張偉東 張琳琳 汪繼偉 劉國權(quán)

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資源型城市轉(zhuǎn)型期間土地可持續(xù)利用評價(jià)研究
——以大慶市為例

張偉東 張琳琳 汪繼偉 劉國權(quán)

本文圍繞資源型城市轉(zhuǎn)型期間土地可持續(xù)利用這一目標(biāo)，以大慶市為例，評價(jià)分析資源型城市轉(zhuǎn)型期間土地利用面臨的主要問題，進(jìn)而為資源型城市土地利用提供參考對策，促進(jìn)資源型城市土地利用的合理布局與優(yōu)化配置，推進(jìn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級。

資源型城市轉(zhuǎn)型期間土地可持續(xù)利用研究的意義

在資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展和城市職能的復(fù)合化演變，土地利用模式將隨之發(fā)生變化。在此背景下，研究轉(zhuǎn)型期間的資源型城市土地利用情況，對資源型城市的后續(xù)發(fā)展有著較為深遠(yuǎn)的意義。

國內(nèi)外研究概述

早在20世紀(jì)30年代，最先出現(xiàn)資源型城市的英美等發(fā)達(dá)國家，圍繞資源型城市空間結(jié)構(gòu)、土地利用、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等方面展開了探索。如：H.A.Innis認(rèn)為過度依賴資源開發(fā)的發(fā)展模式可能限制城市的可持續(xù)發(fā)展；L.B.Siemens建議對資源型城市開展土地資源合理規(guī)劃等。

隨著我國資源型城市進(jìn)入資源枯竭期，城市發(fā)展陷入困境，學(xué)者們展開了深入研究，李文彥提出資源型城市發(fā)展要走綜合化發(fā)展道路。相關(guān)問題也引起了國家的高度重視，在國家宏觀經(jīng)濟(jì)層面，制定了振興東北老工業(yè)基地、西部大開發(fā)等有利于資源型城市轉(zhuǎn)型的政策。

研究思路

本文從資源型城市轉(zhuǎn)型出發(fā)，以大慶市為例，以土地可持續(xù)利用理論為基礎(chǔ)，分析研判資源型城市土地利用存在的問題，為資源型城市轉(zhuǎn)型期的土地可持續(xù)利用提供對策建議。

資源型城市轉(zhuǎn)型期間土地可持續(xù)利用情況分析

資源型城市土地利用存在的主要問題

一是利用效率低。資源型城市發(fā)展對資源依賴性較強(qiáng)，資源開發(fā)在城市土地利用格局和變化過程中具有先導(dǎo)性作用，粗放的開發(fā)模式和消耗性的土地利用結(jié)構(gòu)導(dǎo)致土地利用缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃布局，城市用地結(jié)構(gòu)散亂，土地使用效率低下。

二是城市空間布局不合理。資源型城市空間結(jié)構(gòu)以多個(gè)城市中心或者層圈式的空間結(jié)構(gòu)為主，資源空間和相應(yīng)的其他城市空間分離，致使城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)滯后，阻礙了城市功能的整合及各功能圈的協(xié)調(diào)發(fā)展，更阻礙了城市的空間優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展。

三是生態(tài)破壞阻礙土地后續(xù)利用。伴隨資源開采量的增加及開采幅度的延伸，在資源開發(fā)過程中產(chǎn)生的三廢污染、尾礦處理不到位、土壤嚴(yán)重污染、區(qū)域生態(tài)破壞、地質(zhì)災(zāi)害等問題，給城市的生態(tài)平衡和環(huán)境建設(shè)造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響，阻礙了城市土地的可持續(xù)利用。

基于PSR模型的資源型城市轉(zhuǎn)型期土地可持續(xù)利用評價(jià)

PRS模型（即壓力—狀態(tài)—響應(yīng)關(guān)系模型）作為一個(gè)體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念的概念模型，最初應(yīng)用于世界環(huán)境報(bào)告，以“人類社會活動對環(huán)境的壓力效應(yīng)、資源在壓力下呈現(xiàn)的狀態(tài)到政策管理措施做出相應(yīng)響應(yīng)”的邏輯，來評價(jià)人與環(huán)境之間的關(guān)系。將其應(yīng)用到資源型城市轉(zhuǎn)型期土地可持續(xù)利用評價(jià)過程中，具有較為重要的意義。

