○ 劉三江， 梁　正， 劉　輝

(1.武漢大學(xué)　質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院， 湖北　武漢　430072；2.清華大學(xué)　公共管理學(xué)院， 北京　100084；3.中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院　標(biāo)準(zhǔn)化理論與戰(zhàn)略研究所， 北京　100191)

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強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)：文獻(xiàn)與展望〔*〕

○ 劉三江1， 梁正2， 劉輝3

(1.武漢大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院， 湖北武漢430072；2.清華大學(xué)公共管理學(xué)院， 北京100084；3.中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院標(biāo)準(zhǔn)化理論與戰(zhàn)略研究所， 北京100191)

在梳理經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)與法學(xué)領(lǐng)域關(guān)于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的理論研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)體系的現(xiàn)狀和問題，重新界定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的定義，明確強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)是維護(hù)公共秩序，保障公共利益；其制定基于科學(xué)、技術(shù)知識和客觀經(jīng)驗(yàn)，主要體現(xiàn)為技術(shù)內(nèi)容；具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，國家在強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用；其愿景在于明確強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有的法律地位與性質(zhì)，支撐中國統(tǒng)一市場體系建設(shè)。

強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；標(biāo)準(zhǔn)化；改革；國家治理

強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)改革是中國標(biāo)準(zhǔn)化新體制構(gòu)建的關(guān)鍵。由于行業(yè)、部門和地區(qū)之間利益的博弈，人們對強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)改革尚存在著不同的認(rèn)識定式和理解偏執(zhí)。本文從文獻(xiàn)綜述、現(xiàn)狀分析和愿景展望三個方面，對此進(jìn)行討論和探索。

一、文獻(xiàn)綜述

目前國內(nèi)外關(guān)于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的研究主要集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)以及公共管理學(xué)領(lǐng)域，下文從不同的分析視角對其進(jìn)行了歸納梳理：

(一)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的研究較多關(guān)注強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的公共品屬性。Tassey將標(biāo)準(zhǔn)定義為就如何解決問題達(dá)成共識的一組結(jié)構(gòu)〔1〕，指出它可以被視為一種具有公共品屬性的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，規(guī)范了創(chuàng)新產(chǎn)品的規(guī)格和生產(chǎn)過程，乃至更為前端的術(shù)語定義、測量方法等，從而確保其性能、安全以及相互之間的兼容性。David根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)所需解決的經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)行分類〔2〕，其分類方法得到了學(xué)者們的普遍采用和發(fā)展〔3〕。依據(jù)這一思路，Swann將標(biāo)準(zhǔn)分為四個類別，分別是：兼容性標(biāo)準(zhǔn)；質(zhì)量和安全標(biāo)準(zhǔn)；多樣性削減標(biāo)準(zhǔn)；信息和測量標(biāo)準(zhǔn)。〔4〕質(zhì)量和安全標(biāo)準(zhǔn)、信息和測量標(biāo)準(zhǔn)具有更多的公共品屬性，往往成為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的來源。

對于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的積極作用，Blind指出標(biāo)準(zhǔn)的引入對于用戶而言是一個信號，表明已經(jīng)有足夠多的組織參與到這一技術(shù)的研發(fā)和推廣中來?！?〕質(zhì)量、安全、健康的標(biāo)準(zhǔn)化有助于建立用戶對產(chǎn)品的信任?！?〕測量方法的標(biāo)準(zhǔn)化則使得創(chuàng)新的生產(chǎn)者能夠向其用戶展示產(chǎn)品確實(shí)達(dá)到了承諾的水準(zhǔn)?！?〕一旦標(biāo)準(zhǔn)建立，廠商和用戶均按標(biāo)準(zhǔn)操作，有利于減少市場的不確定性〔8〕；對于用戶而言，其購買產(chǎn)品和服務(wù)時的搜尋成本和交易成本也相應(yīng)降低〔9〕。標(biāo)準(zhǔn)減少了交易的不確定性，增強(qiáng)了信息的透明度，為市場交易建立了一個基礎(chǔ)性保障。

