高巖

[摘要]我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革問題既需要依靠企業(yè)內(nèi)部改善傳統(tǒng)的管理模式，同時(shí)更需要外部環(huán)境體制的變革。其中，體制的轉(zhuǎn)變涉及到多種社會(huì)關(guān)系，最為關(guān)鍵的是改革過程中以及改革之后企業(yè)與政府之間的關(guān)系，即在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中政府與企業(yè)的角色定位問題。概括來講，國(guó)有企業(yè)的改革與政府的角色定位應(yīng)當(dāng)是兩個(gè)相互包容、相輔相成的過程。在本文中，筆者將結(jié)合自己的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就這一問題展開論述。本文首先從理論角度著手，介紹了國(guó)有企業(yè)改革以及國(guó)企改革與政府職能定位的相關(guān)概念，然后就現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)企改革中政府職能存在的一系列問題和相應(yīng)的對(duì)策，做出了詳細(xì)的探討。

[關(guān)鍵詞]國(guó)有企業(yè)；改革；政府職能；角色定位

前言：我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中以公有制經(jīng)濟(jì)為主體，同時(shí)又允許多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，這樣就使得國(guó)有企業(yè)成為了國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要組成部分。我國(guó)國(guó)有企業(yè)先后經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，為獨(dú)立、完善的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)做出了重要的貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，國(guó)有企業(yè)在改革和發(fā)展中取得了根本性的進(jìn)步，但仍然有少部分國(guó)有企業(yè)存在著政企不分、改革進(jìn)程緩慢以及無法適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)體制等病癥，從而降低了國(guó)有企業(yè)改革的整體效率。在國(guó)有企業(yè)的改革過程中，政府的政策和導(dǎo)向始終是影響改革進(jìn)程的重要因素，只有在政府的科學(xué)引導(dǎo)之下才能建立起有效的現(xiàn)代化企業(yè)制度，為國(guó)有企業(yè)營(yíng)造良好的體制、政策、基礎(chǔ)設(shè)施等環(huán)境，從而提高生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)效率，充分發(fā)揮出國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用。

一、國(guó)有企業(yè)改革的概念

在改革開放之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境中，政府部門號(hào)召全國(guó)根據(jù)計(jì)劃與比例發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的要求，合理組織各部門按照統(tǒng)一的計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)來配置國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的人力、財(cái)力和物力。國(guó)有企業(yè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，統(tǒng)一由國(guó)家來進(jìn)行分配和管理。而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)體制下的國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)了條塊分割、各自為政、效率低下等問題，嚴(yán)重制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為此，政府開始逐漸意識(shí)到國(guó)有企業(yè)改革的重要性。1978年，十一屆三中全會(huì)的召開標(biāo)志著國(guó)有企業(yè)改革的步伐開始。國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展至今，其改革歷程可分為初步探索、制度創(chuàng)新以及縱深推進(jìn)三個(gè)階段。從本質(zhì)匕來講，國(guó)有企業(yè)的改革是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之間的相互作用，是中央推動(dòng)與地方實(shí)踐上下結(jié)合的產(chǎn)物，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的客觀需求。雖然針對(duì)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化改革問題已經(jīng)確定了大致的方向，但面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，新時(shí)期國(guó)有企業(yè)的改革仍然需要面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。

二、國(guó)有企業(yè)改革與政府職能定位之間的關(guān)系

政府職能通常包括經(jīng)濟(jì)職能、政治職能、文化職能以及社會(huì)公共服務(wù)職能等內(nèi)容，它是政府機(jī)構(gòu)在一定時(shí)期內(nèi)根據(jù)國(guó)家與社會(huì)發(fā)展需求所發(fā)揮的作用與功能。政府部門有著非常大的權(quán)利，政府部門的職能定位與國(guó)有企業(yè)改革之間的關(guān)系，可以概括為如下幾點(diǎn)：

1.相輔相成的關(guān)系

政府通過調(diào)整自己的職能定位，能夠在一定程度上推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的改革。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)的改革模式也能夠確定政府部門需要怎樣的職能定位。因此，二者有著相輔相成的關(guān)系。

2.指導(dǎo)的作用

政府機(jī)構(gòu)通過對(duì)國(guó)有企業(yè)的考核與科學(xué)評(píng)價(jià)，準(zhǔn)確定位自己的職能，從而指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)的改革方向，加快國(guó)企的改革進(jìn)程。