資源型城市轉(zhuǎn)型期土地可持續(xù)利用評價(jià)

參照PRS模型，從壓力、狀態(tài)、響應(yīng)三個(gè)層面對資源型城市轉(zhuǎn)型期土地利用展開評價(jià)。在壓力層面，資源型城市不斷擴(kuò)張和迅速發(fā)展，帶來大量的工人，人口不斷聚集給交通、醫(yī)療、住房等方面造成壓力，這些壓力加劇人口需求與城市發(fā)展之間的矛盾。在狀態(tài)層面，多數(shù)資源型城市是在資源開發(fā)的基礎(chǔ)上興建的，缺少合理的城市規(guī)劃，導(dǎo)致土地資源低效利用，城市發(fā)展不均衡、影響城市功能整合，甚至阻礙城市空間優(yōu)化和土地可持續(xù)利用。在響應(yīng)層面，為實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用，資源型城市在轉(zhuǎn)型期間亟需加強(qiáng)土地利用宏觀調(diào)控，優(yōu)化土地資源配置，轉(zhuǎn)變土地利用方式，全面提高節(jié)約集約用地水平，為城市發(fā)展創(chuàng)造用地保障。

大慶市轉(zhuǎn)型期土地可持續(xù)利用評價(jià)

大慶市土地利用現(xiàn)狀與數(shù)據(jù)來源

大慶市是黑龍江省下轄的地級市，以石油、石化為支柱產(chǎn)業(yè)，已探明含油面積4415.8km2，石油地質(zhì)儲量55.87億t，含氣面積472.3m2，天然氣含伴生氣儲量574.43億m3。截至2012年底，累計(jì)生產(chǎn)原油21.5億噸，占全國同期陸上原油總產(chǎn)量的40%以上。2015年，地區(qū)生產(chǎn)總值4070億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入32307元，農(nóng)村12443元。

表1　大慶市土地利用現(xiàn)狀表 單位：km2

根據(jù)《2010年大慶市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》及大慶市土地利用變更調(diào)查成果，得到大慶市土地利用情況，如表1所示。

大慶市土地可持續(xù)利用存在的主要問題

一是節(jié)約集約利用水平較低。大慶市建設(shè)初期，受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件和油田生產(chǎn)需要等因素限制，其城市用地規(guī)劃不夠長遠(yuǎn)，人均城鎮(zhèn)用地標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)均超過本省標(biāo)準(zhǔn)，形成了“點(diǎn)多、線長、面廣”的油田用地布局和中心城區(qū)分散的用地特征，城區(qū)用地結(jié)構(gòu)不夠緊湊，工業(yè)用地容積率僅0.3，存在較多的空閑地和廢棄地，土地節(jié)約集約利用水平低。

二是土地供需矛盾日益加劇。隨著哈大齊工業(yè)區(qū)的發(fā)展，大慶市被列入國家級資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，市區(qū)內(nèi)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平不斷加快，城鎮(zhèn)人口日益增長，各項(xiàng)建設(shè)用地需求量與日俱增，建設(shè)用地與農(nóng)用地矛盾不斷加深，土地供需矛盾日益加劇。

三是土地生態(tài)環(huán)境比較脆弱。大慶市風(fēng)沙、鹽堿及污染問題十分突出，“三化”草場占草場面積的78.1%，耕地風(fēng)蝕面積近四分之一，濕地面積比上世紀(jì)五十年代減少一半以上。水源涵養(yǎng)能力的大幅下降，更加劇了干旱、風(fēng)沙、鹽漬化災(zāi)害，再加上石油開采和石化生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的“三廢”對環(huán)境的破壞性污染，使大慶市成為全省生態(tài)環(huán)境最為脆弱的地區(qū)之一。

大慶市轉(zhuǎn)型期土地可持續(xù)利用實(shí)現(xiàn)途徑

為確保大慶轉(zhuǎn)型期的穩(wěn)健發(fā)展，可從以下幾方面入手實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用。