另一方面，也有很多研究涉及強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)對于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的負(fù)面影響。產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，尤其是兼容性標(biāo)準(zhǔn)的建立會促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)外部性的形成，進(jìn)一步推動技術(shù)的鎖定效應(yīng)?！?0〕從成本收益的角度來看，標(biāo)準(zhǔn)尤其是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)具有很強(qiáng)的外部性，容易導(dǎo)致市場機(jī)制失靈。雖然Tellis et al在分析了計算機(jī)產(chǎn)品服務(wù)相關(guān)的19類產(chǎn)品的歷史數(shù)據(jù)后指出，從長期來看，落后技術(shù)即使擁有網(wǎng)絡(luò)外部性的優(yōu)勢，最終也會被質(zhì)量更好的先進(jìn)技術(shù)所取代?！?1〕但該研究同時表明，這種取代會有若干年的滯后，這意味著大量資源的浪費(fèi)。并且，對于一國而言，選擇錯誤的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)意味著國家在新興產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的競爭中落后，從而使強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制領(lǐng)域、方向與方式的選擇變得高度復(fù)雜和困難。

(二)公共管理學(xué)視角

正如Germon將標(biāo)準(zhǔn)定義為“一種產(chǎn)生于合理的、共同的選擇，有助于對重復(fù)出現(xiàn)的問題達(dá)成一致的解決方案的結(jié)構(gòu)”?！?2〕那么，形成共同選擇的機(jī)制是認(rèn)識標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)、特別是標(biāo)準(zhǔn)分類的重要視角。標(biāo)準(zhǔn)的形成機(jī)制涉及多方面的利益，是一個重要的公共管理學(xué)問題。已有研究提供了標(biāo)準(zhǔn)形成機(jī)制的幾種類型：不可見的基于市場的決策機(jī)制和可見的合作機(jī)制；〔13〕沒有發(fā)起人的標(biāo)準(zhǔn)、有發(fā)起人的標(biāo)準(zhǔn)、自愿標(biāo)準(zhǔn)組織的標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議以及強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)；〔14〕基于市場的機(jī)制和基于委員會的機(jī)制；〔15〕市場決定的標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)；〔16〕事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)、自愿的行業(yè)協(xié)議、標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)推行的標(biāo)準(zhǔn)；〔17〕事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)、正式標(biāo)準(zhǔn)和法定標(biāo)準(zhǔn)〔18〕。

下頁的表1比較了這些分類，將這些標(biāo)準(zhǔn)形成機(jī)制分成四類：市場競爭標(biāo)準(zhǔn)、自愿組織標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和政府強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)。如表1所示，這些機(jī)制從純市場決定到政府決定逐步遞進(jìn)，與標(biāo)準(zhǔn)形成機(jī)制相對應(yīng)，產(chǎn)生了標(biāo)準(zhǔn)化不同的治理模式。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)屬于可見合作機(jī)制下形成的標(biāo)準(zhǔn)且政府參與的力度最強(qiáng)，其規(guī)制內(nèi)容相應(yīng)偏向公共品屬性強(qiáng)的事務(wù)。

表1標(biāo)準(zhǔn)形成機(jī)制分類簡表

資料來源：作者整理。

“政府在強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)制定中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用”得到大多數(shù)研究文獻(xiàn)的認(rèn)可：梁正、侯俊軍根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的公共利益屬性和私人利益屬性的高低程度將標(biāo)準(zhǔn)分為公共標(biāo)準(zhǔn)(Public Standards)、協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)(Agreed Standards)、專屬標(biāo)準(zhǔn)(Proprietary Standards)和標(biāo)準(zhǔn)競爭(Standards Contest)四種主要形式?！?9〕其中公共標(biāo)準(zhǔn)由于其接近完全公共產(chǎn)品而需要政府的全力介入，標(biāo)準(zhǔn)競爭需要政府的強(qiáng)力監(jiān)管，協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)需要政府提供最低質(zhì)量和可靠性標(biāo)準(zhǔn)，即使在由企業(yè)主導(dǎo)的專屬標(biāo)準(zhǔn)中，也需要政府的引導(dǎo)，以防止壟斷現(xiàn)象出現(xiàn)。可見強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)作用的重要性。

