楊賽賽

摘要：吸取911事件中情報信息缺少共享的教訓，美國政府以反恐為中心目標，由國土安全部和司法部在全國組建了72家情報信息融合中心，建立了由聯(lián)絡官制度和標準規(guī)范為主體的運行機制以及加強個人隱私保護以及信任合作的組織文化環(huán)境，對中國警務情報部門的組織架構和情報文化建設提供了有益借鑒。

關鍵詞：融合中心；警務情報；信息共享

中圖分類號：TP393 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3044（2016）20-0065-02

Abstract：Based on the lessons of the information sharing in the 911，the USA government， mainly the Department of National Homeland Security the Department of the Justice， were authorized to construct 72 fusion centers around the whole country for the aim to counter terrorism， meanwhile also the mechanisms of liaison officer， standard specifications， privacy protecting and cooperation， which can benefit the Chinese policing intelligence performance a lot.

Keywords： fusion center；policing intelligence；information sharing

9/11委員會報告強烈抨擊信息共享的失敗導致未能阻止9/11襲擊。在9/11事件中，我們能看到很多案例，有些信息已經(jīng)被獲取但沒有被傳遞給相應部門，或者信息只在很有限的范圍內(nèi)進行傳遞，導致可用信息無法被共享。例如，在2000年1月，美國國家安全局（NSA）得到了有助于確認犯罪嫌疑人身份的信息，但是，NSA并沒有與真正需要這一信息的機構共享，導致這一信息沒有發(fā)揮其應有的作用。

毫無疑問，美國政府擁有大量信息，但是在9/11襲擊之前，美國政府沒有完備的處理和利用其所擁有信息的系統(tǒng)。從9/11事件開始，美國政府開始努力提高其信息共享能力，增加在反恐方面的投資。共享數(shù)據(jù)并進行跨部門的信息分析是具有挑戰(zhàn)性，卻是減少冗余、提高效率、節(jié)約成本、提高維護國家安全能力的必經(jīng)之路。2003年至2007年期間，在國土安全部，美國能源部和美國司法部的共同努力之下，創(chuàng)建了70多個融合中心。以文獻分析為基礎，本文首先對美國共享信息的障礙進行了分析，探討了融合中心在信息共享中的作用，以及融合中心為高效利用數(shù)據(jù)采用的戰(zhàn)略，然后根據(jù)美國融合中心的一些做法提出了對中國警務情報部門的再建與重構方面的啟示。

1 知識的產(chǎn)生：融合中心成立的背景

阻礙信息共享能力的障礙很多，比如說缺乏信任的伙伴關系，分散的、不兼容的、過時的計算機系統(tǒng)和軟件，查詢多個數(shù)據(jù)庫和系統(tǒng)的需要，缺乏溝通，沒有統(tǒng)一標準和政策指導，以及法律和文化問題。[1]事實證明，這些障礙難以克服。但是9/11事件中美國情報工作的失敗，以及犯罪和恐怖主義活動對美國國家安全的威脅越來越大，使得信息共享的需求日益迫切。美國國家刑事情報共享計劃（NCISP）就是為了回應信息共享需求、克服這些障礙而提出的。在這項計劃不是一個具體的系統(tǒng)或網(wǎng)絡，也不是以技術為基礎的，而是一個執(zhí)法機構可以因打擊犯罪和維護公共安全的需要，利用現(xiàn)有的系統(tǒng)和網(wǎng)絡并獲得其他單位的支持的藍圖。布什政府建立了一個“信息系統(tǒng)委員會”，其使命是構建并監(jiān)測“促進相關機構恐怖主義信息自動化共享”的“反恐信息共享環(huán)境”，在這一背景下，融合中心應運而生。

