聶娟

社會空間視野下的新型城鎮(zhèn)化
——以廣東實地調(diào)查為例

聶娟

人地交互關(guān)系是新型城鎮(zhèn)化過程中實現(xiàn) “以人為核心”的關(guān)鍵所在，也是推動土地要素功能在新型城鎮(zhèn)化過程繼續(xù)發(fā)揮作用的前提，更是維護好新型城鎮(zhèn)化過程中土地對保障人的權(quán)益的基礎(chǔ)。通過比較分析遠郊農(nóng)村的烏坎村、近郊農(nóng)村的鐘一村和 “城中村”的獵德村，可以發(fā)現(xiàn)這三個村莊分別代表了不同的城鎮(zhèn)化類型，也即政策驅(qū)動的人地分割、市場主導(dǎo)的人地互構(gòu)和公共服務(wù)主導(dǎo)的人地同步。某種程度上，只有 “城中村”的獵德村實現(xiàn)了人口、土地和城鎮(zhèn)化的同步協(xié)調(diào)。

新型城鎮(zhèn)化主導(dǎo)力量城鎮(zhèn)化類型

一、研究背景與問題

改革開放以來形成的 “城市偏向”的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，一定程度上導(dǎo)致了人地分離的城鎮(zhèn)化困境，［1］在土地財政和城市開發(fā)的指導(dǎo)理念下，通過要素激活，不斷釋放勞動力、土地、制度等的活力，在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)要素的組合、變革和重構(gòu)迅速推動了經(jīng)濟的快速發(fā)展。因此，傳統(tǒng)的城市化道路，基于要素的改革和主導(dǎo)下的發(fā)展模式，忽視了系統(tǒng)性風(fēng)險的生產(chǎn)、聚集和變遷，也忽略了人的主體性和根本利益。在新型城鎮(zhèn)化背景下，要建立以人為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，關(guān)鍵就是要建立人地交互的理念。人地交互關(guān)系的基本問題就是處理人口與土地之間的利益再分配關(guān)系，如何在尊重歷史和現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，盤活土地的要素功能同時發(fā)揮土地的發(fā)展功能，將土地的收益和人的權(quán)益有機結(jié)合，就成為新型城鎮(zhèn)化需要重點考量的問題。早期的城鎮(zhèn)化實踐有效釋放了人口紅利和土地紅利，以要素改革和資源重組的方式打破了經(jīng)濟發(fā)展的桎梏，充分激活了人口、土地、制度、技術(shù)等要素的生產(chǎn)功能。但隨著人口流動和土地改革的進一步發(fā)展，早期城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中人地關(guān)系的割裂成為制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的最大阻礙因素，迫切需要調(diào)整和重構(gòu)。比如農(nóng)民不愿意棄地遷移的 “逆城市化”問題，城鄉(xiāng)土地的 “同權(quán)不同價”問題，城市中心普遍存在的 “城中村”問題，土地分紅收益超過人力資本勞動收益問題等等，諸如此類的現(xiàn)象表明：忽視基于人地交互關(guān)系來處理利益再分配的早期政策驅(qū)動的城鎮(zhèn)化模式迫切需要進行改變，需要從當(dāng)前市場主導(dǎo)的人地互構(gòu)的城鎮(zhèn)化過渡階段轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)主導(dǎo)的人地同步的新型城鎮(zhèn)化階段。

具體來看，當(dāng)前廣東省城鎮(zhèn)化過程，推動農(nóng)村農(nóng)地入市和農(nóng)民市民化要充分尊重不同類型的農(nóng)民工訴求和區(qū)位特征，在推動新型城鎮(zhèn)化過程中，要將農(nóng)民的土地訴求和權(quán)益需求結(jié)合起來考慮。土地作為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要素和動力固然重要，但要將土地的要素化要與人的主體地位相連接，既要確保土地的發(fā)展效率，最大化利用土地的要素功能；同時又要發(fā)揮土地的保護功能，最大限度平衡各利益相關(guān)方的權(quán)益。