也有研究從標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制內(nèi)容角度來具體討論政府在強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)中的作用，認(rèn)為政府角色應(yīng)該針對不同的政策特性而有所變化。邢懷濱、汝鵬、劉軍以測量標(biāo)準(zhǔn)為例分析了基礎(chǔ)測量標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)共性測量標(biāo)準(zhǔn)和日常測量標(biāo)準(zhǔn)的不同政策特性，以及相應(yīng)的政府角色?！?0〕杜傳忠基于信息通信技術(shù)產(chǎn)業(yè)的視角認(rèn)為適合政府制定的標(biāo)準(zhǔn)通常包括與質(zhì)量、安全、環(huán)保等相關(guān)的非產(chǎn)品類標(biāo)準(zhǔn)。如果政府強(qiáng)加涉足產(chǎn)品類標(biāo)準(zhǔn)的制定，由于信息匱乏、專業(yè)性缺乏等原因會阻礙產(chǎn)業(yè)進(jìn)步以及技術(shù)創(chuàng)新甚至出現(xiàn)尋租行為，不利于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)該鼓勵市場競爭形成產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?！?1〕

最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)被很多研究認(rèn)為是政府需要加以強(qiáng)制規(guī)范的領(lǐng)域。程鑒冰通過比較日本《肯定列表制度》和中國GB18401對出口紡織服裝的不同影響，認(rèn)為在信息不對稱和產(chǎn)品差異化的前提下,存在政府最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制的必要性和必然性，而最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)“閾值”的設(shè)置會對社會福利產(chǎn)生關(guān)鍵性影響?！?2〕Leland認(rèn)為產(chǎn)品質(zhì)量信號在本質(zhì)上具有正外部性，或者說是規(guī)模經(jīng)濟(jì)性?！?3〕分散的質(zhì)量識別并不見得會帶來社會福利的提升，而政府最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立恰恰是提供了質(zhì)量信號這一“公共品”，這不僅省去了買方對質(zhì)量信息的搜尋成本，也大大提升了賣方產(chǎn)品質(zhì)量信號的可信度。Ronnen的研究也表明，最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不僅有助于提升產(chǎn)品質(zhì)量，也有助于提升銷售水平，從而增加產(chǎn)業(yè)總福利。〔24〕不過，新近的一些研究則表明，政府設(shè)置最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)意在提升廠商提供高質(zhì)量產(chǎn)品的激勵，但是低質(zhì)量產(chǎn)品仍然不可避免。〔25〕Valletti的研究也顯示，最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置是否促進(jìn)產(chǎn)業(yè)福利提升值得懷疑，它依賴于產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)。〔26〕Maxwell則認(rèn)為，長期而言，最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)由于弱化創(chuàng)新動力，從而并不利于提升產(chǎn)業(yè)競爭力?！?7〕

(三)法學(xué)視角

法學(xué)領(lǐng)域的研究多關(guān)注強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)的關(guān)系。比較而言，國外強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)的關(guān)系更為明確。Alex Inklaar指出技術(shù)法規(guī)制定的目的是為了規(guī)避市場失靈，規(guī)范產(chǎn)品生產(chǎn)秩序、保護(hù)消費(fèi)者身體健康、保護(hù)環(huán)境，所以技術(shù)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)在目的上存在本質(zhì)的不同，技術(shù)法規(guī)的目的在于安全而非產(chǎn)品質(zhì)量，而標(biāo)準(zhǔn)更多的是通過更新的指標(biāo)要求來提高產(chǎn)品的質(zhì)量，所以在通過技術(shù)法規(guī)的引用使某種標(biāo)準(zhǔn)成為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的過程中，首先要做的就是協(xié)調(diào)要引用的標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)的目標(biāo)一致性?！?8〕

劉春青通過對強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)定義與內(nèi)涵演變的梳理，歸納了國外強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)的關(guān)系?！?9〕文章指出：“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”最早出現(xiàn)在1976年版的ISO/IEC指南2中。1986年ISO發(fā)布第五版指南，對強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的定義是“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)一般法規(guī)定或被法規(guī)排他性引用強(qiáng)制實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)”，之后的定義與之變化不大，1996年在其定義標(biāo)題中，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)從并列關(guān)系變成引用與被引用的關(guān)系。文章進(jìn)一步總結(jié)了強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)兩者之間的共性，即在制定目的上都囿于正當(dāng)性目標(biāo)；在規(guī)制內(nèi)容上都限于技術(shù)性問題；在具體效力上都具有強(qiáng)制執(zhí)行力；在功能作用上都是推動技術(shù)進(jìn)步、便利國際貿(mào)易的手段。但是兩者在性質(zhì)、制定主體、制定程序、具體內(nèi)容、構(gòu)成要素以及效力作用上均存在差異。

