蘇州健雄職業(yè)技術(shù)學(xué)院 周曉娟 王海燕

上海自貿(mào)區(qū)運(yùn)行的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)及推廣路徑研究①

蘇州健雄職業(yè)技術(shù)學(xué)院 周曉娟 王海燕

作為中國改革開放的新高地、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“領(lǐng)頭羊”，上海自貿(mào)區(qū)在正式運(yùn)營的三年多來，始終堅(jiān)持以制度創(chuàng)新為核心任務(wù)，簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)，在投資、貿(mào)易、金融、事中事后監(jiān)管等領(lǐng)域積極探索，積累了一批可復(fù)制可推廣的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，初步形成與國際投資貿(mào)易規(guī)則相銜接的制度創(chuàng)新體系。本文總結(jié)了上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)在制度創(chuàng)新方面的實(shí)踐與成效，并述評了目前主要的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣模式，指出各地在復(fù)制推廣上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的過程中，需把握科學(xué)的復(fù)制原則和精準(zhǔn)的復(fù)制方法，推出與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的創(chuàng)新制度，釋放“制度紅利”，形成新的經(jīng)濟(jì)增長極。

上海自貿(mào)區(qū) 制度創(chuàng)新 經(jīng)驗(yàn) 推廣

上海自貿(mào)區(qū)是2013年8月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的區(qū)域性自由貿(mào)易園區(qū)，地域上涵蓋外高橋保稅區(qū)、洋山保稅港區(qū)及浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)等4大海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，面積為28.78平方公里。上海自貿(mào)區(qū)是我國在經(jīng)濟(jì)新形勢下，為適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)重構(gòu)面臨的新挑戰(zhàn)與新要求做出的重大戰(zhàn)略舉措，試圖探索中國經(jīng)濟(jì)開放的新模式，并通過開放來倒逼制度創(chuàng)新與政府職能轉(zhuǎn)變，對接日新月異的國際經(jīng)濟(jì)新格局。

2014年12月底，上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)草案獲準(zhǔn)通過，涵蓋區(qū)域面積擴(kuò)展至陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)、金橋開發(fā)區(qū)、張江高新技術(shù)園區(qū)等，總面積為 120.72平方公里。與此同時(shí)，為推廣其試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，新設(shè)的中國(廣東)、中國(天津)、中國(福建)3個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也于2015年4月正式掛牌運(yùn)行。2016年9月，黨中央、國務(wù)院決定在遼寧省、浙江省等地新設(shè)7個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，這意味著我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)入了試點(diǎn)探索的新航程。

1 上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的實(shí)踐與成效

作為中國改革開放的新高地、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“領(lǐng)頭羊”，上海自貿(mào)區(qū)在正式運(yùn)行的3年多來，始終堅(jiān)持以制度創(chuàng)新為核心任務(wù)，簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)，在投資、貿(mào)易、金融、事中事后監(jiān)管等領(lǐng)域積極探索，積累了一批可復(fù)制可推廣的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，初步形成與國際投資貿(mào)易規(guī)則相銜接的制度創(chuàng)新體系。

1.1 投資管理體制持續(xù)深化

(1)以“負(fù)面清單”為核心，構(gòu)建開放透明的投資管理制度。2013年10月，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)率先在外商投資的準(zhǔn)入領(lǐng)域?qū)嵭辛恕柏?fù)面清單”制度，成為制度創(chuàng)新的重要亮點(diǎn)，其中共包含190條管理措施。2014年6月，上海市人民政府對該清單進(jìn)行修訂，按國際通行的內(nèi)外資一致原則制定并發(fā)布了2014負(fù)面清單修訂版，將管理措施縮減為139條，進(jìn)一步提高開放度、增加透明度，并與國際通行規(guī)則更銜接。2015年4月，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)第三版負(fù)面清單，適用范圍擴(kuò)展到福建、廣東、天津和擴(kuò)區(qū)后的上海四地自貿(mào)區(qū)，由最初的190條減少至122條，徹底解除部分行業(yè)的限制，但將金融業(yè)的負(fù)面清單從第一版的5條擴(kuò)展為10大類26小條，同時(shí)新增兩項(xiàng)“禁止”規(guī)定，而文化娛樂行業(yè)的負(fù)面清單，則從2013年的12條擴(kuò)充至24條。