二、文獻回顧與研究框架

長期以來，政府在保障上述農(nóng)業(yè)遷移人口的利益上并非沒有作為。很多相關(guān)研究均揭示了政府主導(dǎo)城市化和農(nóng)業(yè)遷移人口市民化方面做了大量的工作。比如針對農(nóng)民工的積分入戶、針對失地農(nóng)民的就地置換、針對低收入市民的保障房和廉租房工程等等。［2］［3］［4］［5］但是，政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)遷移人口市民化制度和政策，多數(shù)是政府單方主導(dǎo)設(shè)計的結(jié)果，并沒有考慮農(nóng)民工、失地農(nóng)民、外來技術(shù)和管理人員 （即都市 “小白領(lǐng)”）的權(quán)益譜系，農(nóng)業(yè)遷移人口市民化存在明顯的 “主體缺位”弊病，并且常常遭致失地農(nóng)民、農(nóng)民工的不滿和反對。浙江、上海等地情況均表明，相當(dāng)數(shù)量的失地農(nóng)民不安愿意按照政府的安排“進城”，并且對政府的安排存在強烈不滿。［6］［7］［8］［9］蔡禾等人基于2006年珠三角地區(qū)的問卷調(diào)查結(jié)果指出，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工不愿意放棄土地并將戶口遷入城市。［10］可見，在早期城市化過程中，土地制度主要關(guān)注產(chǎn)權(quán)變更、交易后的要素收益，以行政干預(yù)的方式將土地使用權(quán)集中在政府部門進行規(guī)?；_發(fā)和利用。農(nóng)民在產(chǎn)權(quán)變換過程中處在被支配地位，土地收益往往一次性買斷，缺乏后續(xù)的配套支持體系。

隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，越來越多的研究關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展對城鎮(zhèn)化的推動作用。在?？评磥恚袊鴳?yīng)該有更平衡的規(guī)劃和政策手段，把現(xiàn)有的城市空間規(guī)劃和市場手段更好地結(jié)合起來。［11］私營經(jīng)濟的快速崛起在中國的城市化發(fā)展過程中扮演了重要角色，城市對外國企業(yè)和外國投資的開放度越大，其城市化水平提高越快。進入21世紀以來，城市人口數(shù)量、收入水平、交通費用及城郊的土地價格等都是城市規(guī)模和城市化水平的重要因素。中國政府是中國市場經(jīng)濟運營模式最為重要的決定者和直接參與者，政府的決心、素質(zhì)、資源和動員能力同樣對城市化的發(fā)展產(chǎn)生了巨大而深遠的影響。無論是北京、上海等大城市，還是各個省會城市，政府決策在城市發(fā)展過程中仍起著主導(dǎo)性作用。這些研究顯然已經(jīng)注意到了政治、經(jīng)濟以及兩者之間的合力在城市發(fā)展中的強大力量，但它們忽略了城市文化、城市活動主體——人在城市發(fā)展中的重要作用，忽略了活動主體對土地的依存度，忽略了活動主體——人的利益訴求和權(quán)益保護。

美國學(xué)者戈特迪納 （Gottdiener M.）和亨切森 （Hutchision R.）認為，城市發(fā)展是政治、經(jīng)濟、文化及其利益團體和活動主體共同作用的結(jié)果，城市發(fā)展不是潤滑良好沒有摩擦的機器，而是談判和利益爭奪的結(jié)果。［12］［13］開發(fā)商必須與政府規(guī)劃者和政治家談判；市民組織在公共論壇中發(fā)出聲音；特殊利益如公共事業(yè)組織、宗教組織也將他們的利益和文化定義的符號插入到城市發(fā)展中。博弈結(jié)果涉及很多利益，并被利潤需求所控制。各利益主體所起的作用并不是一成不變的，它們會隨著社會形態(tài)、經(jīng)濟所有制形式、發(fā)展階段等方面的不同而呈現(xiàn)出不同的作用與特點。因此，城市發(fā)展是一個持續(xù)的過程，包括很多社會團體以很多形式推動，每個社會團體都有自己在政治上的利益表現(xiàn)。［14］