與國外相比，國內(nèi)學(xué)者對強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)定位及兩者之間的關(guān)系存在著不同認(rèn)識。大多數(shù)文獻(xiàn)首先關(guān)注定位問題。例如，文松山依據(jù)法學(xué)對法律規(guī)范和技術(shù)規(guī)范的性質(zhì)與關(guān)系的論述，說明技術(shù)法規(guī)與強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)都具有法律性，二者沒有本質(zhì)區(qū)別，只是確定的方式和命名不同；〔30〕從技術(shù)法規(guī)一詞的由來，和許多國家的技術(shù)法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的情況，說明了TBT中的技術(shù)法規(guī)是各締約國情況的綜合；從技術(shù)法規(guī)與強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的共同點(diǎn)與不同點(diǎn)，說明不必要將強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)改為技術(shù)法規(guī)。持相同觀點(diǎn)的郭濟(jì)環(huán)也認(rèn)為各國技術(shù)法規(guī)的表現(xiàn)形式各異。她從歷史發(fā)展、本質(zhì)屬性、法律效力及實(shí)踐效果等方面，分析了強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)的關(guān)系，明確提出強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是中國技術(shù)法規(guī)的主要表現(xiàn)形式?！?1〕鄧紅梅、黃靜則認(rèn)為雖然強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)在中國一般是作為技術(shù)法規(guī)來處理，國際上也已經(jīng)基本認(rèn)可中國的技術(shù)法規(guī)就是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，但強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)作為技術(shù)法規(guī)處理和對待不可避免地引發(fā)了一些理論問題，實(shí)踐中也造成了一些消極影響。隨著中國市場經(jīng)濟(jì)體制的確立與完善，建立新型的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)關(guān)系，應(yīng)是中國標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的必由之路。〔32〕何鷹則從法理角度分析指出中國現(xiàn)行強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)作為強(qiáng)制性的技術(shù)規(guī)范,不屬于正式的法律范疇，不能作為法院的審判依據(jù)或?yàn)榉ㄔ簠⒄者m用。作為技術(shù)規(guī)范性文件,符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)可以作為一種法律事實(shí)或證據(jù)加以援引，但并非一定能作為符合相關(guān)法律的抗辯事由。為解決理論與實(shí)踐中的困惑，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)須經(jīng)立法程序轉(zhuǎn)化為技術(shù)法規(guī),作為規(guī)章確立明確的法律地位。〔33〕劉春青通過對比歐美的技術(shù)法規(guī)體系就中國技術(shù)法規(guī)體系的完善提出若干政策建議：應(yīng)該明確技術(shù)法規(guī)的法律地位，區(qū)分技術(shù)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)的不同屬性，指出標(biāo)準(zhǔn)對于技術(shù)法規(guī)具有支撐作用，同時建議在技術(shù)法規(guī)中采用標(biāo)準(zhǔn)，這樣可以減少政府的重復(fù)勞動?！?4〕

二、中國強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)體系的現(xiàn)狀與問題

據(jù)筆者統(tǒng)計，截至2013年5月31日，中國現(xiàn)行強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)共計28632項(xiàng)。其中，強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)4531項(xiàng)，強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)21192項(xiàng)，強(qiáng)制性地方標(biāo)準(zhǔn)2909項(xiàng)。另有1588項(xiàng)強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)制修訂計劃項(xiàng)目正在實(shí)施中。強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)中，既有國家標(biāo)準(zhǔn)化管理部門單獨(dú)或與其他部門聯(lián)合發(fā)布的以“GB”編號的標(biāo)準(zhǔn)，也有農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部等以其他編號發(fā)布的“國家標(biāo)準(zhǔn)”。

(一)編號、發(fā)布、公告、強(qiáng)制類型

1.編號：統(tǒng)一GB編號標(biāo)準(zhǔn)為4172項(xiàng)，非統(tǒng)一編號、部門發(fā)布的“國家標(biāo)準(zhǔn)”359項(xiàng)，其中GBZ、農(nóng)業(yè)部公告編號標(biāo)準(zhǔn)還在繼續(xù)使用中，GBJ、GWKB編號的使用情況和標(biāo)準(zhǔn)狀態(tài)有待向有關(guān)部門確認(rèn)核實(shí)。

2.發(fā)布：強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布方式包括國家質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)委發(fā)布，行業(yè)部門單獨(dú)發(fā)布，以及兩個部門或三個部門聯(lián)合發(fā)布的情況。

