高亞春　戰(zhàn)夢(mèng)霞　高炳安

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》提出“加大對(duì)革命老區(qū)的扶持力度”“國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)的革命老區(qū)縣給予重點(diǎn)扶持”，這就為革命老區(qū)和國(guó)家連片扶貧區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)工作指明了方向。習(xí)近平總書(shū)記高度重視扶貧工作，多次要求一定要打贏全面建成小康社會(huì)的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。為落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于做好革命老區(qū)和國(guó)家連片扶貧區(qū)有關(guān)指示精神，中國(guó)勞動(dòng)保障科學(xué)研究院調(diào)研組赴廣西Y縣和D縣對(duì)人力資源社會(huì)保障扶貧開(kāi)發(fā)工作開(kāi)展了實(shí)地調(diào)研，深入了解了Y縣和D縣的人力資源社會(huì)保障扶貧情況，以及人力資源社會(huì)保障幫扶開(kāi)發(fā)遇到的瓶頸和存在的主要問(wèn)題，最后針對(duì)發(fā)揮人力資源社會(huì)保障部門(mén)在貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧中重要作用提出對(duì)策建議。

一、人力資源社會(huì)保障扶貧工作取得的主要成效

（一）通過(guò)實(shí)施人才政策，增強(qiáng)貧困地區(qū)的人才智力支持

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地通過(guò)實(shí)施人才政策，為扶貧開(kāi)發(fā)工作提供了強(qiáng)大的人才智力支持。廣西D縣認(rèn)真落實(shí)“引導(dǎo)高校畢業(yè)生到城鄉(xiāng)基層就業(yè)、鼓勵(lì)小微企業(yè)吸納就業(yè)、激勵(lì)高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)、就業(yè)服務(wù)和就業(yè)援助”等政策要求。同時(shí)，充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧開(kāi)發(fā)人員力量，選派大學(xué)生村官支持扶貧工作，落實(shí)好管理服務(wù)政策，讓選派人員成為推動(dòng)全縣扶貧開(kāi)發(fā)工作的重要力量。Y縣根據(jù)《關(guān)于開(kāi)展2014年農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)帶頭人和農(nóng)村勞動(dòng)力創(chuàng)業(yè)帶頭人培養(yǎng)評(píng)選工作的通知》文件精神，開(kāi)展了“雙千”培訓(xùn)評(píng)選工作，評(píng)選出農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)帶頭人和農(nóng)村勞動(dòng)力創(chuàng)業(yè)帶頭人.

（二）通過(guò)實(shí)施就業(yè)和培訓(xùn)政策，推動(dòng)貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)

通過(guò)在貧困地區(qū)實(shí)施積極的就業(yè)政策，助推貧困地區(qū)勞動(dòng)力的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。廣西D縣切實(shí)采取有效措施開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)，積極與縣扶貧辦等多個(gè)部門(mén)合作，整合資源，分級(jí)分類(lèi)開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)。如大力實(shí)施農(nóng)民工技能提升培訓(xùn)工程、“兩后生”（初中、高中畢業(yè)后學(xué)生）成才培訓(xùn)工程以及企業(yè)在崗職工培訓(xùn)工程等六大職業(yè)技能培訓(xùn)工程。采取與企業(yè)合作辦學(xué)、送教上門(mén)等培訓(xùn)方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)轉(zhuǎn)移就業(yè)與企業(yè)需求對(duì)接，提高就業(yè)。

（三）通過(guò)加大社會(huì)保險(xiǎn)幫扶力度，增進(jìn)貧困百姓福祉

以廣西Y縣為例，五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的參保人數(shù)不斷增加，覆蓋面逐步擴(kuò)大。Y縣還采取了強(qiáng)有力的措施，實(shí)施城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，同時(shí)簡(jiǎn)化參保對(duì)象醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷(xiāo)手續(xù)，及時(shí)落實(shí)參保對(duì)象享受醫(yī)療待遇，受益的參保居民對(duì)象越來(lái)越多。