在新型城鎮(zhèn)化背景下，單一要素的作用和功能固然重要，但都無法解決 “以人為核心”的關(guān)鍵問題。［15］為了實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，必須重視政府—市場—民眾在城鎮(zhèn)化過程中的合力，積極推進城鎮(zhèn)化的同時還要保護民眾的利益，保障民眾的公民權(quán)益。也就是說在城鎮(zhèn)化過程中，市場激發(fā)土地要素經(jīng)濟活力的同時政府要認真做好失地農(nóng)民的安置與保障，盡量滿足民眾的合理利益訴求。實現(xiàn)政府（政策）、市場 （土地）、民眾三者動態(tài)均衡共變關(guān)系，避免早期掠奪式的土地產(chǎn)權(quán)變更和農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換滯后的不利后果。根據(jù)城鎮(zhèn)化過程中主導(dǎo)力量的不同，我國的城鎮(zhèn)化大致可分為以下三種類型：

表1　城鎮(zhèn)化類型與主導(dǎo)力量

三、城鎮(zhèn)化的類型與實踐：基于廣東三個村莊的分析

當(dāng)前，城鎮(zhèn)化能否順利推進，跟土地發(fā)展類型和使用邏輯密切相關(guān)，只有將土地收益和人的權(quán)益有效結(jié)合才能實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的雙贏。下面，本文以遠郊地區(qū)的汕尾市烏坎村、近郊農(nóng)村的廣州鐘一村和 “城中村”的廣州獵德村為例，分別探討三個村莊推進城鎮(zhèn)化建設(shè)時處理土地收益和人的權(quán)益的做法和實踐，從而呈現(xiàn)出不同的地權(quán)類型和實踐及引發(fā)的社會后果。

（一）汕尾市烏坎村征地現(xiàn)象：政策驅(qū)動的人地分割

1.烏坎征地本質(zhì)上未能協(xié)調(diào)和平衡利益相關(guān)方。烏坎事件本質(zhì)上是圍繞土地征收與收益分配的官、民、商矛盾。在烏坎事件中，村民的訴求很簡單，期望收回多年來陸續(xù)被征收的三千多畝土地，合理補償村民因征地而喪失的經(jīng)濟利益；投資商的利益很清晰，地方政府在幾年前或十幾年前通過各種政策優(yōu)惠邀請過來投資，通過支付當(dāng)年商談確定的賠償款并獲得了健全的土地使用手續(xù)，在土地財政和房地產(chǎn)經(jīng)濟刺激下導(dǎo)致土地價格和賠償標準日益高漲的今天，村民要求無條件回收土地和增加補償?shù)脑V求，開發(fā)商顯然不會同意；政府的意圖很明確，既要安撫民眾的不滿和躁動以確保社會穩(wěn)定和基層秩序，又要吸引投資發(fā)展經(jīng)濟以創(chuàng)造就業(yè)和爭取政績，但地方政府顯然缺錢從投資投資人手里全部回購?fù)恋夭o償交還給村民來平息民怨和化解民動，也不可能采取強力手段從土地投資人手里剝奪土地和破壞市場經(jīng)濟運行的一般規(guī)律。