3.公告：強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的公告發(fā)布包括網(wǎng)絡(luò)公開發(fā)布、期刊公開發(fā)布、目錄出版物公開發(fā)布幾種情況，不定期，缺乏統(tǒng)一權(quán)威發(fā)布機(jī)制，信息掌握困難。

4.強(qiáng)制類型：在4172項(xiàng)GB編號的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)中，有3989項(xiàng)明確標(biāo)注強(qiáng)制性類型，其中全文強(qiáng)制2015項(xiàng)(50.5%)，條文強(qiáng)制1974項(xiàng)(49.5%)。

(二)結(jié)構(gòu)分布

1.標(biāo)齡分布

圖1強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)齡分布

資料來源：作者根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

4172項(xiàng)現(xiàn)行強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)中，標(biāo)齡最長的為50年(1963年發(fā)布的GB188-1963《762毫米軌距鐵路機(jī)車車輛限界和建筑接近限界分類及基本尺寸》)。標(biāo)齡≥20年的有227項(xiàng)(5.4%)；10年<標(biāo)齡≤19年的有1016項(xiàng)(24.3%)。平均標(biāo)齡為7.06年(見上頁圖1)。

2.行業(yè)分布

按照中國標(biāo)準(zhǔn)文獻(xiàn)法(CCS)分類統(tǒng)計，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)集中在醫(yī)藥衛(wèi)生、工程建設(shè)、食品、電工以及化工五個領(lǐng)域，共計2467項(xiàng)，占59%(圖2)。

圖2強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)主要領(lǐng)域分布圖

資料來源：作者根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

其中標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量超過30項(xiàng)的領(lǐng)域包括：食品衛(wèi)生、農(nóng)藥、環(huán)境衛(wèi)生、消防設(shè)備與器材等17個(如圖3所示)。

圖3強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的集中分布圖

資料來源：作者根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

(三)采標(biāo)情況

GB編號的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)(4172份)中，采用國際、國外標(biāo)準(zhǔn)的有1152項(xiàng)(27.6%)。采用最多的是IEC標(biāo)準(zhǔn)(470項(xiàng))，其次是ISO標(biāo)準(zhǔn)(230項(xiàng))，合計占總采標(biāo)數(shù)量的60.7%。除了采用國際標(biāo)準(zhǔn)之外，強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)還采用歐盟技術(shù)法規(guī)54項(xiàng)、歐盟標(biāo)準(zhǔn)77項(xiàng)、美國標(biāo)準(zhǔn)9項(xiàng)、英國標(biāo)準(zhǔn)5項(xiàng)、俄羅斯標(biāo)準(zhǔn)17項(xiàng)、德國標(biāo)準(zhǔn)10項(xiàng)、日本標(biāo)準(zhǔn)38項(xiàng)，以及國外協(xié)會標(biāo)準(zhǔn)ASTM 20項(xiàng)、ASME 5項(xiàng)等。

(四)引用文件情況

強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的引用情況較為豐富，涉及國內(nèi)、國外的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、文件等。

1.引用國內(nèi)：法律法規(guī)15項(xiàng)，20個部門63個規(guī)章，強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)2322項(xiàng)，推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)3554項(xiàng)，強(qiáng)制性行標(biāo)560項(xiàng)，推薦性行標(biāo)1144項(xiàng)等。

2.引用國外：歐盟技術(shù)法規(guī)8個，國際標(biāo)準(zhǔn)1240項(xiàng)，歐盟標(biāo)準(zhǔn)97項(xiàng)，外國國家標(biāo)準(zhǔn)8項(xiàng)，國外協(xié)會標(biāo)準(zhǔn)69項(xiàng)，政府組織文件3項(xiàng)。

(五)對照WTO五項(xiàng)正當(dāng)目標(biāo)分類

對照WTO五項(xiàng)正當(dāng)目標(biāo)(維護(hù)國家安全、防止欺詐行為、保護(hù)人身健康或安全、保護(hù)動植物的生命和健康、保護(hù)環(huán)境)，對強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行初步篩選分類，結(jié)果表明：約27%的標(biāo)準(zhǔn)明顯不符合WTO五項(xiàng)正當(dāng)目標(biāo)，應(yīng)該剔除；50%的標(biāo)準(zhǔn)全部或部分符合；另外約23%的標(biāo)準(zhǔn)判斷不清，需要深入分析。

