高培勇（中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100028）

減稅：中國的復雜性

高培勇（中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100028）

在當前的中國，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革無疑是一個使用頻率頗高的概念。當論及如何進行這一改革，特別是政府該如何去推動這一改革時，人們開出的基本藥方無非兩類：簡政放權(quán)和減稅。前者屬于改革層面、需要動用改革措施加以實現(xiàn)，后者則往往被歸之于政策層面，在有關宏觀經(jīng)濟政策的抉擇中體現(xiàn)出來。鑒于前者的實施不免觸動利益格局，亦非短期所能見效，而后者主要限于政策調(diào)整，又可以在較短時間內(nèi)產(chǎn)生效應，于是，減稅便被作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的首選舉措，甚至被當作解決眼下問題的通用療法。

然而，沉下心來，置身于當下中國的國情和稅情，便會發(fā)現(xiàn)，實際的情形真不似上述的議論那般簡單，其復雜性可能遠遠超出人們的想象。

減稅自然涉及對中國稅負狀況的評估。國際通用的稅負狀況評估指標，就是宏觀稅負——稅收收入在同年GDP中的占比。一旦使用這一指標評估中國的稅負狀況，首先遇到的一件麻煩事，就是“對口徑”——須將“宏觀稅負”調(diào)整改造為“宏觀稅費負”。

這是因為，目前政府向納稅人所征收的收入，并不都稱作稅。除了稅收之外，還有各種各樣的收費、基金、罰款，等等。政府所編列的預算，也不僅僅是一般公共預算。除了一般公共預算收入，還有政府性基金預算收入、國有資本經(jīng)營預算收入和社會保險基金預算收入。面對如此多的政府收入形式、如此多的政府預算收入種類，究竟該將哪一塊兒或哪幾塊兒計入宏觀稅負指標的分子項，歷來是有爭論的。出于不同的考慮，基于不同的立場，有人傾向于“窄口徑”——只將名義上叫做稅的政府收入計入宏觀稅負范圍；有人偏好“中口徑”——僅將一般公共預算收入計入宏觀稅負范圍；還有人堅持“寬口徑”——將所有政府收入全部計入宏觀稅負范圍。三種不同口徑的爭論持續(xù)了多年，人們對于中國宏觀稅負水平究竟處于世界哪一檔次的認識始終處于混沌狀態(tài)，中國也始終沒有形成一個統(tǒng)一的、有廣泛認同度的宏觀稅負統(tǒng)計指標。

令人欣慰的是，隨著新預算法于2015年1月正式實施，有關宏觀稅負口徑問題的爭論似乎可以就此告一段落。不同于老預算法，新預算法明確規(guī)定，所有政府收支都需進入預算，政府預算是由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本預算和社會保險基金預算構(gòu)成的統(tǒng)一體。上述四類政府預算收入，在性質(zhì)上都系政府向納稅人征收的收入，其間唯一的差別僅在于名稱或形式，故而，將各種形式、各種稱謂的所有政府收入全部計入宏觀稅負的統(tǒng)計范圍，已成順乎改革規(guī)律和人類歷史發(fā)展規(guī)律之舉。

一旦以寬口徑的標準評估中國的稅負狀況，會進一步發(fā)現(xiàn)，以2014年為例，名義上稱作稅的政府收入來源和以其他名稱標列的政府收入來源之比，大約為53：47。稅收之外的政府收入來源規(guī)模如此之大，讓其游離于宏觀稅負的統(tǒng)計范圍之外，不僅妨礙中國稅負狀況的恰當評估，而且更易造成政府宏觀決策的失真。為了避免此類事再度發(fā)生，或者為了徹底斷絕此類事再度發(fā)生的邏輯鏈條，將各種非稅的收入來源統(tǒng)稱為“費”，從而將“宏觀稅負”指標調(diào)整改造為“宏觀稅費負”指標，以“宏觀稅費負”作為評估中國稅負狀況的適用指標，無疑是非常必要的。

按照2014年的數(shù)字計算，將稅收收入和各種非稅收入，或者，將一般公共預算收入、政府性基金預算收入、國有資本經(jīng)營預算收入和社會保險基金預算收入合并并剔除其中的重復計算部分，全部政府收入規(guī)模為225 570億元，占同年GDP的比重為35．42%。這一數(shù)字，相對于工業(yè)化國家39%左右的平均稅負，在當今世界處于中等偏上水平。

不僅如此，減稅還牽涉到減誰的稅以及減什么稅的抉擇。這是因為，稅收是一個統(tǒng)稱，它是由不同人繳納的稅和不同性質(zhì)的稅所組成的。在當下的中國，這兩方面都具有顯著的國情和稅情特點。

