蒲方合

(賀州學院 經(jīng)濟與管理學院，廣西 賀州 542899)

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國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的流失及其法律保護

蒲方合

(賀州學院 經(jīng)濟與管理學院，廣西 賀州 542899)

采礦權(quán)出讓和采礦權(quán)價值評估法律制度使國家在國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的配置中未能取得應(yīng)有的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益。規(guī)制礦產(chǎn)資源犯罪的刑事立法對盜采、破壞礦產(chǎn)資源的犯罪未能形成有效的威懾。國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)慘遭資源腐敗利益共同體的掠奪而國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)監(jiān)管法律制度未能起到應(yīng)用的作用。為了防范國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)流失，應(yīng)構(gòu)建礦產(chǎn)所有權(quán)出讓、礦產(chǎn)所有權(quán)價值評估的法律制度，構(gòu)建礦產(chǎn)所有權(quán)出讓金的數(shù)學模型，確定礦產(chǎn)所有權(quán)出讓金的合理金額，完善國有礦產(chǎn)資源保護的刑事立法以及國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)監(jiān)管的法律制度。

國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)；礦產(chǎn)所有權(quán)；采礦權(quán)出讓；國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)監(jiān)管；礦產(chǎn)資源保護

一、引言

礦產(chǎn)資源是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，由于礦產(chǎn)資源具有不可再生性、耗竭性、分布上的不均衡性，中國一些主要礦產(chǎn)的儲量有限。近幾年來，隨著中國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，大量的能源、資源被消耗，礦產(chǎn)品供需矛盾尖銳，礦產(chǎn)資源、環(huán)境對中國社會經(jīng)濟發(fā)展的約束和瓶頸作用日益凸顯，中國一些主要礦產(chǎn)資源的對外依存度開始居高不下。2013年，中國進口鐵礦石8.2億噸、煤炭3.2708億噸、原油28億噸，原油對外依存度接近60%。[1]令人欣慰的是，根據(jù)《中國礦產(chǎn)資源報告2013》，截至2012年底，中國新增石油地質(zhì)儲量15億噸、天然氣9 610億立方，新發(fā)現(xiàn)4個50億噸級煤礦，查明煤炭儲量1.4萬億噸、鐵礦石775億噸。[2]對中國來說，這些有限的礦產(chǎn)資源彌足珍貴。近幾年中國礦產(chǎn)資源開采中存在著濫采濫挖、濫權(quán)發(fā)證開采等諸多問題，從中央專項巡視反饋的情況看，一些“國企蛀蟲”利用職權(quán)吃里爬外，蠶食國有資產(chǎn)。[3]云南官場地震中落馬的4名“老虎”多涉及礦產(chǎn)與土地。[4]國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)流失怵目驚心，為了維護國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)權(quán)益，文章就如何防止國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)流失進行了探究，以拋磚引玉。

為此，必須厘清礦產(chǎn)資源、礦產(chǎn)、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)之間的關(guān)系。礦產(chǎn)資源，指由地質(zhì)作用形成的，具有利用價值的，呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源。[5]186礦產(chǎn)，指具有利用價值，儲藏于地表或地下特定空間，已探明其儲量和特性的某一自然資源。礦產(chǎn)品，指人類從土地和礦床中開采分離出來的礦產(chǎn)。[5]186而礦產(chǎn)資源是各種各樣的礦產(chǎn)之總稱，是一個抽象的屬概念。資產(chǎn)是指經(jīng)濟主體擁有或控制的，具有商業(yè)價值或交換價值的物品。[6]按照資產(chǎn)的存在形態(tài)，資產(chǎn)可分為有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)。國有礦產(chǎn)無疑屬于國有資產(chǎn)中的有形資產(chǎn)。國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)則是各種各樣的國有礦產(chǎn)之總稱，也是一個抽象的屬概念。

二、國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)流失的現(xiàn)狀

由于主客觀方面的原因，中國國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)流失驚人。

(一)國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)被廉價出售，國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)未能得到應(yīng)有的體現(xiàn)