（四）通過(guò)建設(shè)基層公共服務(wù)平臺(tái)，公共服務(wù)水平明顯提升

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地都加大了基層公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的投入力度，公共服務(wù)水平有了明顯的提升。廣西D縣建成了連同城鄉(xiāng)的就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)體系，共投資規(guī)劃建設(shè)社會(huì)保障和公共就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目11個(gè)。Y縣還加強(qiáng)了政策保障，解決公共服務(wù)管理問(wèn)題，推進(jìn)公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)。

二、人力資源社會(huì)保障扶貧工作的瓶頸問(wèn)題分析

（一）資源環(huán)境約束，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足

在Y縣和D縣調(diào)研的過(guò)程中，課題組了解到，許多貧困村人均耕地面積不足0.5畝，嚴(yán)重阻礙貧困村實(shí)現(xiàn)脫貧致富。貧困大石山區(qū)的水資源和土地資源嚴(yán)重缺乏，土地貧瘠，耕地面積少，新型經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展相對(duì)緩慢，導(dǎo)致貧困大石山區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩。

（二）自然條件惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)水平低

目前，許多貧困地區(qū)的信息化基礎(chǔ)設(shè)施落后，貧困群眾獲取現(xiàn)代生產(chǎn)生活方面的知識(shí)、技術(shù)、信息的渠道不暢通。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)成本非常高，貧困地區(qū)也承擔(dān)不起相應(yīng)的成本，進(jìn)一步導(dǎo)致公共服務(wù)水平低下。

（三）教育資源配置不均衡，貧困人口文化素質(zhì)低

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，教育資源配置不均衡，貧困人口的文化程度普遍偏低。D縣貧困人口中，文盲或半文盲的貧困人口占比8.49%；小學(xué)文化的貧困人口占比39.5%；初中文化的貧困人口占比42.23%。文化程度偏低，綜合素質(zhì)提升難度較大，直接影響了貧困地區(qū)的扶貧“造血”能力。

（四）貧困地區(qū)“老齡化”直接影響貧困地區(qū)發(fā)展

由于貧困地區(qū)的年輕人大都外出務(wù)工，貧困村中“留守老人”的問(wèn)題比較突出，勞動(dòng)能力低下，無(wú)法有效地參與產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。貧困地區(qū)勞動(dòng)力“老齡化”現(xiàn)象嚴(yán)重也直接影響了貧困山區(qū)群眾的自我發(fā)展能力。

三、發(fā)揮人力資源社會(huì)保障部門(mén)在扶貧開(kāi)發(fā)中重要作用存在的問(wèn)題分析

從實(shí)地調(diào)研的情況來(lái)看，要發(fā)揮人力資源社會(huì)保障部門(mén)在貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧開(kāi)發(fā)中的重要作用，還存在以下幾方面的問(wèn)題：

（一）勞動(dòng)力綜合素質(zhì)偏低，就業(yè)技能缺乏

目前，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)條件差，自身文化程度普遍偏低，沒(méi)有掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和技能，導(dǎo)致了務(wù)農(nóng)缺技術(shù)，增收缺乏后勁；就業(yè)觀(guān)念陳舊，對(duì)創(chuàng)業(yè)政策及規(guī)避創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等方面的信息了解較少。大多數(shù)外出務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)單一，能夠進(jìn)入管理階層和技術(shù)開(kāi)發(fā)行業(yè)高薪階層務(wù)工的人員很少。

（二）就業(yè)資源整合不足，未形成合力機(jī)制

就業(yè)培訓(xùn)資源整合不足，培訓(xùn)場(chǎng)地及設(shè)備重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，通常以完成培訓(xùn)工作量為目的，導(dǎo)致就業(yè)培訓(xùn)針對(duì)性不夠強(qiáng)，且培訓(xùn)的技術(shù)水平與就業(yè)崗位需求存在很大的差距。就業(yè)培訓(xùn)資金不足和各種資金整合不足，難以對(duì)就業(yè)形成整體的推動(dòng)效應(yīng)。