2.土地成為城市發(fā)展的要素，卻未能保護好農(nóng)民的權(quán)益。當(dāng)?shù)卮迕瘛⒌胤秸屯顿Y商之間圍繞土地征購、土地開發(fā)和土地收益分配而充滿不同訴求的一起經(jīng)濟事件在短時期內(nèi)經(jīng)過發(fā)酵、動員和感染，最終發(fā)展成為一起具有高度對抗能力的群體事件，并對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、社會秩序和地方治理造成了深刻影響，同時對汕尾市和廣東省應(yīng)對和處理群體事件提出了新的挑戰(zhàn)。烏坎事件的形成、發(fā)展與結(jié)局預(yù)示著一種不同于農(nóng)民工討薪堵塞交通的集體行動，也不同于城市小區(qū)業(yè)主反對環(huán)境污染和開發(fā)商無序開發(fā)的抗議行為，而是具有高度對抗能力的農(nóng)民群體事件的形成，這也是當(dāng)前中國城市化和工業(yè)化快速發(fā)展的結(jié)果。只要政府繼續(xù)維持經(jīng)濟高速增長的目標不發(fā)生變化，通過行政干預(yù)推動城市化和工業(yè)化的動力就很難動搖，征地拆遷的土地利用模式就很難出現(xiàn)根本性變革，村民、地方政府和土地投資商之間圍繞土地購買和收益分配的矛盾就難以避免。

總之，城鄉(xiāng)土地的二元制度導(dǎo)致了土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的不同步，當(dāng)土地被政府征收和被開發(fā)商使用后，失地農(nóng)民無法再獲得土地的保障，土地收益被市場要素化，而失地農(nóng)民的利益不能以土地收益為支持。

（二）廣州鐘一村城鎮(zhèn)化實踐：市場主導(dǎo)的人地互構(gòu)

1.土地作為要素納入市場開發(fā)，但沒有發(fā)揮整合效應(yīng)。與大多數(shù)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度較高的珠三角地區(qū)農(nóng)村相似，目前鐘一村純粹以務(wù)農(nóng)為生的村民基本上沒有，大多數(shù)村民主要依靠村集體經(jīng)濟生存。鐘一村的村集體經(jīng)濟收益主要來源于出租土地和建筑物，出租的用地多用作興建工業(yè)廠房，部分用作發(fā)展商業(yè)。在各級政府的指引下，通過用足用活政策，大力提升土地的級差地租，對現(xiàn)有不適應(yīng)時代發(fā)展需要的部分廠房、商鋪實施了 “騰籠換鳥”政策，從而提高土地的單位出租價格。

但總的來看，除了極少數(shù)能夠集體使用的土地外，大多數(shù)土地分散在村民手中，用于出租、經(jīng)營等，在獲取一定經(jīng)濟收益的同時，也導(dǎo)致了社會治理難度較大、社會管理成本較高等問題。

2.土地改造激活了區(qū)域經(jīng)濟，但農(nóng)民受益有限。隨著武廣客運專線的開通，巨大的人流、物流將涌來鐘一村，鐘一村的商業(yè)機會和土地價值越來越高?！盎罨恋亍狈秶?、盤活存量土地、激活沉淀物業(yè)、搞活 “三舊資源”、“騰籠換鳥”，在鐘村鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)的大力支持下，鐘一村依托獨特的區(qū)域優(yōu)勢，抓住 “三舊”改造的有利時機，聯(lián)合鐘四村著手打造一個創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園。

此外，為理順閑置用地，合理利用土地資源，由鐘一村 “兩委”會議研究制定了 《鐘一村轉(zhuǎn)讓閑置地使用權(quán)方案》，擬將村內(nèi)一些長期空置、雜草叢生的用地公開轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，一方面可改善環(huán)境衛(wèi)生，另一方面可為村委會籌集流動資金，該方案經(jīng)村民代表會議表決通過后，并在村內(nèi)進行公開招投標，共投出閑置用地8塊，籌得大量資金，并在政策許可的范圍內(nèi)建起了商鋪和廠房，通過新開發(fā)出土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費實現(xiàn)村集體經(jīng)濟不斷增收。但在村集體經(jīng)濟不斷壯大的同時，村民的受益是有限的。且在不斷推進的舊村改造中，村莊的生活成本提升了，從而間接減少了村民的出租收入。

可見，在市場經(jīng)濟的驅(qū)動下，導(dǎo)致了土地價格和勞動力價格均呈現(xiàn)出迅速攀升，而土地利用類型的不當(dāng)使得與土地關(guān)系較緊密的群體收益較多。某種程度上，土地成為阻礙利益再分配的負面因素，而不是推動城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展的有利要素。