“融合”這一概念的意義在于“將信息和情報轉化為可操作的知識”。融合中心的設計目標是促進聯(lián)邦層面機構（如中央情報局（CIA）、聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）、美國司法部、美國軍方等）之間的信息共享，以及聯(lián)邦和地方政府的信息共享。[2]截至2009年7月，美國國土安全部公布美國共建有至少72融合中心。結合使用來自多個機構的數(shù)據(jù)，使政策制定者和警察管理者能夠看到使用單一信息源時無法顯現(xiàn)的趨勢和模式。[3]結合利用檢查人員實地數(shù)據(jù)與犯罪事件報道等多源信息，有利于展現(xiàn)關于犯罪和國土安全問題更可靠、更全面的境況。

2 融合式共享：融合中心的運行機制

隨著美國犯罪和恐怖主義形勢日益嚴峻，政策制定者和領導者已經(jīng)認識到建立一個在執(zhí)法機構、公共安全部門和私人安全機構間進行信息共享的重要性。為了快速交換犯罪相關信息越來越重要，美國執(zhí)法機構采用了以下戰(zhàn)略：

1）制定統(tǒng)一標準：在2004年到2005年，在各種地方、州和聯(lián)邦資金的資助下，很多州開始組建融合中心。當時，沒有統(tǒng)一的標準或技術指導來幫助各個中心之間的互聯(lián)互通，導致為信息共享而建立的融合中心事實上成為信息孤島，無法進行信息交換。[4]

建筑群中每棟建筑的結構不同，但是無論建筑物的大小和形狀如何不同，它們的建筑規(guī)范是已知的。同樣，雖然每個融合中心各有特色，但是不同的中心在相同的框架下運作是至關重要的。融合中心采用一套通用的州或轄區(qū)標準將會使信息共享實現(xiàn)高效的無縫對接，整合現(xiàn)有系統(tǒng)和正在開發(fā)的系統(tǒng)，在系統(tǒng)建設中采用統(tǒng)一標準，并為未來的系統(tǒng)的升級及與其他系統(tǒng)的互聯(lián)互通留有充足空間。并且采取很多非技術性措施保證標準的統(tǒng)一，比如以信息交流為目的，定期舉行會議；對執(zhí)法部門、公共安全和私營安全機構人員進行情報、融合過程、融合中心行動的教育和培訓等。

2）加強信任與合作：為了最大限度的共享信息，所有層面的執(zhí)法機構、公共安全部門和私人安保機構應該精誠合作。合作的總體目標是利用現(xiàn)有資源和專業(yè)知識，提高發(fā)現(xiàn)、預防和逮捕恐怖分子和其他犯罪分子的能力。[5]共享同樣建立在信息提供者和使用者互相信任的基礎上，為建立一個所有參與主體合作共贏的環(huán)境，美國執(zhí)法機構采取了以下措施：維持一個多元化的伙伴關系，組成部門包括地方、州、聯(lián)邦的執(zhí)法部門，所有的公共安全部門，主要的私營公司和組織等；匯編包括公共安全部門和私營部門代表的通訊錄；與私營部門合作（兩個例子是佛羅里達和芝加哥的融合中心，建立了與政府機構合作的銀行行業(yè)聯(lián)盟，幫助應對國家災害和恐怖主義問題）；在與私營安全主體合作時，采取階段性的方式準確識別并解決主體的需求；確保及時對提供信息的主體進行反饋，以及信息的更新，強化參與者與融合中心的聯(lián)系。

3）融合聯(lián)絡官制度：州和地方執(zhí)法官員處于發(fā)現(xiàn)恐怖主義相關犯罪的第一線，由于缺乏整體意識，許多恐怖主義活動被地方執(zhí)法人員誤認為傳統(tǒng)犯罪。為了促進州、地方警察部門和主要城市融合中心之間共享與恐怖主義有關的刑事犯罪信息，美國國土安全部和司法部合作建立了融合聯(lián)絡官制度。[6]融合聯(lián)絡官制度是執(zhí)法機構與融合中心之間信息雙向流通的橋梁，融合聯(lián)絡官來自各個層級的執(zhí)法部門，作為本單位代表集中在融合中心辦公。當融合中心需要某方面信息時，各機構代表就會有針對性地提供本單位的原始信息，將本單位信息與其他來源的信息進行整體分析，并對處理過程中得到的新數(shù)據(jù)進行威脅評估，同時將融合中心的信息研判成果、所有單位相關信息匯總等內(nèi)容及時傳達至原來的機構，確保本單位全方位參與融合中心的活動和信息共享全過程。

