文 趙天行 王劍瑛 鄭 梁

杭州市本級(jí)財(cái)政中期（2016～2018）規(guī)劃研究

文 趙天行 王劍瑛 鄭 梁

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入“新常態(tài)”，杭州財(cái)政也面臨財(cái)稅體制改革全面提速、財(cái)政收入增速放緩的新形勢(shì)。在此背景下，杭州市肩負(fù)高質(zhì)量舉辦G20峰會(huì)、籌備2022年亞運(yùn)會(huì)、推進(jìn)“兩區(qū)”建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)杭州樣本的重任，財(cái)政收支矛盾比較突出。

為科學(xué)預(yù)判未來三年財(cái)政收支情況，合理確定財(cái)政收支政策和重大項(xiàng)目資金安排，我們與浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)合作開展了市本級(jí)中期財(cái)政規(guī)劃的課題研究，綜合采取利用基期年已有的與財(cái)政相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的歷史數(shù)據(jù)及未來趨勢(shì)預(yù)測(cè)未來財(cái)政收支趨勢(shì)和利用基期年財(cái)政收支自身歷史數(shù)據(jù)及增長(zhǎng)趨勢(shì)來預(yù)測(cè)規(guī)劃期財(cái)政收支趨勢(shì)兩種思路進(jìn)行建模，運(yùn)用指數(shù)平滑法、回歸分析法、向量自回歸法等數(shù)學(xué)方法對(duì)2016年～2018年市本級(jí)財(cái)政收支情況進(jìn)行了預(yù)測(cè)，并對(duì)跨年度預(yù)算平衡進(jìn)行了分析。

杭州市本級(jí)一般公共預(yù)算收支預(yù)測(cè)

一般公共預(yù)算收入預(yù)測(cè)結(jié)果：杭州市本級(jí)2016～2018年一般公共預(yù)算收入預(yù)測(cè)數(shù)分別為170.45億元、183.77億元、198.78億元，其中稅收收入分別為139.56億元、149.10億元、160.07億元，非稅收入分別為30.89億元、34.66億元、38.71億元。

一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)結(jié)果：杭州市本級(jí)2016～2018年一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)數(shù)分別為：297.00億元、317.21億元、337.35億元。

一般公共預(yù)算政府間轉(zhuǎn)移支付預(yù)測(cè)：杭州市本級(jí)2016～2018年轉(zhuǎn)移性收入數(shù)分別為622.03億元、671.90億元、724.30億元，支出數(shù)分別為539.18億元、584.23億元、630.28億元。

杭州市本級(jí)收支平衡預(yù)測(cè)：杭州市本級(jí)2016～2018年可分別安排預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金為5億元、21億元、25億元，比例為5%左右。2016～2018年各年可分別調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金40億元、20億元、20億元，2016～2018年各年的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金累計(jì)余額分別保持在23.43億元、24.43億元、29.43億元。

杭州市本級(jí)政府性基金預(yù)算收支預(yù)測(cè)

土地出讓基金收入預(yù)測(cè)結(jié)果：杭州市本級(jí)2016～2018年土地出讓金收入預(yù)測(cè)數(shù)分別為345.42億元、310.88億元、295.34億元。

土地出讓基金支出預(yù)測(cè)結(jié)果：杭州市本級(jí)2016～2018年土地出讓金支出預(yù)測(cè)數(shù)分別為328.64億元、286.26億元、265.78億元。

在整個(gè)政府性基金預(yù)算中，非土地出讓的政府性基金呈現(xiàn)出規(guī)模有限、項(xiàng)目分散等特點(diǎn)。

非土地出讓基金收入預(yù)測(cè)結(jié)果：杭州市本級(jí)2016～2018年非土地出讓金收入預(yù)測(cè)數(shù)分別為43.40億元、47.40億元、52.19億元。

非土地出讓基金支出預(yù)測(cè)結(jié)果：杭州市本級(jí)2016～2018年非土地出讓金支出預(yù)測(cè)數(shù)分別為11.45億元、13.74億元、16.48億元。

匯總前兩項(xiàng)預(yù)測(cè)，可以得到全部政府性預(yù)算收支：

杭州市本級(jí)政府性基金收入預(yù)測(cè)結(jié)果：預(yù)測(cè)杭州市本級(jí)2016～2018年政府性基金預(yù)算收入規(guī)模分別為388.82億元、358.43億元、347.53億元。

杭州市本級(jí)政府性基金支出預(yù)測(cè)結(jié)果：預(yù)測(cè)杭州市本級(jí)2016～2018年政府性基金預(yù)算支出規(guī)模分別為358.30億元、330.33億元、305.01億元。

杭州市本級(jí)政府性基金預(yù)算收支平衡預(yù)測(cè)結(jié)果：

轉(zhuǎn)移性收支。預(yù)測(cè)2016～2018年政府性基金上級(jí)補(bǔ)助收入分別為5.5億元、6億元和6.5億元；政府性基金下級(jí)上解收入分別為2.7億元、2.9億元和3.1億元；政府性基金補(bǔ)助下級(jí)支出分別為9.4億元、10億元和10.6億元。

調(diào)劑性收支。在國(guó)家加大一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算統(tǒng)籌力度的背景下，2016～2018年政府性基金預(yù)算調(diào)入資金假設(shè)為0；政府性基金預(yù)算調(diào)出資金分別為10億元、35億元和35億元。