（三）廣州獵德村改造：公共服務(wù)主導(dǎo)的人地同步

廣州市天河區(qū)獵德村是廣州市首個采取 “整體改造模式”與 “村集體主導(dǎo)模式”相結(jié)合進行改造的“城中村”，通過征地拆遷和改造，獵德村不僅解決了城中村居民的市民化問題，也解決和提升了城中村公共設(shè)施配套和發(fā)展問題，做到了公共服務(wù)主導(dǎo)的人地同步城市化。

1.改造主體雙配置，最大限度激活土地的要素功能。獵德村采取 “以市、區(qū)兩級政府為主導(dǎo)，村改制公司為實施主體”的模式，市、區(qū)兩級政府進行宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督，改制公司、村集體則負責(zé)具體改造工作，同時將村莊改造與廣州的城市規(guī)劃相結(jié)合。在土地轉(zhuǎn)讓過程中，通過市場選擇土地拍賣融資對象，減少對政府的依賴，確保了資金充沛，也保障了失地農(nóng)民的權(quán)益。

2.發(fā)揮村民的主體性，確保村民對土地收益的主導(dǎo)權(quán)。獵德村通過村民自治實施 “城中村”改造，堅持村民、村集體經(jīng)濟組織的主體地位，村民和村集體經(jīng)濟組織是改造任務(wù)的承擔(dān)者，負責(zé)城中村改造方案、拆遷補償安置方案和回遷分配方案的設(shè)計、組織與實施。把改造過程中的重大事項，例如，按實施方案啟動獵德村整體改造、設(shè)計方案的選擇、新增物業(yè)項目股權(quán)配置管理辦法等交給村民代表會議討論決定；把村民最為關(guān)心的重大熱點問題，如拆遷補償安置方案的確定，交給全體村民表決。高度的民主議政有助于保證村民的最大利益，同時也有利于推動決策的科學(xué)化和民主化，從而最大限度減少成本和降低風(fēng)險。

3.統(tǒng)籌推進村莊改造、城市保護和公共設(shè)施建設(shè)。在 “城中村”的改造過程中，獵德村充分考慮了對歷史文化的保護、繼承、延續(xù)與合理利用，以盡量減少城市建設(shè)對傳統(tǒng)文化的破壞。同時，在改造“城中村”的過程中，特別注重社區(qū)文化建設(shè)與現(xiàn)代生活方式、思想觀念的傳播，改變傳統(tǒng)的居住模式，使傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化融于現(xiàn)代城市文化之中，共同發(fā)展。

可見，獵德村的改造充分表明，在制度進一步完善和市場經(jīng)濟保持穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上，利用公共服務(wù)重構(gòu)利益再分配模式，建立既尊重現(xiàn)實又科學(xué)確定利益再分配的人地同步機制，可以有效推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

三、基本結(jié)論

隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市化進程的加速，越來越多的農(nóng)業(yè)人口會轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)人口，越來越多的土地會變更為非農(nóng)用地。隨著人口的身份變化和土地的功能性質(zhì)變更，原有的利益分配模式和社會整合機制都會發(fā)生變化，單一的人口視角、土地視角或社會整合視角都無法破解城鎮(zhèn)化過程中圍繞人地轉(zhuǎn)變而出現(xiàn)的利益分配關(guān)系難題，而社會空間視角卻為化解利益分配和維護社會穩(wěn)定提供了新途徑。