在符合WTO五項(xiàng)正當(dāng)目標(biāo)的50%的標(biāo)準(zhǔn)中，主要是影響人身健康安全的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和方法標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制性的內(nèi)容具有分散、重疊、重復(fù)等現(xiàn)象，需要進(jìn)一步整合、歸并。

(六)存在問題及原因

現(xiàn)狀分析表明，中國強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)體系存在以下主要問題：首先，管理主體不統(tǒng)一，多頭領(lǐng)導(dǎo)且缺乏協(xié)調(diào)；其次，發(fā)布程序欠規(guī)范，信息披露不充分；再次，規(guī)范領(lǐng)域的限定不夠嚴(yán)格，存在一定的隨意性，以及分散、重疊、重復(fù)現(xiàn)象；最后，是一些強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)容規(guī)定上，有相互矛盾、沖突和不一致的情況。

本文認(rèn)為，這些問題的出現(xiàn)，一方面與中國現(xiàn)行的、以行政分級和部門分權(quán)為特點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化管理體制密切相關(guān)；另一方面，在根本上也源于我們對強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)性質(zhì)與定位的認(rèn)識和把握不夠。長期以來，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)僅僅被視為標(biāo)準(zhǔn)的一種類型，在制定、實(shí)施與管理上與推薦性標(biāo)準(zhǔn)并無明顯差別。法律地位和性質(zhì)的模糊造成其執(zhí)行效力的弱化，執(zhí)行效果很大程度上取決于行政機(jī)關(guān)的地位、掌握資源與監(jiān)管力度。國家標(biāo)準(zhǔn)化行政管理部門的層級較低，造成其很難協(xié)調(diào)其他行政部門和地方部門，統(tǒng)籌強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)與實(shí)施。

三、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)性質(zhì)定位與展望

在吸收借鑒已有研究合理成分的基礎(chǔ)上，我們試圖從理論角度給出一個強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的定義：即在一個國家或者一定區(qū)域內(nèi)，為了維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會秩序、保障公共利益的需要，基于一定的科學(xué)、技術(shù)知識或者客觀經(jīng)驗(yàn)所制定的，由法律法規(guī)或政府強(qiáng)制保證其實(shí)施效力，主要在安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域發(fā)揮重要規(guī)制作用的一類標(biāo)準(zhǔn)。

(一)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的目標(biāo)是維護(hù)公共秩序、保障公共利益

根據(jù)WTO/TBT協(xié)定，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)在目標(biāo)選擇和基本價值層面上以維護(hù)國家安全、防止欺詐行為、保護(hù)人身健康或安全、保護(hù)動植物的生命和健康、保護(hù)環(huán)境等“正當(dāng)目標(biāo)”為目的。由此可以看出，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制目標(biāo)帶有鮮明的“價值取向”，在很大程度上劃定了經(jīng)濟(jì)社會活動的“底線”。如果說自愿性標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)議性標(biāo)準(zhǔn)更多強(qiáng)調(diào)效率、注重局部利益的話，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)則更多關(guān)注公平(體現(xiàn)為每個個體的生命、健康與安全等正當(dāng)權(quán)益不可侵犯)與社會的整體福利水平。

從標(biāo)準(zhǔn)治理機(jī)制的視角來看，自愿性標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)議性標(biāo)準(zhǔn)更類似于“正面清單”，即單個或不同主體在多個備選方案(技術(shù)規(guī)范)中選擇出其中一個，作為最終或共同接受的方案予以實(shí)施。這個方案的勝出應(yīng)當(dāng)基于其技術(shù)或經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)越性，以及被各利益相關(guān)方所接受的廣泛程度，是市場競爭，而非外在強(qiáng)制力量的結(jié)果。而強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)則更類似于“負(fù)面清單”，規(guī)定了在產(chǎn)品生產(chǎn)、服務(wù)提供、社會運(yùn)行中哪些界限不可逾越，哪些行為不被允許，標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定與社會文明進(jìn)步的程度、人們對公平正義的理解密切相關(guān)，其實(shí)施依賴于政治過程(如安全、衛(wèi)生、環(huán)境等領(lǐng)域的立法)和公權(quán)力的介入(政府監(jiān)管)。

(二)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定基于科學(xué)、技術(shù)知識和客觀經(jīng)驗(yàn)，主要體現(xiàn)為技術(shù)內(nèi)容

