鄧建鑫

創(chuàng)新投融資模式 實(shí)現(xiàn)多元化籌資
——浙江省公路建設(shè)投融資研究

鄧建鑫

圖/金川

去年11月，浙江省委書(shū)記夏寶龍?jiān)趯ｎ}調(diào)研交通運(yùn)輸工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要致富，先修路”，沒(méi)有交通就沒(méi)有發(fā)展。以交通為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是浙江“十三五”發(fā)展的重中之重，對(duì)于確保實(shí)現(xiàn)“四翻番”、高水平全面建成小康社會(huì)具有至關(guān)重要的作用，全省上下要在“十三五”大抓交通建設(shè)，加大投資、加快速度、加緊建設(shè)，著力構(gòu)建水陸空多元立體綜合交通運(yùn)輸體系、打造全省1小時(shí)交通圈。

圍繞上述目標(biāo)，浙江公路建設(shè)將著力推進(jìn)7大方向的目標(biāo)，到2017年，建成新改建國(guó)省道公路1000公里，其中高速公路300公里、普通國(guó)省道700公里；到2020年，建成新改建國(guó)省道公路2500公里，預(yù)計(jì)公路總投資超4000億元，投資需求巨大。但是，受《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》及原有地方融資平臺(tái)的融資職能逐步剝離，地方政府債務(wù)的擴(kuò)張受到限制，土地出讓收入持續(xù)下滑，而PPP等新型融資模式又尚未得到大面積推廣等因素影響，除了財(cái)政直接投入、投資主體自籌、銀行貸款等傳統(tǒng)渠道外，必須開(kāi)拓新的融資渠道，創(chuàng)新新的融資模式，并不斷完善現(xiàn)有的投融資體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元化、市場(chǎng)化和系統(tǒng)化的統(tǒng)籌融資。

投融資現(xiàn)狀

“十二五”時(shí)期，浙江公路建設(shè)總投資約3380億元，其中高速公路建設(shè)投資1000億元、普通公路建設(shè)投資2380億元。高速公路除了部分早期項(xiàng)目由民營(yíng)資本投資建設(shè)外，其他高速公路建設(shè)主要通過(guò)各級(jí)交通投融資平臺(tái)實(shí)施，資金來(lái)源主要包括銀行貸款、財(cái)政投入（含中央車購(gòu)稅補(bǔ)助）、早期部分盈利項(xiàng)目利潤(rùn)、其他業(yè)務(wù)利潤(rùn)等；普通公路主要通過(guò)中央車購(gòu)稅補(bǔ)助、中央對(duì)地方成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金、市縣財(cái)政投入及各級(jí)交通部門的建設(shè)融資平臺(tái)來(lái)解決，省級(jí)交通部門主要對(duì)國(guó)省道省級(jí)補(bǔ)助資金來(lái)源不足部分進(jìn)行融資，融資方式主要為銀行貸款。在傳統(tǒng)融資模式的基礎(chǔ)上，浙江在公路投融資中積極創(chuàng)新，呈現(xiàn)出三大亮點(diǎn)：

——經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)反哺高速公路業(yè)務(wù)。以浙江公路建設(shè)的主力軍浙江省交通投資集團(tuán)有限公司為例，公司旗下現(xiàn)有高速公路通車?yán)锍桃堰_(dá)2546公里，約占浙江全省高速公路通車總里程的67%，有力地支持了浙江高速公路建設(shè)。公司在堅(jiān)持高速公路傳統(tǒng)主業(yè)的基礎(chǔ)上，積極培育工程施工、金融、航運(yùn)、造船、酒店、房地產(chǎn)等盈利性主業(yè)，用以反哺高速公路主業(yè)。

——高速公路和普通公路捆綁開(kāi)發(fā)。普通二級(jí)以下公路收費(fèi)站取消，即二級(jí)以下公路取消收費(fèi)后，普通公路沒(méi)有了現(xiàn)金流，使得普通公路建設(shè)缺乏融資渠道，以往可以通過(guò)銀行貸款進(jìn)行融資的普通公路也就失去了貸款的可能，其中一個(gè)思路是通過(guò)高速公路存量和增量來(lái)支持普通公路的建設(shè)。如東陽(yáng)和永康市政府將東永高速的收入投向東陽(yáng)市的37省道、40省道改造工程和永康市的330國(guó)道改造工程。

——?jiǎng)?chuàng)新開(kāi)展PPP業(yè)務(wù)。如溫州環(huán)山東路經(jīng)開(kāi)區(qū)段項(xiàng)目采用了“道路+政府購(gòu)買服務(wù)模式”，經(jīng)開(kāi)區(qū)全資國(guó)有公司出資5%、中標(biāo)單位出資95%，雙方共同組建環(huán)山東路PPP項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)道路的建設(shè)投資，政府購(gòu)買道路使用服務(wù)，在一定使用期限內(nèi)通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式分期支付項(xiàng)目公司服務(wù)費(fèi)用，使用期間道路維護(hù)由投資人負(fù)責(zé)。使用期滿后，投資人退出項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司將道路設(shè)施移交給政府交通主管部門。該模式通過(guò)引入社會(huì)資本設(shè)立項(xiàng)目公司，以BOT模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)，政府占有項(xiàng)目的所有權(quán)，民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，保證了項(xiàng)目建設(shè)資金需求，緩解了政府出資壓力。