4）關鍵基礎設施保護和威脅評估：融合中心的任務同樣包括保護關鍵基礎設施和重要資源，以及進行威脅評估和脆弱性評估，這通常需要多學科的知識和經(jīng)驗。關鍵基礎設施包括發(fā)電廠、交通系統(tǒng)、橋梁、體育館等。例如，美國俄亥俄州融合中心在當?shù)睾穗娬揪陀幸粋€安保分隊，警局的情報分析員協(xié)助安保分隊進行地方警務活動，并就核電站的安全事務與其他地方警局進行交流，舉例來說如果一個人被當?shù)鼐煊崋柌⒈O(jiān)控，這個人的名字也會出現(xiàn)在核電站恐怖警報的黑名單上。

在評估活動、可疑人員、趨勢、背景、地理位置的時候，情報分析員不僅要評估信息的可信度，同時要創(chuàng)建一個對地方機構有價值的威脅評估。比如說大型比賽通常會將幾萬球迷集中在體育館內(nèi)，每場專業(yè)足球比賽都可能成為恐怖襲擊的目標，特別是體育場附近有煉油廠或化學品、危險物品倉庫的時候，因此對恐怖主義的識別范圍需要擴大到所有易受攻擊的目標。 [7]

5）公民隱私和自由的保護：美國國家刑事情報共享計劃（NCISP）強調(diào)，必須在整個情報過程確保憲法權利、公民自由、公民權利和隱私的保護。2011年4月，美國國土安全部宣布，所有的業(yè)務融合中心都收到了首席隱私官員的函件，說明政策已經(jīng)確定至少要像信息共享環(huán)境一樣全面的設定隱私原則。[8]為平衡執(zhí)法機構共享信息能力和公民權利，在計劃階段就需要對這些問題加以考慮，在實施階段，融合中心需要確保收集到的信息被適當?shù)氖褂?，信息的使用必須出于公共目的?/p>

3 對我國警務情報工作的啟示

信息融合中心極大地提高了美國信息整合能力，對美國情報工作具有突出貢獻。目前我國面臨的刑事犯罪和恐怖主義威脅日益增多，美國融合中心的做法給我們綜合情報部門的再建與重構提供了有益的啟示，結合中國公安情報工作將主要精力放在采集各種信息的做法，借鑒的核心是公安機關不應該將大部分精力用于數(shù)據(jù)采集，而是應該通過類似于融合中心這樣的共享機構，充分利用各行業(yè)的現(xiàn)有數(shù)據(jù)，公安機關在這一過程中的核心工作是克服信息共享的障礙，以及高效率利用信息。

1）注重頂層設計，做好信息共享的戰(zhàn)略規(guī)劃：在實地調(diào)研和借鑒國外經(jīng)驗的基礎上，制定信息共享的整體戰(zhàn)略。從統(tǒng)一技術標準、規(guī)范工作流程入手，構建相互聯(lián)系、相互支持的一整套制度規(guī)范體系。建立公安情報資源整合與共享平臺以及開放標準，在公安機關內(nèi)部自上而下形成與各業(yè)務信息內(nèi)容相適應的普適性基礎架構，建立軟件產(chǎn)品的互接標準，應用軟件與基礎軟件、應用軟件與中間軟件兼容的標準，以實現(xiàn)軟件之間的互換性和互操作性，從根本上解決信息共享的技術性障礙，實現(xiàn)信息的實時共享、自動關聯(lián)。 [9]