強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)以有關(guān)的產(chǎn)品特性、工藝或生產(chǎn)方法以及技術(shù)規(guī)范、指南、準(zhǔn)則、專門術(shù)語、符號、包裝、標(biāo)志或標(biāo)簽要求為主要內(nèi)容，其載體是客觀知識，是人類對客觀物質(zhì)世界的認(rèn)識。這是一個比較嚴(yán)格的限定，因?yàn)樗鼤⒁恍┩瑯泳S護(hù)秩序、解決“匹配”問題，但屬于主觀知識范疇的對象如語言文字、會計準(zhǔn)則等排除在外。但同時也是一個必要的限定，否則無法將標(biāo)準(zhǔn)知識與絕大部分制度知識區(qū)分開來。

強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的這種客觀技術(shù)屬性為其制定與更新提出了更高的要求。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容一般包含約束性的技術(shù)指標(biāo)，通過一系列數(shù)字為我們構(gòu)建出一個基礎(chǔ)的安全的環(huán)境，但是人類對事物的認(rèn)識一直是發(fā)展進(jìn)步的，尤其是關(guān)于技術(shù)層面的認(rèn)識更是日新月異。比如食品生產(chǎn)領(lǐng)域，添加劑的種類日益多元化，之前的食品安全標(biāo)準(zhǔn)不能考慮到之后出現(xiàn)的添加劑的情況，一種特定的化學(xué)元素在幾年之后也許會被發(fā)現(xiàn)是不安全的，如果不能夠及時更新，將會給不規(guī)范的食品生產(chǎn)企業(yè)以可乘之機(jī)，從而不利于保障食品安全。這種技術(shù)層面的快速變化不僅僅對于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的更新提出了很高的要求，同時對于標(biāo)準(zhǔn)制定主體的專業(yè)性和權(quán)威性提出了很高的要求。

(三)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)具有強(qiáng)制執(zhí)行力

強(qiáng)制執(zhí)行力是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與自愿性標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)議性標(biāo)準(zhǔn)以及公共政策的最明顯的區(qū)別。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制執(zhí)行力并非其本身所固有，而是來源于法律，具有間接性。從法律的角度分析，根據(jù)ISO/IEC指南2的規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性效力來源于兩種形式：一是一般法律將遵守標(biāo)準(zhǔn)的要求直接規(guī)定為法定義務(wù)。標(biāo)準(zhǔn)本身是由標(biāo)準(zhǔn)制定主體協(xié)商制定，并由標(biāo)準(zhǔn)使用者自愿實(shí)施，但是通過法律將遵守某項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的要求規(guī)定為法定義務(wù)從而使自愿性標(biāo)準(zhǔn)具有了強(qiáng)制執(zhí)行力。二是某項(xiàng)法規(guī)對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了排他性引用，即除此標(biāo)準(zhǔn)之外，其他任何標(biāo)準(zhǔn)都不適合滿足此法律規(guī)范的目標(biāo)以及目的。標(biāo)準(zhǔn)只有經(jīng)過一般法的規(guī)定或者法規(guī)的排他性引用后，才具有了強(qiáng)制執(zhí)行力。

在中國目前的標(biāo)準(zhǔn)化管理體制下，雖然強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)依法具有強(qiáng)制執(zhí)行力，但強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)能否得到有力的執(zhí)行，在很大程度上依賴于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管力度，在實(shí)踐中存在著“借法執(zhí)法”“借力執(zhí)法”的現(xiàn)象。也正因?yàn)槿绱耍艜霈F(xiàn)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)不“強(qiáng)制”，國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)相沖突等問題。而這就要求在根本上通過加強(qiáng)立法來保障強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)肅性及其效力的排他性，從而使強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行真正做到有法可依和有法必依。

(四)國家在強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用

如前所述，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮作用的領(lǐng)域如安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境等領(lǐng)域存在著廣泛的市場失靈，從而國家在強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的治理中承擔(dān)不可推卸的責(zé)任和發(fā)揮不可替代的作用。首先，由于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)涉及到每一個社會成員的正當(dāng)權(quán)益，其利益相關(guān)者的廣泛程度超出任何一類社會組織或團(tuán)體可代表的程度，從而，在哪些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)進(jìn)入強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制范疇這一問題上，往往是通過國家層面的政治過程(體現(xiàn)為立法)來實(shí)現(xiàn)的；其次，由于“市場失靈”問題的存在，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)不可能完全依賴市場競爭和社會監(jiān)督機(jī)制(雖然這兩者也發(fā)揮重要作用)得到實(shí)施，而在很大程度上依賴于公權(quán)力、特別是政府監(jiān)管的介入。在這里，政府監(jiān)管承擔(dān)著“守門人”的職責(zé)，是經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行秩序和社會整體福利水平的重要保障。