按照《礦產(chǎn)資源法》《資源稅暫行條例》等法律、法規(guī)的規(guī)定，通過采礦權(quán)出讓，采礦權(quán)人取得采礦權(quán)需向國家繳納礦產(chǎn)資源補償費、采礦權(quán)價款、采礦權(quán)使用費、石油特別收益金、資源稅、增值稅以及采礦權(quán)登記費、土地復墾費、森林植被恢復費等行政事業(yè)性收費。其中，資源稅及增值稅是國家憑借政治權(quán)利取得的稅收。根據(jù)《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第9條，采礦權(quán)使用費按礦區(qū)面積征收，實質(zhì)上為礦區(qū)土地使用費。石油特別收益金是國家對石油開采企業(yè)銷售國產(chǎn)原油價格超過一定水平所獲得的超額收入按比例征收的收益金。石油特別收益金用于補助油價上漲中受到影響的公益性行業(yè)和困難群體[7]，不屬于國家取得的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益。除行政事業(yè)性收費、資源稅、增值稅、采礦權(quán)使用費、石油特別收益金外，礦產(chǎn)資源補償費是國家憑借礦產(chǎn)資源所有權(quán)向礦業(yè)權(quán)人收取的[8]228，是采礦權(quán)人開采礦產(chǎn)資源對礦產(chǎn)資源所有者的經(jīng)濟補償[9]，體現(xiàn)了政府與礦權(quán)人之間平等的財產(chǎn)交換關(guān)系，在本質(zhì)上是國家財產(chǎn)權(quán)益的體現(xiàn)[8]228。根據(jù)《礦產(chǎn)資源補償費征收管理辦法》第3條和第5條，礦產(chǎn)資源補償費按礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例征收。礦產(chǎn)資源補償費的費率為0.5%～4%。除了礦產(chǎn)資源補償費屬國家取得的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益外，根據(jù)《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第10條、《探礦權(quán)采礦權(quán)招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》第8條和第9條，采礦權(quán)價款是采礦權(quán)人開采礦產(chǎn)資源向國家繳納的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益，是采礦權(quán)的對價。作為礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益的采礦權(quán)價款、礦產(chǎn)資源補償費在礦產(chǎn)品銷售收入中所占的比例極低，國家作為民商事主體在采礦權(quán)出讓中沒有取得應(yīng)有的國有礦產(chǎn)資源收益，以致國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益大量流失，采礦業(yè)成了暴利行業(yè)。

以煤炭為例，21世紀初，隨著中國經(jīng)濟的突飛猛進，煤炭價格暴漲，每噸煤炭價從15元漲到2000年之后的60元、70元，再漲到幾百元[10]，山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等地的煤炭銷售價最高曾達1 500元/噸，而開采成本不到100元，一個中等規(guī)模私營煤礦的礦主，每天的純收入達25萬元至30萬元[11]，在2013年的“胡潤百富榜”上，企業(yè)總部位于山西省的富豪有22人進入中國富豪排名前一千名，其中至少16人涉足煤炭、焦化行業(yè)，個人或家族擁有20億元至80億元資產(chǎn)。[12]

國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的流失及其低成本取得導致了中國礦產(chǎn)品及其制品的廉價消費、出口。2004年，由于資源低價造成的出口補貼可能在7 236.19億元至11 356.64億元。[13]這樣，中國部分國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)變相流向了其他國家。

(二)盜采活動猖獗，國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)慘遭掠奪

隨著中國經(jīng)濟之迅速發(fā)展，礦產(chǎn)品需求旺盛、價格暴漲，盜采1噸稀土至少可賺10萬元。[14]在巨大經(jīng)濟利益的誘惑下，從北到南，從內(nèi)地到沿海，盜采礦產(chǎn)資源活動猖獗，無證開采、越界開采、以探代采、越層開采屢禁不止。在山西省，黑礦猖獗時期，黑礦數(shù)量比正規(guī)礦的數(shù)量還多。[11]在江西省贛州市，國家給該地的稀土開采指標為8 500噸，然而當?shù)叵⊥恋膶嶋H開采量已逾3萬噸，超出的2萬多噸大部分來源于盜采和有證礦山的超采。[14]在湖南省郴州市，北湖魯塘礦區(qū)僅有采礦證114個，而非法采礦巷井多達1 000多個。臨武三十六灣鉛鋅多金屬礦區(qū)有證的采礦區(qū)僅19個，非法采礦窿道有300多條。[15]在中國南沙，截至2008年，越南已盜采了1億噸石油、1.5萬億立方天然氣，獲利250多億美元。[16]

(三)資源腐敗利益共同體瘋狂竊取國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)