除此之外，浙江還積極通過(guò)引入理財(cái)資金、發(fā)行債券、融資租賃等方式多渠道籌措資金用于浙江省公路建設(shè)。截至2014年底，浙江省公路總里程11.6萬(wàn)公里，其中高速公路3884公里，高速公路網(wǎng)逐步形成，而且農(nóng)村所有具備建路條件的行政村已經(jīng)百分之百地通上了等級(jí)公路。

主要問(wèn)題

建設(shè)主體債務(wù)壓力日漸突出。目前公路融資主體及地方政府已普遍累積了高額債務(wù)，隨著前期建設(shè)的項(xiàng)目開(kāi)始集中進(jìn)入還款期，而新項(xiàng)目出資需求仍居高不下，部分公路融資主體資金壓力不斷增大，整體資金平衡開(kāi)始出現(xiàn)階段性缺口，以浙江省交通投資集團(tuán)有限公司為例，資產(chǎn)負(fù)債率已連續(xù)6年突破70%，且呈持續(xù)攀升態(tài)勢(shì)，其中計(jì)息負(fù)債超1000億元，每年的財(cái)務(wù)費(fèi)用需40億元。

公路建設(shè)資金不足。目前公路行業(yè)處于建設(shè)期和還款期，建設(shè)資金和還款資金的雙重疊加導(dǎo)致公路行業(yè)資金需求較大，但隨著地方財(cái)力下降以及財(cái)政新規(guī)下政府負(fù)債模式的轉(zhuǎn)變，面臨著資金供給不足的問(wèn)題。近年公路建設(shè)成本有較大幅度提升，但收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)收入增速緩慢，未來(lái)增長(zhǎng)空間有限，以項(xiàng)目盈利為依托的融資模式面臨新的挑戰(zhàn)。目前，浙江省新建高速公路經(jīng)濟(jì)效益低，甚至虧損嚴(yán)重。

融資模式創(chuàng)新不足。受《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》及原有地方融資平臺(tái)的融資職能逐步剝離，地方政府債務(wù)的擴(kuò)張受到限制的影響，有效的融資模式創(chuàng)新卻仍然沒(méi)有出現(xiàn)，新興融資模式如PPP模式至今尚未全面推廣應(yīng)用，仍然存在制度障礙，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

政策建議

“十三五”時(shí)期浙江公路總投資超4000億元，融資需求巨大，除了財(cái)政直接投入、投資主體自籌、銀行貸款等傳統(tǒng)渠道外，必須開(kāi)拓新的融資渠道、創(chuàng)新新的融資模式，并不斷完善現(xiàn)有投融資體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元化籌資。

做大做強(qiáng)公路投資主體。截止到2014年底，滬深股市共有18家公路上市公司，相較而言，浙江尚無(wú)在滬深上市公路公司。浙江應(yīng)利用國(guó)企改革的契機(jī)，采取資產(chǎn)注入、資產(chǎn)重組、整體上市、增發(fā)配股、資源整合等方式推動(dòng)原有政府交通平臺(tái)進(jìn)行整合，盤活存量資產(chǎn)，提升交通平臺(tái)資信，優(yōu)化平臺(tái)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。

構(gòu)建項(xiàng)目反哺機(jī)制。通過(guò)優(yōu)劣資源捆綁，積極構(gòu)建收益性項(xiàng)目反哺公益性項(xiàng)目機(jī)制，有效提升準(zhǔn)公益和公益性交通項(xiàng)目的收益能力，提高投資吸引力，解決準(zhǔn)公益和公益性交通項(xiàng)目的出資難問(wèn)題。如利用高速公路和普通公路捆綁開(kāi)發(fā)，以收費(fèi)權(quán)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行ABS資產(chǎn)證券化盤活高速公路存量資產(chǎn)，以證券化收入為普通公路的建設(shè)提供資金。

以財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本。為適應(yīng)地方政府性債務(wù)管理新常態(tài)，多渠道籌措資金支持浙江省公路建設(shè)，可以嘗試以財(cái)政資金作為“種子”資金，發(fā)起設(shè)立“公路建設(shè)基金”，有效引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)投資基金、國(guó)企、民企等社會(huì)資金進(jìn)行股權(quán)融資、債權(quán)融資。

創(chuàng)新PPP模式推動(dòng)公路建設(shè)。公路建設(shè)投資巨大，如果全部由政府來(lái)承擔(dān)，政府將不堪重負(fù)。省相關(guān)部門盡快出臺(tái)公路項(xiàng)目PPP模式相關(guān)制度，研究以相關(guān)特許經(jīng)營(yíng)、政府補(bǔ)貼和財(cái)政支持政策形式引進(jìn)社會(huì)資本，減輕財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。

作者單位：國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行股份有限公司浙江省分行