李雪梅+王靜修

摘 要：“財(cái)政是庶政之母”，高校財(cái)經(jīng)管理在高校行政中居于核心地位。預(yù)算是高校財(cái)經(jīng)管理中最為基礎(chǔ)的工作，績(jī)效預(yù)算代表當(dāng)前高校財(cái)政管理的基本方向。它具有的目標(biāo)管理、程序公正和責(zé)任明確等特點(diǎn)不僅對(duì)財(cái)政管理，而且也對(duì)整個(gè)行政管理有著重要影響。通過(guò)推行績(jī)效預(yù)算，建立合理的經(jīng)費(fèi)管理體制，必將對(duì)我國(guó)高校進(jìn)行科學(xué)行政產(chǎn)生積極意義。

關(guān)鍵詞：績(jī)效預(yù)算；高校行政；改革；路徑

當(dāng)前，我國(guó)高校正在向世界一流大學(xué)邁進(jìn)，如何科學(xué)行政成為其發(fā)展的關(guān)鍵。“財(cái)政是庶政之母”，在高校行政管理體系中，做好財(cái)務(wù)管理是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。近些年，國(guó)家一直在探討和提倡以“績(jī)效預(yù)算”推動(dòng)高校財(cái)政改革，這不僅可以實(shí)現(xiàn)高校經(jīng)費(fèi)的合理使用，而且也將對(duì)我國(guó)高校的整體行政改革有著非常積極的促進(jìn)作用。

科學(xué)的財(cái)政分配方式在高校行政中的重要意義

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，對(duì)財(cái)物的合理分配自古以來(lái)就是決定一個(gè)制度能否長(zhǎng)存的關(guān)鍵因素。高校是一項(xiàng)公益性事業(yè)，在我國(guó)更具有公共行政的特征，財(cái)政也一直是其管理的基本支柱。正像打仗時(shí)“兵馬未動(dòng)，糧草先行”一樣，近年來(lái)，為了加快發(fā)展教育，國(guó)家對(duì)高等教育的投入也不斷加大。因此，充分利用好各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，使其發(fā)揮出最大效益，也日益成為我國(guó)高校面臨的一項(xiàng)重大課題。

一般來(lái)說(shuō)，財(cái)政分配主要體現(xiàn)為分配方式、分配對(duì)象和分配內(nèi)容的統(tǒng)一。由于我國(guó)高校的主要收入仍為國(guó)家行政撥款，因此其分配方式也主要沿用行政撥付的手段。[1]這種管理模式注重分配內(nèi)容和分配對(duì)象，而忽視分配方式，已成為我國(guó)高校財(cái)政管理效率低下的主要根源?？茖W(xué)的財(cái)政分配方式可以帶來(lái)合理的財(cái)物分配并促進(jìn)設(shè)定目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，反之，則不但會(huì)造成財(cái)物浪費(fèi)、效率低下，甚至可能帶來(lái)行政腐敗，使整個(gè)教育事業(yè)發(fā)展滯后，因此在財(cái)政管理中必須高度重視經(jīng)費(fèi)的分配方式。傳統(tǒng)上，我國(guó)高校的財(cái)政管理普遍采用定額加項(xiàng)目的分配方式，具體到預(yù)算則主要體現(xiàn)為定額預(yù)算、零基預(yù)算和滾動(dòng)預(yù)算等形式。[2]這些在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的傳統(tǒng)分配方式重投入、輕產(chǎn)出，重分配、輕結(jié)果，已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)當(dāng)前高校日益多元化的發(fā)展局面而必須進(jìn)行改革。

“績(jī)效預(yù)算”是以結(jié)果為導(dǎo)向、項(xiàng)目成本為衡量標(biāo)準(zhǔn)、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的一種預(yù)算制度。它提倡對(duì)經(jīng)費(fèi)的投入進(jìn)行事先論證、事中監(jiān)控，并以事后的效果為基準(zhǔn)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用主體進(jìn)行獎(jiǎng)懲，形成了一種更加科學(xué)、合理的經(jīng)費(fèi)分配方式。由于注重事前規(guī)劃，并強(qiáng)調(diào)事出有因，其實(shí)質(zhì)是一種“目標(biāo)管理”。這種方式同傳統(tǒng)管理最大的不同是強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)投入的最終效果，并盡量在不違背相關(guān)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的前提下給經(jīng)費(fèi)使用主體放權(quán)。[3]這是一種典型的宏觀(guān)把控、微觀(guān)搞活的經(jīng)費(fèi)管理體制，通過(guò)給經(jīng)費(fèi)使用主體以更大的自主性、自覺(jué)性和自控性，既增加了經(jīng)費(fèi)使用的積極性和創(chuàng)造性，也提高了經(jīng)費(fèi)的使用效率。因此，以實(shí)施“績(jī)效預(yù)算”為突破口，改革高校賬務(wù)管理體制，不僅可以提高高校經(jīng)費(fèi)的利用效果，還可以進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)高校的行政管理改革，提高整個(gè)高校的行政管理效率。