一是把握政策優(yōu)惠，保障城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的土地供應(yīng)。隨著國家振興東北老工業(yè)基地和加速資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展等政策力度的不斷加大，黑龍江緊跟中央政策，深入實(shí)施“五大規(guī)劃”、“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”、“龍江陸海絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”等舉措，積極與中石油簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，這些都為大慶市的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了有利的政策環(huán)境。通過組合放大利好政策，釋放改革創(chuàng)新和政策機(jī)遇的諸多紅利，釋放不斷積累的多元經(jīng)濟(jì)潛力和綜合實(shí)力，加大向上爭取力度，充分保障大慶市轉(zhuǎn)型發(fā)展期間的用地需求。

二是推進(jìn)城市土地功能分區(qū)，優(yōu)化土地利用空間結(jié)構(gòu)。圍繞振興老工業(yè)基地的方針政策，對大慶市實(shí)施差別化的土地利用規(guī)劃，促進(jìn)土地功能分區(qū)和城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。具體措施包括，優(yōu)化主城區(qū)用地結(jié)構(gòu)，深入搞好內(nèi)部用地挖潛。保障哈大齊工業(yè)區(qū)和大慶油田區(qū)等重點(diǎn)項(xiàng)目用地，對產(chǎn)能落后的石化企業(yè)進(jìn)行重組，對原有地塊實(shí)現(xiàn)利用搞活。以廣大農(nóng)牧區(qū)為主，嚴(yán)格耕地保護(hù)，治理“三化”草場，改善生態(tài)環(huán)境。依照國家有關(guān)法律規(guī)定保護(hù)各類自然保護(hù)區(qū)和濕地，嚴(yán)格禁止與自然保護(hù)無關(guān)的土地開發(fā)建設(shè)。

三是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)格局，建立多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。投產(chǎn)多元化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，推進(jìn)石化、醫(yī)藥、新材料、新能源、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等接續(xù)產(chǎn)業(yè)的壯大，為工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供支撐。進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈升級，對石油產(chǎn)品進(jìn)行深加工，促進(jìn)石化產(chǎn)業(yè)延伸增值。與高校建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，把教學(xué)科研、成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化與科技型企業(yè)培育連接起來，扶植重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)向業(yè)內(nèi)高端價(jià)值鏈延伸，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。增強(qiáng)興業(yè)創(chuàng)業(yè)承載功能，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，搭建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)圈，完善公共技術(shù)、檢驗(yàn)檢測、金融服務(wù)、信息咨詢、物流配送功能，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)綜合承載能。

四是采取切實(shí)可行措施，協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè)。建立不同的土地利用模式，農(nóng)區(qū)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，建立綠色食品生產(chǎn)基地，牧區(qū)增加人工和改良草場面積，風(fēng)蝕地區(qū)建立以防護(hù)林為主的綜合防治體系。推進(jìn)生態(tài)建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)，提高植被覆蓋率，搞好沙化地和鹽堿地的治理，全面改善大慶市的生態(tài)環(huán)境。要將面積較大、環(huán)境較好的濕地灘涂等具有主要生態(tài)功能的區(qū)域地塊劃定為生態(tài)保護(hù)區(qū)。嚴(yán)格控制工業(yè)“三廢”的排放標(biāo)準(zhǔn)，做好治理，減少污染。加大環(huán)境保護(hù)力度，搞好環(huán)境影響評價(jià)，增強(qiáng)執(zhí)法力度，及時(shí)查處違法用地案件。

討論

從客觀層面來看，資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展將是一個(gè)艱難而漫長的過程，轉(zhuǎn)型期間還將不可避免地面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、土地利用結(jié)構(gòu)不合理、資源依存度高、環(huán)境破壞嚴(yán)重等諸多的共性問題，而現(xiàn)有的研究大多還處于理論研究階段，針對資源型城市土地利用結(jié)構(gòu)存在的問題，提出的解決思路和優(yōu)化途徑還有待于進(jìn)一步深入研究驗(yàn)證。

張偉東 張琳琳 汪繼偉 劉國權(quán)

黑龍江省國土資源勘測規(guī)劃院

10.3969/j.issn.1001-8972.2016.01.004