（三）縣域內(nèi)用工單位對(duì)勞動(dòng)力的吸收乏力

由于受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，本地的用工單位對(duì)勞動(dòng)力的吸收乏力，工資水平普遍偏低，社會(huì)保險(xiǎn)待遇與勞動(dòng)者意愿不相適應(yīng)。由于本地可提供求職者選擇的崗位和工種不多，大部分農(nóng)民工選擇到外地務(wù)工，無(wú)法直接為本地經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。以Y縣為例，由于該縣工業(yè)化水平相對(duì)較低，產(chǎn)業(yè)支撐能力不足，移民就業(yè)安置率不高。

（四）職業(yè)培訓(xùn)和技能鑒定存在困難和問(wèn)題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村勞動(dòng)力學(xué)習(xí)技能的意識(shí)不強(qiáng)，從而增加了職業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定的難度。許多人只是懷著既免費(fèi)又有補(bǔ)貼的心態(tài)參加培訓(xùn)，缺乏積極主動(dòng)性，參訓(xùn)后不能堅(jiān)持完成培訓(xùn)所要求的課時(shí)，培訓(xùn)質(zhì)量不高。一些定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為了節(jié)約培訓(xùn)成本，沒(méi)有按課程課時(shí)辦班，辦班質(zhì)量有打折扣的現(xiàn)象，造成培訓(xùn)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果.相關(guān)文件規(guī)定的培訓(xùn)時(shí)間難以符合當(dāng)前在農(nóng)村開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)的工作實(shí)際，組織農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力一天完成7個(gè)小時(shí)，連續(xù)開(kāi)展最少15天的集中培訓(xùn)很難實(shí)現(xiàn).

以Y縣為例，該縣的職業(yè)技能培訓(xùn)面廣點(diǎn)多，管理人員人手不夠，有些培訓(xùn)不能及時(shí)檢查指導(dǎo)，存在培訓(xùn)監(jiān)督不力、不能及時(shí)了解培訓(xùn)情況等問(wèn)題。一些重點(diǎn)培訓(xùn)片區(qū)的培訓(xùn)力度不夠。一些公益性崗位要求提供材料太多，造成用人單位及審批單位工作量大，加上待遇過(guò)低、崗位安置工作時(shí)間又過(guò)短，造成公益性崗位職工工作積極性不高，抵觸情緒較大。職業(yè)技能培訓(xùn)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求有脫節(jié)現(xiàn)象，比如電子商務(wù)尚未列入職業(yè)技能培訓(xùn)工種，但群眾有培訓(xùn)的需求。

（五）公共服務(wù)不完善，勞動(dòng)保障存在困難

在Y縣和D縣調(diào)研的過(guò)程中，課題組發(fā)現(xiàn)，人力資源社會(huì)保障公共服務(wù)體系建設(shè)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求不同步?；鶎庸ぷ鳈C(jī)構(gòu)設(shè)施有待完善，管理服務(wù)工作有待加強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)保障服務(wù)中心基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善、人員不足，村級(jí)（社區(qū)）管理服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)未健全，導(dǎo)致人力資源社會(huì)保障公共服務(wù)工作還不夠到位。勞動(dòng)保障也存在較大困難，主要體現(xiàn)在建筑施工單位拖欠農(nóng)民工工資以及工傷保險(xiǎn)沒(méi)有得到徹底解決，進(jìn)城務(wù)工人員參加企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)比例不高等一系列問(wèn)題。

四、發(fā)揮人力資源社會(huì)保障部門(mén)在扶貧開(kāi)發(fā)中重要作用的對(duì)策建議

在調(diào)研過(guò)程中，課題組了解了當(dāng)前Y縣和D縣人力資源社會(huì)保障扶貧已經(jīng)取得的成效以及存在的主要問(wèn)題，筆者根據(jù)調(diào)研過(guò)程中的所見(jiàn)所聞，結(jié)合調(diào)研地區(qū)的實(shí)際情況，認(rèn)為要充分發(fā)揮人力資源社會(huì)保障部門(mén)在革命老區(qū)和國(guó)家連片扶貧區(qū)精準(zhǔn)扶貧開(kāi)發(fā)中的重要作用，應(yīng)重點(diǎn)從以下幾方面著手開(kāi)展：