實(shí)施績(jī)效預(yù)算促進(jìn)行政管理的程序正義

績(jī)效預(yù)算強(qiáng)調(diào)結(jié)果、責(zé)任和效率，提高支出預(yù)算的有效性，讓高校有限的經(jīng)濟(jì)資源得到充分利用，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政分配方式、分配內(nèi)容和分配對(duì)象的有機(jī)統(tǒng)一。它通過(guò)建立公正程序，實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理中經(jīng)費(fèi)分配由“人為”到“制度”的基本轉(zhuǎn)變，是高校依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)和民主理財(cái)?shù)闹匾ナ?。[4]

1.機(jī)會(huì)的平等性

績(jī)效預(yù)算改變了傳統(tǒng)中由上級(jí)直接撥付的分配方式，通過(guò)鼓勵(lì)下級(jí)直接申報(bào)，使每個(gè)單位都能獲得更多預(yù)算的機(jī)會(huì)。從程序上來(lái)說(shuō)，只要符合相關(guān)的政策和法規(guī)要求，各單位都有機(jī)會(huì)就其職權(quán)范圍和能力擅長(zhǎng)進(jìn)行相關(guān)的預(yù)算申報(bào)。

2.評(píng)判的中立性

實(shí)施績(jī)效預(yù)算需要有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的預(yù)算審核和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)必須超脫于財(cái)政管理和經(jīng)費(fèi)申報(bào)方。它一般由校內(nèi)外的相關(guān)專(zhuān)家組成，具有權(quán)威的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和廣泛的群眾基礎(chǔ)，可以由教代會(huì)選舉或校務(wù)會(huì)委托產(chǎn)生，杜絕與財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位的利益關(guān)系，保持了一定的中立性和評(píng)審中的獨(dú)立性、公正性。

3.程序的合理性

根據(jù)預(yù)算編制和申報(bào)要求，由第三方機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)預(yù)算申報(bào)的各項(xiàng)表格及評(píng)價(jià)指標(biāo)，并對(duì)申報(bào)表的填寫(xiě)及預(yù)算審核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行培訓(xùn)。評(píng)審中，專(zhuān)家按事先設(shè)計(jì)好的評(píng)分表對(duì)各單位填報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行客觀(guān)評(píng)分，可以保證預(yù)算單位及審核項(xiàng)目獲得對(duì)等機(jī)會(huì)。另外，由專(zhuān)家所進(jìn)行的評(píng)審結(jié)果還要進(jìn)行公示以接受預(yù)算單位的監(jiān)督，從而保證預(yù)算編制的公正性和合理性。

通過(guò)以上方法，績(jī)效預(yù)算以最大化地實(shí)施經(jīng)費(fèi)使用效率為原則，建立起一套科學(xué)嚴(yán)密的預(yù)算分配制度，從而改變傳統(tǒng)“人治”模式，有效實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配方式、分配內(nèi)容和分配對(duì)象的有機(jī)統(tǒng)一。其中，在申報(bào)環(huán)節(jié)上，部門(mén)單位要詳細(xì)申報(bào)支出依據(jù)、支出的實(shí)施方案和條件保障、績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算詳細(xì)安排等內(nèi)容；在中間過(guò)程管理、績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效問(wèn)責(zé)等環(huán)節(jié)上，則重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)申報(bào)部門(mén)在預(yù)算環(huán)節(jié)所承諾的各項(xiàng)措施和目標(biāo)能否具體落到實(shí)處的監(jiān)督；然后，再通過(guò)專(zhuān)家建議提高經(jīng)費(fèi)支出的科學(xué)性，充分實(shí)現(xiàn)分配內(nèi)容、分配對(duì)象和分配方式的科學(xué)有機(jī)統(tǒng)一，促使各預(yù)算單位以最低的成本得出更有效率的結(jié)果。這種經(jīng)制度設(shè)計(jì)而提高行政效率的方式，不僅在財(cái)務(wù)管理方面，而且對(duì)其他行政管理也具有重要的借鑒價(jià)值。

通過(guò)績(jī)效預(yù)算改革強(qiáng)化行政管理中的責(zé)任意識(shí)