中國曾經(jīng)通過行政權(quán)力以行政許可的方式來配置礦產(chǎn)資源。在礦產(chǎn)資源配置和礦產(chǎn)開采監(jiān)管的過程中，行政權(quán)力居于主導地位。[17]行政審批涉及眾多的行政部門，環(huán)節(jié)多，程序復雜，時限過長。由于礦產(chǎn)資源的市場配置機制不健全，采礦權(quán)的行政配置就意味著財富的行政配置。作為理性經(jīng)濟人的礦老板為了謀求自身利益最大化，必然設(shè)法進行權(quán)力尋租。又由于一些地方的行政權(quán)在礦產(chǎn)資源配置和監(jiān)管的過程中沒有得到有效的規(guī)范、監(jiān)督和制約，行政權(quán)行使的隨意性很大。為了取得超額利益，權(quán)力尋租和權(quán)力設(shè)租不謀而合。

1.通過權(quán)力設(shè)租進行權(quán)錢交易

一些手握資源開發(fā)審批大權(quán)的地方官員勾結(jié)礦老板大肆批礦賣礦，收取辦礦的“公關(guān)費”“手續(xù)費”，或者通過為無任何手續(xù)的“黑礦”充當保護傘而發(fā)橫財，或者為礦老板謀取其他利益。在一些地區(qū)，居然“明碼標價”辦理相關(guān)證件。[11]正如，最高檢宋寒松廳長所言，礦產(chǎn)資源領(lǐng)域職務(wù)犯罪往往涉及地方各級黨政領(lǐng)導部門、國土資源、安全生產(chǎn)等行政主管部門及其工作人員。例如：2008—2009年，山西省政府在治理欠繳礦產(chǎn)資源價款的專項行動中清繳欠繳的礦產(chǎn)資源價款金額達304.14億元，查處2 353名官員。[18]煤炭部門是腐敗重災(zāi)區(qū)，“山西出了很多案件，每個案件背后都有煤老板”[19]。在河南省，76名處級以上干部因官煤勾結(jié)、錢權(quán)交易受到處理。[20]在安徽，曾任國土資源廳副廳長的正廳級巡視員收受、索取1 000多萬元后設(shè)法幫助礦老板竊取國有鐵礦資源資產(chǎn)，給國家造成了18.9億元的損失。[21]

2.入干股、投資入股或利用家屬直接或間接投資經(jīng)營礦山獲利

據(jù)半月談記者調(diào)查，在一些礦產(chǎn)資源豐富的地區(qū)，官員入股辦礦已成公開的秘密。在山西省一些礦產(chǎn)資源富集地區(qū)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、機關(guān)干部、警務(wù)人員甚至縣領(lǐng)導都曾有過自己的黑礦。[11]例如：原山西蒲縣煤炭局局長赫某某及其家人通過經(jīng)營煤礦，獲取了巨額經(jīng)濟利益。赫家僅在北京市就購置了35套房。[11]赫本人及其家人和煤礦被一審法院判處3.2億元罰金。[22]

三、在保護國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)方面中國礦產(chǎn)資源法律制度尚存在的問題

新中國成立以來長達30年，往往通過計劃和行政手段配置礦產(chǎn)資源，國有礦山企業(yè)、地勘單位包攬了礦產(chǎn)資源的勘探、開采。改革開放后，礦業(yè)投資主體趨于多元化。為了規(guī)范礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，維護國家在礦產(chǎn)資源開發(fā)中的權(quán)益，中國開始實行礦產(chǎn)資源有償開采，并陸續(xù)頒布《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源補償費征收管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《刑法修正案(八)》等法律、法規(guī)。這對規(guī)范礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用秩序、遏制國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的流失起到了一定的作用。但是，由于對國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的認識有待進一步深化，在國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的保護方面，中國礦產(chǎn)資源法律制度及其關(guān)聯(lián)法律制度還存在一些問題。

(一)采礦權(quán)出讓和采礦權(quán)價值評估法律制度使國家在國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的市場交易中未能取得應(yīng)有的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益