3.約束與調(diào)節(jié)的作用

政府的職能定位可以有效約束和控制國(guó)有企業(yè)在改革過程中出現(xiàn)的諸多不良現(xiàn)象，從而幫助企業(yè)發(fā)現(xiàn)和解決改革中的問題，調(diào)節(jié)和推動(dòng)改革歷程的健康發(fā)展。

三、國(guó)企改革中政府職能問題分析

1.政府職能與經(jīng)濟(jì)體制的脫節(jié)，引發(fā)國(guó)企改革矛盾

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的環(huán)境中，政府部門形成了集國(guó)有企業(yè)所有者職能、社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能以及經(jīng)營(yíng)者職能于一體的經(jīng)濟(jì)職能體系，正是這種全面的政府職能，使得在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之下產(chǎn)生了如下一些矛盾。舉例來講，政府部門職能過于全面，導(dǎo)致缺乏足夠的精力去關(guān)注國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況，也無法履行國(guó)有企業(yè)所有者的職能，只能延續(xù)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式來管理企業(yè)。而許多特殊領(lǐng)域之內(nèi)的國(guó)有企業(yè)對(duì)政府部門有著很強(qiáng)的依賴性，沒有充足的條件來成為獨(dú)立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，無奈之下只得受制于政府管理。另外，部分國(guó)有企業(yè)還被迫承擔(dān)起了政府分配的社會(huì)職能，導(dǎo)致企業(yè)只能以政府附屬品的形象出現(xiàn)在公眾視野內(nèi)。長(zhǎng)此以往，由于政府職能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的脫節(jié)而導(dǎo)致的問題將會(huì)越來越嚴(yán)重，從而影響到國(guó)企改革的進(jìn)程。

2.出資與監(jiān)管制度不完善

在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)》出臺(tái)之后，我國(guó)逐漸確立了以國(guó)務(wù)院和各級(jí)人民政府為出資人，國(guó)資委和各級(jí)地方人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院規(guī)定設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。這也就是說，國(guó)資委一方面作為出資人履行職責(zé)，另一方面又肩負(fù)著國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理職責(zé)。同時(shí)，“國(guó)新”公司的成立在理論上來講使得國(guó)資委的雙重職能在央企層面上被分離開了。然而在現(xiàn)實(shí)中，出資與監(jiān)管二者的關(guān)系常常混淆，由于處理不好出資人和監(jiān)管之間的關(guān)系，導(dǎo)致了監(jiān)管不力或者不公平競(jìng)爭(zhēng)的問題發(fā)生。例如，山西煤炭的產(chǎn)供銷問題僅僅在一兩年之內(nèi)就重新回到了改革前的行政全程管制模式，這種所謂的政府創(chuàng)新，實(shí)則反映出了政府職能在一定程度上的缺失。

3.政府在國(guó)企改革中控制行為體現(xiàn)不夠突出

政府機(jī)構(gòu)是國(guó)有企業(yè)改革過程中的主力軍，而在許多地方的國(guó)企改革中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)債問題或國(guó)有資產(chǎn)的定價(jià)問題無法得到有效解決，究其原因主要在于政府機(jī)構(gòu)在企業(yè)的改革過程中控制行為不夠突出，將過多的精力投入到了其它—些無關(guān)緊要的問題上，最終導(dǎo)致了上述重要問題長(zhǎng)期無法解決。通常來講，政府機(jī)構(gòu)在國(guó)企改革中有著很大的控制權(quán)利，而且也能夠通過政府自身擁有的政治、經(jīng)濟(jì)等各項(xiàng)職能對(duì)國(guó)企改革中的不合理地方進(jìn)行整治，對(duì)改革中合理的地方大力推廣。然而，就實(shí)際情況來看，不少的地方政府都沒有充分發(fā)揮出自身的職能優(yōu)勢(shì)，也沒有充分利用其擁有的控制手段，導(dǎo)致國(guó)企改革中出現(xiàn)了一系列的問題。