基金收支結(jié)余。政府性基金年終結(jié)余分別為147.98億元、155.57億元和191.59億元。

結(jié)論匯總

通過上述研究，預(yù)測(cè)2016～2018年規(guī)劃期內(nèi)：

收入方面：受服務(wù)業(yè)和高新產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展拉動(dòng)，杭州市稅基將進(jìn)一步擴(kuò)大，財(cái)政收入增長(zhǎng)后勁可期。但受“營(yíng)改增”政策影響，市本級(jí)財(cái)政收入實(shí)際增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同步比例將有所下降，預(yù)計(jì)規(guī)劃期內(nèi)在8%左右。

支出方面：受G20峰會(huì)支出影響，市本級(jí)財(cái)政支出規(guī)模比“十二五”時(shí)期有顯著增加，但主要集中在2016年。亞運(yùn)會(huì)投資對(duì)規(guī)劃期內(nèi)財(cái)政支出的影響尚不明顯。

預(yù)算平衡方面：由于財(cái)政部門前期編列了較高的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金并開展了大量開源節(jié)流工作，尚能保證規(guī)劃期內(nèi)市本級(jí)財(cái)政收支平衡。

政府性基金方面：由于土地出讓金收支受國(guó)家宏觀政策影響較大，預(yù)測(cè)的變化區(qū)間也相對(duì)較大，將是影響杭州市財(cái)政收支規(guī)模的最重要因素。

對(duì)策建議

為有效實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理，加強(qiáng)中期規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束力，提高預(yù)算工作的前瞻性、計(jì)劃性和整體性，進(jìn)一步保障財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行，提出以下對(duì)策建議。

逐步強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束。嚴(yán)格中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算的編制程序，逐步過渡到年度預(yù)算在中期財(cái)政框架下完成。建立中期財(cái)政規(guī)劃調(diào)整機(jī)制，通過逐年更新，確保中期財(cái)政規(guī)劃符合實(shí)際情況，有效約束和指導(dǎo)年度預(yù)算的編制。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，在著力提升預(yù)算精準(zhǔn)度，提高財(cái)政資金分配的一次到位率，減少二次分配的基礎(chǔ)上，確定適當(dāng)規(guī)模的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金促進(jìn)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行，發(fā)揮其“以豐補(bǔ)歉，以盈填虧”的蓄水池功能。

設(shè)立支出規(guī)?？刂葡揞~與加大向上爭(zhēng)取力度。在中期財(cái)政規(guī)劃中對(duì)支出總量進(jìn)行限額管理。對(duì)支出總量、部門支出、項(xiàng)目支出等要在對(duì)中期可用財(cái)力合理安排的基礎(chǔ)上控制限額。對(duì)占比最大的項(xiàng)目支出，應(yīng)當(dāng)建立與中期財(cái)政規(guī)劃相匹配的三年滾動(dòng)制中期項(xiàng)目庫(kù)。通過項(xiàng)目實(shí)施部門申報(bào)、財(cái)政局初審后入庫(kù)作為編制中期財(cái)政規(guī)劃及年度預(yù)算的依據(jù)。對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目按照政策類、常規(guī)類和一次性項(xiàng)目進(jìn)行分類管理，確定財(cái)政優(yōu)先保障等級(jí)。對(duì)項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目的選用、排序、增減和退出建立系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，加大對(duì)國(guó)家財(cái)稅相關(guān)政策走向的研究和爭(zhēng)取國(guó)家部委有關(guān)資金扶持的工作力度，對(duì)項(xiàng)目庫(kù)中爭(zhēng)取到上級(jí)補(bǔ)助的項(xiàng)目可以酌情優(yōu)先安排。

設(shè)立債務(wù)規(guī)模限額并按舉債質(zhì)量靈活控制調(diào)節(jié)。在中期財(cái)政規(guī)劃中對(duì)債務(wù)總量進(jìn)行限額管理，控制舉債規(guī)模，建立舉債限額標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)償還期長(zhǎng)的中央低息債務(wù)，可以在限額管理中采取靈活方式進(jìn)行調(diào)節(jié)，通過長(zhǎng)期債券、低息債券降低負(fù)債成本，提高財(cái)政安全度。建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，及時(shí)評(píng)估市本級(jí)和所屬各區(qū)縣的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，并監(jiān)督其化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的管理。劃清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)的邊界，切實(shí)做到“誰借誰還，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”。對(duì)沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展，確需政府舉借的一般債務(wù)，應(yīng)明確償債資金來源，主要以一般公共預(yù)算收入償還；確需政府舉借的專項(xiàng)債務(wù)，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

加強(qiáng)財(cái)政資金績(jī)效管理。在中期財(cái)政規(guī)劃中樹立資金績(jī)效管理理念。實(shí)施績(jī)效導(dǎo)向的財(cái)政資金分配使用模式，提高財(cái)政資金使用績(jī)效。加強(qiáng)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理，切實(shí)壓縮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模，減少資金沉淀，盤活存量資源，提高資金使用績(jī)效。優(yōu)化政府投資模式，積極探索城市建設(shè)投融資體制改革，推動(dòng)現(xiàn)有的城投債融資模式向市政債融資模式過渡，借助社會(huì)資本對(duì)于績(jī)效的高度關(guān)注來提高財(cái)政資金的杠桿績(jī)效，并用高績(jī)效和干得“漂亮”的項(xiàng)目實(shí)績(jī)來進(jìn)一步爭(zhēng)取更多的國(guó)家資金扶持和民間投入。

（作者單位：杭州財(cái)政經(jīng)濟(jì)研究會(huì)、杭州市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委）