通過分析和比較汕尾烏坎村、廣州鐘一村和廣州獵德村的城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)歷，我們分別呈現(xiàn)出了遠郊農(nóng)村、近郊農(nóng)村和 “城中村”在進行村莊改造和城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的主導(dǎo)力量和人地交互關(guān)系。進一步來看，政府主導(dǎo)的遠郊農(nóng)村烏坎城鎮(zhèn)化實踐雖然提升土地的要素價格和土地財政效應(yīng)，但社會成本巨大，土地要素化并沒有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民的合理收益，相反在土地要素不斷被盤活的過程中，農(nóng)民的土地收益卻被壓縮和排擠，最終引發(fā)和聚成了破壞社會秩序和政府治理的群體性事件；市場主導(dǎo)的近郊農(nóng)村鐘一村，在充分利用村集體土地發(fā)展村集體經(jīng)濟的同時，提升了土地的市場效應(yīng)和贏利能力，但由于這種土地的集體贏利能力推高了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的生活成本，進而擠壓了當(dāng)?shù)卮迕竦膫€體收益，農(nóng)民的不滿和利益的相對剝奪隨之出現(xiàn)，與此同時，當(dāng)村莊城鎮(zhèn)化水平不斷提高的同時，出現(xiàn)了經(jīng)濟成本和社會成本同步攀升的窘境；形成了政府 （政策）、市場 （土地）、民眾三者利益動態(tài)均衡共變關(guān)系的 “城中村”——獵德村，將人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化同步進行，在解決土地收益的同時，也解決了人的市民權(quán)益，在推動經(jīng)濟發(fā)展的同時，實現(xiàn)了公共服務(wù)和社會保障的全覆蓋，從而實現(xiàn)了人口、土地和城鎮(zhèn)化的同步協(xié)調(diào)。

［1］譚明智：《嚴控與激勵并存：土地增減掛鉤的政策脈絡(luò)及地方實施》，《中國社會科學(xué)》2014年第7期。

［2］陳映芳：《“農(nóng)民工”：制度安排與身份認同》，《社會學(xué)研究》2005年第3期。

［3］毛丹：《賦權(quán)、互動與認同：角色視角中城郊農(nóng)民市民化問題》，《社會學(xué)研究》2009年第4期。

［4］蔡禾：《行政賦權(quán)與勞動賦權(quán)：農(nóng)民工權(quán)利變遷的制度文本分析》，《開放時代》2009年第6期。

［5］常凱：《賦權(quán)新工人》，《中國改革》2010年第9期。

［6］陳映芳等：《征地與郊區(qū)農(nóng)村的城市化——上海市的調(diào)查》，上海：文匯出版社，2003年，第79-132頁。

［7］陳映芳：《征地農(nóng)民的市民化——上海市的調(diào)查》，《華東師范大學(xué)學(xué)報 （哲學(xué)社會科學(xué)版）》2003年第3期。

［8］毛丹、王燕鋒：《J市農(nóng)民為什么不愿做市民——城郊農(nóng)民的安全經(jīng)濟學(xué)》，《社會學(xué)研究》2006年第6期。

［9］文軍：《農(nóng)民的 “終結(jié)”與新市民群體的角色 “再造”——以上海郊區(qū)農(nóng)民市民化為例》，《社會科學(xué)研究》2009年第2期。

［10］蔡禾、王進：《“農(nóng)民工”永久遷移意愿研究》，《社會學(xué)研究》2008年第2期。

［11］陳佩華、蕭裕均：《沃爾瑪?shù)墓?yīng)商工廠：血汗勞動》，趙明華、趙煒、范路路主編：《中國勞動者維權(quán)問題研究——中國工會法60年與勞動法15年》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2011年，第126-168頁。

［12］Mark Gottdiener，Ray Hutchison，The New Urban Sociology，McGraw-Hill Companies，2000.

［13］Mark Gottdiener，The Social Production of Urban Space，Austin：University of Texas Press，1985.

［14］聶娟：《城市社會空間研究的網(wǎng)絡(luò)視角》，《學(xué)術(shù)研究》2010年第11期。

［15］張文明：《新型城鎮(zhèn)化：城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展中的 “人本”回歸》，《華東師范大學(xué)學(xué)報 （哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014年第5期。

責(zé)任編輯：王雨磊

C912.81

A

1000-7326（2016）07-0076-05

聶娟，廣東省社會科學(xué)院助理研究員 （廣東廣州，510610）。