4.國(guó)企改革制度創(chuàng)新不夠

國(guó)有企業(yè)的制度創(chuàng)新需要一批有活力且實(shí)干的綜合性人才，而實(shí)際的改革過程中需要企業(yè)的創(chuàng)新制度都不夠完善，具體來講：①有的企業(yè)中創(chuàng)新機(jī)會(huì)成本過高，導(dǎo)致前期投入資金和精力大，一些中小型的國(guó)有企業(yè)無法承受，難以達(dá)到創(chuàng)新要求。②現(xiàn)階段我國(guó)針對(duì)版權(quán)和專利的保護(hù)力度有限，—個(gè)新的制度創(chuàng)意出來如果無法為創(chuàng)造者贏得期望中的價(jià)值，該項(xiàng)創(chuàng)新制度后續(xù)也就難以得到有效的落實(shí)。③國(guó)企的高層領(lǐng)導(dǎo)頻繁更換，也是企業(yè)改革制度創(chuàng)新不足的重要因素。在任的領(lǐng)導(dǎo)往往只求業(yè)績(jī)，忽視了制度創(chuàng)新對(duì)于國(guó)企改革和企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的影響。因此，在—些企業(yè)的改革過程中就會(huì)出現(xiàn)企業(yè)員工成份轉(zhuǎn)換困難，社會(huì)職能難以剝離等問題。

四、當(dāng)前國(guó)企改革中政府職能轉(zhuǎn)變的對(duì)策及建議

1.健全社會(huì)保障體系

社會(huì)保障制度是國(guó)有企業(yè)改革中的重要環(huán)節(jié)之一，只有建立起一套完善的社會(huì)保障制度，才能促進(jìn)國(guó)有企業(yè)在改革中盡快地拜托沉重的歷史包袱?，F(xiàn)階段，社會(huì)保障的滯后問題是阻礙國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步深化改革的主要因素。政府作為制度的主要供給機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)采取有針對(duì)l生的措施來完善社會(huì)保障制度，如醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等。具體來講：

（1）對(duì)國(guó)有企業(yè)的邏輯邊界進(jìn)行合理界定。國(guó)有企業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要的比重，它是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的主要手段之一。因此，國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)有別于普通的私營(yíng)企業(yè)，應(yīng)具有嚴(yán)格的邏輯邊界，即企業(yè)的存在領(lǐng)域問題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，政府的主要價(jià)值應(yīng)當(dāng)在于市場(chǎng)作用不能發(fā)揮作用的地方，而國(guó)有企業(yè)作為政府的一種調(diào)控工具，也應(yīng)當(dāng)存在于市場(chǎng)失靈的公共產(chǎn)品以及準(zhǔn)公共產(chǎn)品之中。所以，這就要求政府部門對(duì)于國(guó)有企業(yè)的存在領(lǐng)域先給予一個(gè)明確的界定，而不是簡(jiǎn)單地制定國(guó)有企業(yè)退出機(jī)制或減少國(guó)有企業(yè)數(shù)量。

（2）將國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)和收益變現(xiàn)，以此來補(bǔ)充社?；?。目前，針對(duì)部分國(guó)有企業(yè)退出問題已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，這也是政府消除壟斷、開發(fā)民營(yíng)企業(yè)空間的主要途徑之一。為此，可以將國(guó)有企業(yè)退出的部分國(guó)有資產(chǎn)以及國(guó)有企業(yè)的收益，來適當(dāng)補(bǔ)充社保基金。

2.建立現(xiàn)代企業(yè)制度

（1）重點(diǎn)推行政企分開。重新界定國(guó)有企業(yè)和政府部門之間的關(guān)系，堅(jiān)持“政企分開”、“政資分開”以及“所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開”三項(xiàng)原則，以此來確定國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)中的主體地位，轉(zhuǎn)變政府職能。具體來講，首先應(yīng)當(dāng)推動(dòng)國(guó)有企業(yè)中的政企脫鉤與資產(chǎn)的整合工作，理順企業(yè)的管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)的整體發(fā)展。其次，分類推進(jìn)各委辦局所屬國(guó)有企業(yè)的事企分開與政企分開，捋順國(guó)有出資人的關(guān)系，在轄區(qū)內(nèi)建立起經(jīng)營(yíng)性國(guó)資，對(duì)國(guó)資管理體制進(jìn)行集中統(tǒng)一監(jiān)管。最后，加快調(diào)整步伐，對(duì)現(xiàn)存的政企分開方面的新問題進(jìn)行研究，不斷總結(jié)和完善經(jīng)驗(yàn)。