(2)創(chuàng)新外商投資備案制度，增強(qiáng)市場活力。上海自貿(mào)區(qū)借鑒國際通行規(guī)則，對外商投資試行準(zhǔn)入前國民待遇。依據(jù)內(nèi)外資一致的原則及國際有關(guān)規(guī)定，對“負(fù)面清單”之外的領(lǐng)域，將外商投資項(xiàng)目由“核準(zhǔn)制”、外商投資企業(yè)合同章程審批分別改為“備案制”及備案管理，并深化商事登記制度，完善企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”制度，優(yōu)化審批流程，逐步形成了與國際接軌的外商投資管理制度。

1.2 貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新成效顯著

(1)實(shí)行國際貿(mào)易“單一窗口”制度。上海自貿(mào)區(qū)著力建設(shè)與海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事等口岸監(jiān)管部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建區(qū)內(nèi)業(yè)務(wù)綜合管理服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管、運(yùn)輸和物流等部門聯(lián)合的信息共享、監(jiān)管互聯(lián)和執(zhí)法互助的“單一窗口”管理運(yùn)作模式，企業(yè)只需在網(wǎng)上平臺(tái)一次性注冊登記，便可辦理國際貿(mào)易及運(yùn)輸相關(guān)手續(xù)，極大方便了區(qū)內(nèi)企業(yè)，并有利于海關(guān)監(jiān)管部門有效監(jiān)管。

(2)建立“一線放開、二線安全高效管住”的新型海關(guān)監(jiān)管制度?！耙痪€放開”是指海關(guān)對境外入?yún)^(qū)的貨物實(shí)行備案管理，允許貨物在區(qū)、港之間自由流通。 “二線管住”是指海關(guān)必須依據(jù)海關(guān)法的規(guī)定，對區(qū)內(nèi)與境內(nèi)區(qū)外流通的貨物征收相應(yīng)的稅款，并對出區(qū)貨物實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，防止走私。同時(shí)，海關(guān)與檢驗(yàn)檢疫聯(lián)動(dòng)，對流通貨物實(shí)施“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”監(jiān)管試點(diǎn)，簡化手續(xù)，促進(jìn)區(qū)內(nèi)人員與貨物的高效流動(dòng)，有利于對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展。

(3)探索貨物狀態(tài)分類監(jiān)管制度。海關(guān)通過制定監(jiān)管方案和操作規(guī)范，針對生物材料、易燃易爆等高風(fēng)險(xiǎn)物品，為確保貿(mào)易安全，實(shí)行企業(yè)分類、產(chǎn)品分級、安全評估的動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度，最大限度地消除安全隱患，確保貿(mào)易安全。為有效防御貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)，將逐批審批的管理模式調(diào)整為年度審批，主要以單個(gè)項(xiàng)目或單類產(chǎn)品為審核對象，企業(yè)提交材料的周期調(diào)整為一年。此外，上海自貿(mào)區(qū)開展“國際中轉(zhuǎn)集拼監(jiān)管”及國際中轉(zhuǎn)集拼業(yè)務(wù)試點(diǎn)，并積極準(zhǔn)備國際船舶登記業(yè)務(wù)試點(diǎn)，有利于推動(dòng)上?！皣H航運(yùn)中心”建設(shè)。

1.3 金融開放創(chuàng)新舉措穩(wěn)步推出

(1)金融制度創(chuàng)新框架體系基本形成。2013年上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立以來，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)，為持續(xù)推動(dòng)上海自貿(mào)區(qū)金融開放創(chuàng)新、增強(qiáng)金融服務(wù)功能，構(gòu)建宏觀審慎、風(fēng)險(xiǎn)可控的金融制度框架和監(jiān)管模式，包括自由貿(mào)易賬戶體系、投融資匯兌便利、人民幣跨境使用等5方面制度，為自貿(mào)區(qū)的金融創(chuàng)新提供了寬松適宜的環(huán)境。2015年10月以來，為具體明確上海自貿(mào)區(qū)金融開放的重點(diǎn)方向和領(lǐng)域，上海市人民政府與一行三會(huì)共發(fā)布了進(jìn)一步推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融開放創(chuàng)新的40條意見及相關(guān)細(xì)則3個(gè)。

