判斷矩陣，依序確定各層次指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，制定面向基層、量化可比、操作性強(qiáng)的考核評價方案。同時，搜集省、市、縣等相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行實際測試，驗證指標(biāo)的各項性能，為下一步開發(fā)考核評價工具、建立和完善基層衛(wèi)生綜合監(jiān)督考核評價長效工作機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

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(2015-10-14收稿責(zé)任編輯趙秋民)

doi：10.13705/j.issn.1671-6825.2016.04.022

#通信作者，女，1972年3月生，博士，教授，研究方向：衛(wèi)生法律與法規(guī)，E-mail:lxf3@zzu.edu.cn

中圖分類號R197.1

關(guān)鍵詞衛(wèi)生綜合監(jiān)督；考核評價；指標(biāo)體系

Construction of comprehensive index framework on evaluation of basic level health inspection and supervision institutes

WU Jian1),LI Hongxing2),FAN Guanyu2),QIN Doudou1),SHEN Minglei2),DAI Jinlei1),LI Xiaofang1)

1)DepartmentofSocialMedicineandHealthManagement,CollegeofPublicHealth,ZhengzhouUniversity,Zhengzhou4500012)HenanProvincialHealthandFamilyPlanningCommittee,Zhengzhou450003

Key wordshealth inspection and supervision；evaluation；index framework

AbstractAim: To improve the capability and performance of basic level health inspection and supervision institutes.Methods: The comprehensive evaluation framework was designed through literacy research and expert consultation, and the index system was evaluated through Delphi method.Results: An evaluation framework consists of 9 dimensions and 31 sub-indexes was established.Conclusion: This paper laid a very important and necessary foundation for building a long-term inspection and supervision management mechanism which is also very helpful to improve the utilization of limited health resources.

*河南省衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法考核評價研究項目咨詢課題HNWJZX-2014-01