2）發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，充分利用非公安主體的信息：以往，預防和打擊犯罪活動、恐怖主義活動的工作主要依靠公安機關、安全機關等國家專門機關，在情報工作中也是如此，公安情報部門花大力氣進行原始信息的搜集，甚至給每個分局、派出所和民警分配硬性任務指標，基層民警為此不堪重負，在占用民警大量時間的同時，也使得信息系統(tǒng)內(nèi)垃圾信息和冗余信息數(shù)量巨大，占用大量空間，同時也使得真正有用的信息被這些“垃圾”淹沒。因此公安情報部門應該改變過去一家獨大的做法，積極利用銀行、餐飲、住宿、電信、娛樂等各個行業(yè)的現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫，開發(fā)各個行業(yè)數(shù)據(jù)庫實時匯總到公安情報部門數(shù)據(jù)庫的接口，做好數(shù)據(jù)庫的開發(fā)利用。

3）利用現(xiàn)有“借調(diào)”制度，培養(yǎng)中國的“聯(lián)絡官”：美國的聯(lián)絡官處于各個組織的接口處，代表不同機構的知識、程序、信息和組織文化，促進各機構之間的相互理解和交流，在信息共享的技術和文化方面發(fā)揮了重要作用。[10]中國公安部情報中心等單位也會從各地“借調(diào)”民警以彌補人力資源缺口，“借調(diào)”民警在某種程度上發(fā)揮著聯(lián)絡官的作用，應該加強對這部分民警的專業(yè)化培訓，將其培養(yǎng)為“聯(lián)絡官”，為信息共享提供人力、人文支撐。

4）信息共享與安全：2010年11月28日起，維基解密與其媒體伙伴開始發(fā)布秘密的美國外交電報，公布了25萬份美國外交電文，令美國陷入歷來最嚴重的外交災難。受此影響，美國國務院決定截斷和國防部之間的機密互連協(xié)議路由網(wǎng)，防止再有文件外泄，這使得布什政府于“9·11”后決定將所有情報網(wǎng)絡聯(lián)網(wǎng)連線、加強情報分享的改革措施還原歸零。[11]幾年之后，曾供職于美國中央情報局（CIA）的技術分析員愛德華·斯諾登于2013 年6月將美國國家安全局（NSA）關于棱鏡計劃（PRISM）監(jiān)聽項目的秘密文件披露給了《華盛頓郵報》和《衛(wèi)報》，引起了廣泛關注。這意味著信息共享本身存在著一定風險，因此必須建立一個客觀審查標準，涉密信息被共享之前必須進行評估以保證安全。同時，各信息中心或大數(shù)據(jù)庫平臺之間采取通用標準改進信息發(fā)布和訪問，通過身份認證、權限控制、數(shù)據(jù)標識、通用信息共享標準等嚴格的認證和驗證程序改進信息訪問控制，以降低泄密風險。

參考文獻：

[1] United States Department of Justice. Fusion Center Guidelines—Developing and Sharing Information in a New Era[M]. Washington，2006：6-7.

[2] United States Department of Justice. Fusion Center Guidelines—Developing and Sharing Information in a New Era[M]. Washington，2006：2-3.

[3] Sen. Tom Coburn. Fusion Center follies[J]. C4ISR： The journal of net-centric warfare， 2012， （10）：28.

[4] United States Department of Justice. Fusion Center Guidelines—Developing and Sharing Information in a New Era[M]. Washington，2006：1-5.

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[6] Kevin Saupp. Fusion Liaison Officer Programs： Effective Sharing of Information to Prevent Crime and Terrorism[J]. The police chief， 2010（2）：46-54.

[7] Jim Weiss， Mickey Davis.Information Sharing： The Northeast Ohio Regional Fusion Center [J]. Journal of Counterterrorism & Homeland Security International， 2011（4）：14-19.

[8] Rebecca Kanable. Fusion centers grow up[J]. Law enforcement technology， 2011（9）：8-16.

[9] Jim Weiss， Mickey Davis.Information Sharing： The Northeast Ohio Regional Fusion Center [J]. Journal of Counterterrorism & Homeland Security International， 2011（4）：14-19.

[10] 杰瑞·萊特克里菲.情報主導警務[M].崔嵩，譯.北京：中國人民公安大學出版社，2010： 116.

[11] 許發(fā)見.從"維基解密"事件看公安網(wǎng)絡安全管理重要性[J].信息網(wǎng)絡安全，2011（2）：2-4.