(2)金融服務(wù)功能初步顯現(xiàn)。三年來，區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)需求，先后發(fā)布了涉及自由貿(mào)易賬戶功能拓展、跨境金融服務(wù)創(chuàng)新、綜合金融服務(wù)模式創(chuàng)新等各個(gè)領(lǐng)域的六批共65個(gè)金融創(chuàng)新案例，并將金融改革的經(jīng)驗(yàn)，復(fù)制推廣至廣東、天津、福建三個(gè)自貿(mào)區(qū)。數(shù)據(jù)顯示，在自貿(mào)區(qū)強(qiáng)化輻射作用下，2015年浦東新區(qū)的金融業(yè)增加值為2055.89億元，同比增長24.9%；浦東新區(qū)金融業(yè)增加值占全市的比重高達(dá)50.7%，占新區(qū)生產(chǎn)總值的26%，極大地促進(jìn)了上海國際金融中心的逐步形成。

(3)金融監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不斷推進(jìn)。上海自貿(mào)區(qū)積極探索適應(yīng)新形勢的金融風(fēng)險(xiǎn)管理模式和操作方法，針對自由貿(mào)易賬戶，實(shí)行自貿(mào)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)審慎合格評估工作機(jī)制，并針對區(qū)內(nèi)銀行業(yè)建立相對獨(dú)立的統(tǒng)計(jì)和檢測體系，定期從自貿(mào)區(qū)業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)兩個(gè)維度采集數(shù)據(jù)和監(jiān)管信息。同時(shí)，為維護(hù)自貿(mào)區(qū)平穩(wěn)健康發(fā)展，為金融開放保駕護(hù)航，建立了自貿(mào)區(qū)金融機(jī)構(gòu)反洗錢、反恐怖融資工作機(jī)制。

1.4 嚴(yán)密高效的事中事后監(jiān)管體系逐步形成

為加快政府職能轉(zhuǎn)變，上海自貿(mào)區(qū)轉(zhuǎn)變事前監(jiān)管模式，率先實(shí)行事中事后監(jiān)管機(jī)制，通過執(zhí)行安全審查、反壟斷審查、社會(huì)信用體系、企業(yè)年度報(bào)告公示和經(jīng)營異常名錄、信息共享和綜合執(zhí)法、社會(huì)力量參與市場監(jiān)管等6項(xiàng)制度，維護(hù)市場交易安全，降低制度性交易成本。該監(jiān)管制度創(chuàng)新了政府管理模式，有利于營造符合國際通行慣例的經(jīng)營環(huán)境，增強(qiáng)對高端企業(yè)及人才的吸引力，進(jìn)一步激發(fā)上海自貿(mào)區(qū)市場的發(fā)展活力，提高影響力。

2 上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)推廣的路徑分析

2016年11月，國務(wù)院最新發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)新一批改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣工作的通知》(國發(fā)〔2016〕63號)指出“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制、可推廣的新一批改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)將在全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣”，其中在全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣的主要有投資管理領(lǐng)域3項(xiàng)、貿(mào)易便利化領(lǐng)域7項(xiàng)及事中事后監(jiān)管措施2項(xiàng)，另包括“大宗商品現(xiàn)貨保稅交易”、“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域間保稅貨物流轉(zhuǎn)監(jiān)管模式”等7項(xiàng)在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域復(fù)制推廣的改革事項(xiàng)。