（2）去行政化。國(guó)有企業(yè)的改革應(yīng)當(dāng)積極借鑒國(guó)內(nèi)優(yōu)秀城市的經(jīng)驗(yàn)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人積極主動(dòng)地消除行政觀念和頭銜，促進(jìn)國(guó)企的管理體制向著市場(chǎng)化的方向快速轉(zhuǎn)變。為了達(dá)到這一目標(biāo)，可以從以下幾方面著手：首先，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)徹底擺脫“官本位”的觀念，將除掉權(quán)利作為落實(shí)制度的基礎(chǔ)，從根源上斬?cái)喽咧g的關(guān)系，以此來促進(jìn)管理理念的根本性突破。其次，理順企業(yè)的管理體系，過去一些國(guó)有企業(yè)中，從中央政府到地方組織部門都要參與進(jìn)去管理企業(yè)的階層干部，這樣就容易造成在企業(yè)中即使不講行政級(jí)別，而實(shí)際的工作中仍然會(huì)有行政級(jí)別的存在。為此，國(guó)企的改革中可以將干部界定為行政和企業(yè)兩個(gè)概念來分別予以管理。在行政方面的干部，直接交由企業(yè)組織部門來管理，而企業(yè)的干部則讓國(guó)資委的來進(jìn)行管理。這樣，從組織體系上將二者分離開來，就等于從組織層面上斬?cái)嗔硕叩年P(guān)聯(lián)性。最后，國(guó)有企業(yè)在福利和薪酬方面應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并且企業(yè)中的大小會(huì)議也不應(yīng)當(dāng)再受到行政方面的硬性約束，而是以企業(yè)自身的發(fā)展需求為出發(fā)點(diǎn)，從而使得國(guó)有企業(yè)的干部自覺與行政級(jí)別分離開。

3.加強(qiáng)國(guó)資委監(jiān)管的有效性

好的制度模式需要配合有效的監(jiān)督體系。國(guó)資委作為國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督部門，肩負(fù)著監(jiān)管國(guó)有企業(yè)改革和重組的重任，國(guó)資委的監(jiān)督行為也應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，才能確保其監(jiān)督行為的有效性。常見的監(jiān)督模式有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種形式。內(nèi)部監(jiān)督指的是在組織內(nèi)部設(shè)置專職的監(jiān)督體制，自上而下地對(duì)組織行為過程進(jìn)行監(jiān)督；外部監(jiān)督則是指除了本組織之外的其它個(gè)人、機(jī)構(gòu)對(duì)該組織的監(jiān)督。就針對(duì)國(guó)資委的監(jiān)督來講，也可以從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種形式來開展。

一方面，內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)由國(guó)資委內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)來完成。例如，監(jiān)事會(huì)工作局來承擔(dān)對(duì)國(guó)資委的內(nèi)部監(jiān)督工作，通過監(jiān)事會(huì)工作局可以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)資委內(nèi)部人員工作執(zhí)行情況和績(jī)效水平的監(jiān)督。另一方面，針對(duì)國(guó)資委的外部監(jiān)督模式，可以根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中的相關(guān)規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過聽取和審議本級(jí)人民政府履行出資人職責(zé)的情況和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織對(duì)本法實(shí)施情況的執(zhí)法檢查等，依法行使監(jiān)督職權(quán)。第六十四條，國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)其授權(quán)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督。”上述規(guī)定中指出了國(guó)資委的外部監(jiān)督主體由各級(jí)政府和人大來承擔(dān)，其中雖然沒有明確細(xì)化監(jiān)督的細(xì)則問題，但由于國(guó)資委本身是政府的一個(gè)職能機(jī)構(gòu)，所以，為了避嫌，外部監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建則應(yīng)當(dāng)主要由人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)來進(jìn)行。

結(jié)語：國(guó)有企業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有著舉足輕重的地位，新時(shí)期國(guó)有企業(yè)正面臨著前所未有的深化改革挑戰(zhàn)。政府部門在國(guó)企的深化改革中扮演著重要的引導(dǎo)角色，政府可以通過自身的各種職能來行使其權(quán)利，有效推動(dòng)國(guó)有企的改革歷程?，F(xiàn)階段，我國(guó)部分國(guó)企改革中政府的職能沒有能夠很好地與市場(chǎng)化模式相結(jié)合，也沒能梳理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，導(dǎo)致了國(guó)有企業(yè)的深化改革過程緩慢。為此，在新—輪的改革中，政府部門有必要認(rèn)清自己在企業(yè)中扮演的新型角色和地位，通過對(duì)自己職能的重新定位來充分發(fā)揮自己的主導(dǎo)作用。