另一方面，由于其專業(yè)化、技術(shù)化特點(diǎn)，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定則完全可以由政府組織或委托專家人士、專門機(jī)構(gòu)、專業(yè)團(tuán)體來承擔(dān)。而在成熟市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，標(biāo)準(zhǔn)制定主體(特別是企業(yè))的多元化及其相互之間的競爭，則在很大程度上推動了標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)步與提升，從而使得相關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)管部門可以通過直接引用既有標(biāo)準(zhǔn)為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的方式來設(shè)定監(jiān)管的依據(jù)，這也正是為美國、歐盟國家所普遍采用的方式。

(五)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的愿景

《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》(國發(fā)〔2014〕20號)明確提出：“加快推動修訂標(biāo)準(zhǔn)化法，推進(jìn)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)體系改革，強(qiáng)化國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)管理。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格限定在保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全的范圍。市場主體須嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，市場監(jiān)管部門須依據(jù)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法。”我們認(rèn)為這一改革方向是完全正確的，也是符合中國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和市場監(jiān)管需要的，在強(qiáng)化強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)管理，提升強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)效力，規(guī)范強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制領(lǐng)域方面必將發(fā)揮非常積極的作用。

強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的長遠(yuǎn)目標(biāo)，仍然在于明確其應(yīng)有的法律地位，增強(qiáng)其權(quán)威性和嚴(yán)肅性。根據(jù)國務(wù)院《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》的要求，我們建議在《標(biāo)準(zhǔn)化法》修訂中，首先將強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)改革作為一項(xiàng)主要內(nèi)容，著力解決強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)“標(biāo)出多門”、管理“碎片化”問題，強(qiáng)化國家對強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一管理，至少在最低層面上完成“將現(xiàn)行強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)整合為強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)”，為改變強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)多頭制定、各自發(fā)布、分別實(shí)施的局面，奠定基礎(chǔ)。其次，將現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)化行政管理部門的主要職能從組織管理具體標(biāo)準(zhǔn)的制定實(shí)施，轉(zhuǎn)到裁定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制領(lǐng)域(事項(xiàng))，將“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格限定在保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全和滿足社會經(jīng)濟(jì)管理基本要求的范圍之內(nèi)”，并組織協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)之間關(guān)系，審查標(biāo)準(zhǔn)合法性，按照WTO規(guī)則要求開展對外通報。最后，制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)化活動行為指引，并形成程序控制機(jī)制，將根據(jù)其他法律法規(guī)即構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)化特別法規(guī)定，在強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)問題上，實(shí)現(xiàn)特別管理的如環(huán)境保護(hù)、工程建設(shè)、醫(yī)藥衛(wèi)生等領(lǐng)域內(nèi)的活動，從程序上實(shí)行共同規(guī)則，以便有利于加快建立統(tǒng)一權(quán)威的國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)體系，支撐中國統(tǒng)一市場體系建設(shè)。

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〔31〕郭濟(jì)環(huán)：《我國技術(shù)法規(guī)概念芻議》，《科技與法律》2010年第2期。

〔32〕鄧紅梅、黃靜：《關(guān)于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)法律問題的思考》，《齊齊哈爾師范高等?？茖W(xué)校學(xué)報》2011年第3期。

〔33〕何鷹：《強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法律地位——司法裁判中的表達(dá)》，《政法論壇》2010年第2期。

〔34〕劉春青：《美歐日技術(shù)法規(guī)體系共性研究及其對我國的啟示》，《標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)》2010年第2期。

〔責(zé)任編輯：文誼〕

劉三江(1974—)，武漢大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院博士生；梁正(1975—)，清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士；劉輝(1978—)，中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院標(biāo)準(zhǔn)化理論與戰(zhàn)略研究所副研究員，管理學(xué)博士。

〔*〕本文系國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)化對自主創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用機(jī)理及相關(guān)公共政策研究”(71373137)、國家自然科學(xué)基金應(yīng)急管理項(xiàng)目“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展面臨的新形勢、新挑戰(zhàn)與應(yīng)對政策研究”(71441025)和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會課題“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建研究”(572013B-3098)的階段性成果。