傳統(tǒng)的預(yù)算分配方式，主要由上級(jí)按工作責(zé)任直接分配給下級(jí)，下級(jí)對(duì)上級(jí)是一種依附性關(guān)系，缺乏獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)使用權(quán)和支配權(quán)，導(dǎo)致各單位的經(jīng)費(fèi)責(zé)任意識(shí)較差。而通過(guò)實(shí)施績(jī)效預(yù)算，改變傳統(tǒng)依附性的財(cái)務(wù)分配方式，給預(yù)算單位以更多的自主權(quán)，不僅可以有效提高經(jīng)費(fèi)的使用效率，而且還可以進(jìn)一步強(qiáng)化各單位在具體工作中的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)意識(shí)。

1.預(yù)算申報(bào)是培養(yǎng)及強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)的關(guān)鍵

在績(jī)效預(yù)算的申報(bào)中，各單位必須根據(jù)工作目標(biāo)將預(yù)算細(xì)化至一定的指標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)，然后將之后的辦事過(guò)程和績(jī)效目標(biāo)相結(jié)合，作出一種約束性的結(jié)果承諾。專(zhuān)家也往往通過(guò)部門(mén)的申報(bào)依據(jù)、實(shí)施方案、績(jī)效目標(biāo)和細(xì)化的預(yù)算等因素，來(lái)評(píng)審確立資金的分配標(biāo)準(zhǔn)，從而在經(jīng)費(fèi)主管部門(mén)與使用部門(mén)之間形成一種實(shí)質(zhì)性的經(jīng)費(fèi)使用合同。由于這個(gè)合同是由申報(bào)單位根據(jù)自己的情況主動(dòng)承諾的，因此可以非常有效地樹(shù)立起各單位負(fù)責(zé)用錢(qián)的觀(guān)念，并進(jìn)而強(qiáng)化其對(duì)處理其他事情的責(zé)任意識(shí)。[5]endprint

2.專(zhuān)家評(píng)審是增強(qiáng)行政科學(xué)性的根本

根據(jù)實(shí)踐，在績(jī)效預(yù)算中通過(guò)項(xiàng)目評(píng)審，引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)及相關(guān)專(zhuān)家建議，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定和實(shí)施進(jìn)行科學(xué)論證，杜絕預(yù)算單位立項(xiàng)和花錢(qián)的隨意性，是增強(qiáng)各單位責(zé)任意識(shí)、科學(xué)辦公的一個(gè)非常有效的途徑。例如：在績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效問(wèn)責(zé)中，專(zhuān)家們根據(jù)預(yù)算單位自身確立的方案和目標(biāo)提出切實(shí)建議，既可將一些先進(jìn)的科學(xué)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)及時(shí)轉(zhuǎn)化運(yùn)用到具體工作當(dāng)中，還可以有效地提高行政管理水平，增強(qiáng)具體部門(mén)解決問(wèn)題和履行責(zé)任的能力?？梢哉f(shuō)，這種由績(jī)效預(yù)算所帶來(lái)的科學(xué)制定工作目標(biāo)及監(jiān)督落實(shí)的制度設(shè)計(jì)，不僅可以有效形成一種各單位積極進(jìn)行自我糾錯(cuò)的工作機(jī)制，而且還可以大大提高各單位的責(zé)任意識(shí)，并由此形成一種行政主體主動(dòng)將外在壓力轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)在動(dòng)力的良好工作作風(fēng)。

總之，通過(guò)績(jī)效財(cái)政的建設(shè)和實(shí)踐，各部門(mén)依法依規(guī)使用資金的意識(shí)將不斷增強(qiáng)，“亂花錢(qián)”的沖動(dòng)也會(huì)得到有效抑制，不僅會(huì)使其正確履行工作職能的責(zé)任意識(shí)大大強(qiáng)化，而且還將更大地提高其對(duì)具體事情的執(zhí)行能力。同時(shí)，績(jī)效的追責(zé)制度還有利于實(shí)現(xiàn)各單位從著眼于“錢(qián)”到著眼于 “事”的蛻變，使財(cái)政管理部門(mén)由之前的“管家婆”，變成一個(gè)相對(duì)中立的合同監(jiān)管者，從而大大減少高校的管理成本，釋放高校行政的管理壓力，并率先實(shí)現(xiàn)高校行政由管理到治理的轉(zhuǎn)變。而這樣的角色轉(zhuǎn)變不僅可以出現(xiàn)在高校對(duì)“錢(qián)”的管理方面，而且也對(duì)其管理“人”和“物”具有很強(qiáng)的借鑒意義。

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{作者單位：李雪梅，中國(guó)政法大學(xué)財(cái)經(jīng)處；王靜修，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）馬克思主義學(xué)院}

[責(zé)任編輯：陳 栓]endprint