縱觀上海自貿(mào)區(qū)成立以來的各類文件，可發(fā)現(xiàn)其創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣主要采用 “以點(diǎn)帶面，點(diǎn)面結(jié)合”的模式，此處的“點(diǎn)”是指“自貿(mào)區(qū)”本身或海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域等經(jīng)濟(jì)園區(qū)，“面”指全國范圍或自貿(mào)區(qū)及經(jīng)濟(jì)園區(qū)所在的城市區(qū)域，主要模式可概括為4種：第一種模式是以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)整體為樣本進(jìn)行復(fù)制推廣，即將上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)在第二批自貿(mào)區(qū)中進(jìn)行復(fù)制推廣。二是全國復(fù)制推廣模式，即在自貿(mào)區(qū)先行先試，成熟后在全國范圍內(nèi)推廣復(fù)制，以服務(wù)于國家整體開放戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整的需要，比如，由上海自貿(mào)區(qū)試行、短期內(nèi)即快速推向全國的注冊資本認(rèn)繳制度。三是特定區(qū)域復(fù)制推廣模式，即有些政策具有一定的特殊性，不適合在全國范圍推廣，但可以在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)等符合要求的特殊區(qū)域先行復(fù)制、推廣。四是上海本區(qū)域復(fù)制推廣模式，即在金融等特定領(lǐng)域承擔(dān)國家先試先行職能，而必須與上?！八膫€(gè)中心”建設(shè)緊密結(jié)合，只能在上海全市區(qū)域內(nèi)復(fù)制推廣的，不適合在全國范圍推廣。比如2014年3月，小額外幣存款利率上限放開先在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)落地試點(diǎn)，隨后于6月擴(kuò)圍至整個(gè)上海市實(shí)施。

此外，依據(jù)中國“園區(qū)經(jīng)濟(jì)”的歷史與現(xiàn)實(shí)特征，為進(jìn)一步提升和發(fā)揮各地經(jīng)濟(jì)園區(qū)(主要包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)、邊境合作區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)等多種類型)的載體作用，可實(shí)施“梯度對接戰(zhàn)略”模式，即由上海自貿(mào)區(qū)接軌國際標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行制度改革創(chuàng)新，先行先試，由各地經(jīng)濟(jì)園區(qū)為載體對接上海自貿(mào)區(qū)，進(jìn)行模仿創(chuàng)新，試行實(shí)施，形成相對成熟的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ胶笤谌珖秶鷱?fù)制推廣，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的梯度復(fù)制，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。在復(fù)制過程中，各經(jīng)濟(jì)園區(qū)可根據(jù)各自比較優(yōu)勢發(fā)揮戰(zhàn)略載體作用。如海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域可直接復(fù)制自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新成果，而經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與高新區(qū)等其他類型經(jīng)濟(jì)園區(qū)，依據(jù)各自的歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢，重點(diǎn)復(fù)制投資管理制度、金融創(chuàng)新制度等方面經(jīng)驗(yàn)。

3 結(jié)語

上海自貿(mào)區(qū)在運(yùn)行三年多來，取得有目共睹的諸多成績，積累了在貿(mào)易管制制度、金融創(chuàng)新制度等方面的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，有利于構(gòu)建一個(gè)更為開放、公平和公正且符合國際投資貿(mào)易新規(guī)則的企業(yè)運(yùn)行環(huán)境，但作為中國改革開放的“試驗(yàn)田”，有其政策及地域上的特殊性。因此，各地在復(fù)制推廣上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的過程中，必須對其進(jìn)行全面檢視，把握科學(xué)的復(fù)制原則和精準(zhǔn)的復(fù)制方法，在吸收上海自貿(mào)區(qū)“四項(xiàng)制度創(chuàng)新”的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際，推出與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適合的創(chuàng)新制度，釋放“制度紅利”，形成新的經(jīng)濟(jì)增長極。

[1] 陳麗芬.中國(上海)自貿(mào)區(qū)運(yùn)行分析及復(fù)制推廣路徑[J].商業(yè)時(shí)代,2014(30)．

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江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)視角下蘇州加快對接上海自貿(mào)區(qū)的對策研究”(2015SJD607)。

周曉娟(1982-)，女，浙江永康人，副教授，碩士，蘇州健雄職業(yè)技術(shù)學(xué)院，主要從事高職教育、區(qū)域經(jīng)濟(jì)方面的研究；

王海燕(1977-)，女，江蘇太倉人，副教授，碩士，蘇州健雄職業(yè)技術(shù)學(xué)院，主要從事高職教育、物流管理方面的研究。