（一）切實(shí)提升外出務(wù)工人員的素質(zhì)和就業(yè)技能

貧困地區(qū)要探索建立外出務(wù)工人員勞動(dòng)技能提升的長(zhǎng)效機(jī)制，制定全縣農(nóng)村勞動(dòng)力（含外出務(wù)工人員）技能提升規(guī)劃，與企業(yè)對(duì)接，做到理論與實(shí)踐相結(jié)合，提升勞動(dòng)力的綜合素質(zhì)，切實(shí)提升外出務(wù)工人員的素質(zhì)和就業(yè)技能。

（二）整合就業(yè)資源，形成推動(dòng)就業(yè)的合力機(jī)制

整合扶貧、發(fā)展改革委、人力資源社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)等部門(mén)的就業(yè)和培訓(xùn)資金，重點(diǎn)向山區(qū)貧困群眾傾斜。各部門(mén)之間形成推動(dòng)貧困人口培訓(xùn)就業(yè)的合力機(jī)制，避免出現(xiàn)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)“撒胡椒面”的情況，切實(shí)滿(mǎn)足貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和貧困人口減貧、脫貧的需求。

（三）健全扶持政策，鼓勵(lì)勞動(dòng)力返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)

做好就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，為外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造條件。一是依托項(xiàng)目帶動(dòng)就業(yè)，組織引導(dǎo)參訓(xùn)農(nóng)民工在當(dāng)?shù)貐⑴c項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)就近務(wù)工。二是要依托園區(qū)促進(jìn)就業(yè)，以加大承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為契機(jī)，積極與企業(yè)對(duì)接，引導(dǎo)農(nóng)民工進(jìn)入縣內(nèi)工業(yè)園區(qū)就業(yè).三是要依托產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)就業(yè)增收，組織引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入縣內(nèi)私營(yíng)企業(yè)務(wù)工。組織引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入商貿(mào)、物流、餐飲、文化娛樂(lè)、社區(qū)服務(wù)、旅游等第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)就業(yè)。組織引導(dǎo)貧困村群眾在發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)中就業(yè)，實(shí)現(xiàn)就近就地務(wù)工。四是要依托創(chuàng)業(yè)促進(jìn)就業(yè)。引導(dǎo)更多農(nóng)民進(jìn)入創(chuàng)業(yè)園區(qū)自主創(chuàng)業(yè)創(chuàng)辦各類(lèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，吸納更多的農(nóng)民就業(yè)。

（四）加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)以及職業(yè)技能鑒定工作

為加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定工作，建議充分利用職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼政策，爭(zhēng)取上級(jí)主管部門(mén)加大對(duì)職業(yè)技能培訓(xùn)的資金投入，逐步提高職業(yè)技能培訓(xùn)支出比重，創(chuàng)新培訓(xùn)方式和技能鑒定工作，強(qiáng)化對(duì)培訓(xùn)過(guò)程的監(jiān)督，力爭(zhēng)取得更大的實(shí)效。

（五）健全公共服務(wù)體系，維護(hù)勞動(dòng)力合法權(quán)益

建議加快縣鄉(xiāng)社會(huì)保障和基層就業(yè)公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)，以縣鄉(xiāng)公共服務(wù)中心為平臺(tái)，切實(shí)整合人力資源社會(huì)保障公共服務(wù)資源，真正發(fā)揮好城鄉(xiāng)兩級(jí)公共服務(wù)平臺(tái)作用，全面推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)業(yè)更好發(fā)展。進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)體系，確保廣大勞動(dòng)者參加社會(huì)保險(xiǎn)。

為維護(hù)外出務(wù)工人員的合法權(quán)益，嚴(yán)格處理?yè)p害外出務(wù)工人員生命安全、身體健康、人格尊嚴(yán)、休息（休假）權(quán)利和工資等合法權(quán)益的事件，切實(shí)保障外出務(wù)工人員的合法權(quán)益。充分發(fā)揮縣級(jí)勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁院作用，嚴(yán)格按照政策法規(guī)開(kāi)展勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁工作，確保受理的案件結(jié)案率達(dá)100%。積極推進(jìn)勞動(dòng)合同制度與集體合同制度。加大勞動(dòng)保障監(jiān)察的日常工作巡查、年度檢查和專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查力度，維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益。