就前者來說，以2014年為例，在總額為119 158億元的全國稅收收入中，來自于國有企業(yè)、集體企業(yè)、股份合作企業(yè)、股份公司、私營企業(yè)等企業(yè)所繳納的稅收收入占比超過90%。而來自非企業(yè)來源即自然人居民繳納的稅收收入占比，不足10%。企業(yè)來源收入與自然人居民來源收入之比，大致為90∶10。倘若剔除包含在自然人居民來源收入中的個體經(jīng)濟所繳納的稅收收入份額，則屬于純粹自然人居民來源的收入占比僅為6%左右。企業(yè)來源收入與自然人居民來源收入之比，則大致為94∶6。

如此失衡的稅收收入來源結(jié)構(gòu)告訴我們，在當今世界，盡管中國的宏觀稅費負僅處于中等偏上水平，但中國的企業(yè)稅費負位次卻遠高于宏觀稅費負位次。拋開企業(yè)繳納的稅費總要通過各種渠道轉(zhuǎn)嫁出去之類的問題暫且不論，可以說，中國的稅費負擔基本上是由企業(yè)獨自挑起的。

就后者而論，仍以2014年為例，在總額為119 158億元的全國稅收收入中，來自國內(nèi)增值稅、國內(nèi)消費稅、營業(yè)稅、進口貨物增值稅和消費稅、車輛購置稅等間接稅收入的占比達到64．2%。若再加上具有間接稅特征的地方其他稅種，那么，整個間接稅收入在全部稅收收入中的占比，超過70%。而來自企業(yè)所得稅、個人所得稅等直接稅收入的占比，僅為26．2%。間接稅收入與直接稅收入之比，大致為70∶30?？梢哉f，中國稅收收入的大頭是間接稅。

如此失衡的稅收收入種類結(jié)構(gòu)啟示我們，盡管當前中國的宏觀稅費負處于世界中等偏上水平，但中國稅收的絕大部分可以作為價格的構(gòu)成要素之一、堂而皇之地嵌入各種商品和要素的價格之中。這部分稅收表面上看不見、摸不著，但因其所占份額高，對商品和要素價格的影響大，不僅大幅抬高商品和要素價格水平，降低商品和要素價格的競爭力，而且使得價格的升降同稅收制度的變化和稅負水平的高低捆綁在一起，扭曲價格的正常形成機制。

進一步說，由于間接稅與盈虧狀況并無直接關聯(lián)，即便企業(yè)陷入虧損，也要照常繳納間接稅，對于亟待探索求生之路、走出困境的虧損企業(yè)來說，這無異于雪上加霜。

一方面是中國的稅費負擔基本由企業(yè)獨自挑起，另一方面是中國稅收負擔的大頭在于間接稅，站在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的立場上靜觀上述兩種力量的各自作用以及交互影響，不難看到，即便當前中國的宏觀稅費負并未構(gòu)成偏高水平，但跳出總量的局限而深入其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，則無論從來源還是種類看，都是嚴重失衡的。這種失衡的結(jié)構(gòu)格局所帶來的必然結(jié)果，就是相關納稅人和不同稅類、不同稅種之間稅費負水平的畸重畸輕。具體說，就是相對于自然人居民，企業(yè)稅負畸重；相對于直接稅，間接稅稅負畸重。

說到這里，可以對本文的討論小結(jié)如下：

第一，減稅，固然表面上屬于宏觀經(jīng)濟政策安排范疇，但實際上是一個需從政策安排和改革推進兩個層面同時發(fā)力的事關供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大舉措。故而，不僅在宏觀經(jīng)濟政策安排層面，而且在全面深化改革推進層面，不僅從需求一側(cè)，而且從供給一側(cè)，全面系統(tǒng)地謀劃好有關減稅的各種相關部署，是保證減稅落到供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實處的恰當選擇。

第二，在推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的棋局上，不僅要減稅，而且要降費。稅費機制在規(guī)范性方面存在巨大差異——稅的規(guī)范性遠高于費，費所帶來的不當干擾遠高于稅，相對而言，更重要的是降費。故而，以新預算法正式實施為契機，將始自于上個世紀90年代末期的稅費改革繼續(xù)進行下去，進一步規(guī)范政府收入行為及其機制，對于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而言，將事半而功倍。

第三，在減稅降費的旗幟下，有必要對涉及的稅費項目或種類排排隊，從而明確實施的先后次序。就稅費總體而言，相對于減稅，降費應優(yōu)先考慮。就減稅而言，相對于減自然人居民繳納的稅，減企業(yè)繳納的稅應排在前面；相對于減直接稅，減間接稅屬更佳選擇。換言之，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主要著眼點的減稅操作，應當也必須將著力點放在降費、減企業(yè)稅和減間接稅上。

責任編輯：李 業(yè)