依照1996年修訂的《礦產(chǎn)資源法》第5條、《礦產(chǎn)資源法實施細則》第5條、《物權(quán)法》第124條，開采礦產(chǎn)資源必須取得采礦許可證并有償取得用益物權(quán)——采礦權(quán)。按照《礦產(chǎn)資源法實施細則》第6條第2款，支付了礦產(chǎn)用益物權(quán)的對價——采礦權(quán)價款的采礦權(quán)人就可以把采礦許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍內(nèi)之礦產(chǎn)開采出來轉(zhuǎn)化成礦產(chǎn)品，并取得該礦產(chǎn)品的所有權(quán)。由于實行用益物權(quán)——采礦權(quán)出讓，國家只取得了礦產(chǎn)用益物權(quán)(采礦權(quán))的對價——采礦權(quán)價款(相當于礦產(chǎn)的租金)和采礦單位或個人對國家的經(jīng)濟補償——礦產(chǎn)資源補償費。由于未實行礦產(chǎn)所有權(quán)出讓，國家自然不能取得采礦許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍內(nèi)礦產(chǎn)所有權(quán)的對價——礦產(chǎn)所有權(quán)價款或礦產(chǎn)所有權(quán)出讓金。采礦權(quán)評估機構(gòu)只評估礦產(chǎn)用益物權(quán)的價值而不評估礦產(chǎn)所有權(quán)的價值。但是，采礦許可證規(guī)定的期限屆滿后，采礦權(quán)人通常會將采礦許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍內(nèi)可采儲量的礦產(chǎn)開采出來，在當時的技術(shù)條件下，未開采出來的礦產(chǎn)要么不可開采，要么因開采的邊際收益小于或等于邊際開采成本而失去了開采的價值。礦產(chǎn)所有權(quán)的客體——采礦許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍內(nèi)之礦產(chǎn)因耗竭而不復存在。采礦權(quán)出讓使得國家最終失去了采礦許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍內(nèi)可采儲量的礦產(chǎn)所有權(quán)而未能取得該可采儲量的礦產(chǎn)所有權(quán)之對價。這種不等價交換導致了國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的流失，使國家在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的市場交易中未能取得應(yīng)有的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益。

(二)規(guī)制礦產(chǎn)資源犯罪的刑事立法未能有效地威懾盜采或者破壞礦產(chǎn)資源的犯罪

根據(jù)財產(chǎn)法益受侵害的具體形態(tài)，可將侵害財產(chǎn)的犯罪分為非法取得型的財產(chǎn)犯罪、非法毀棄型的財產(chǎn)犯罪和非法挪用型的財產(chǎn)犯罪。非法取得型的財產(chǎn)犯罪最本質(zhì)的特征在于以非法占有為目的，意圖排除財物所有人對財物的占有，永久性地非法剝奪他人對財物的權(quán)利，以財物所有人的身份將他人的財物作為自己的所有物，而取得事實上的支配權(quán)。[23]盜竊罪和非法采礦罪都屬于非法取得型的財產(chǎn)犯罪。按照《刑法修正案(八)》第39條的規(guī)定，盜竊公私財物數(shù)額特別巨大或者有其他特別嚴重情節(jié)的，其最低刑為7年有期徒刑，最高刑為無期徒刑，并處罰金或沒收財產(chǎn)?！缎谭ㄐ拚?八)》第47條中的非法采礦，本質(zhì)上屬于盜竊行為。然而，按照《刑法修正案(八)》第47條，非法采礦情節(jié)特別嚴重的——盜采的礦產(chǎn)品價值數(shù)額特別巨大或者破壞礦產(chǎn)的價值數(shù)額特別巨大，僅處3年以上7年以下有其徒刑，不并處沒收財產(chǎn)，對單位犯本罪只判處罰金未規(guī)定資格刑。相對于盜竊罪的刑罰而言，與非法采礦的所帶來巨額經(jīng)濟利益相比，盜采礦產(chǎn)資源的犯罪刑罰偏輕，成本太低，對盜采礦產(chǎn)資源的犯罪處罰力度不夠，對非法采礦未能形成有效的威懾，且未能從采礦資質(zhì)上徹底剝奪采礦單位或個人再犯本罪的能力。在非法采礦所帶來的巨額經(jīng)濟利益誘惑下，非法采礦屢禁不止。

(三)在防范資源腐敗利益共同體竊取國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)方面國有礦產(chǎn)資源監(jiān)管法律制度未能起到應(yīng)有的作用

1.礦產(chǎn)資源儲量評審備案法律制度不利于公眾監(jiān)督礦產(chǎn)資源儲量評審的備案工作

經(jīng)礦產(chǎn)資源儲量評審機構(gòu)評審、國土資源行政主管部門備案的礦產(chǎn)資源儲量報告以及按評審意見書修改的礦產(chǎn)資源儲量報告是探礦權(quán)、采礦權(quán)評估的依據(jù)。按照《礦產(chǎn)資源儲量評審認定辦法》第10條以及《礦產(chǎn)資源儲量評審認定工作有關(guān)規(guī)定》，對探礦權(quán)人或采礦權(quán)人提交評審、備案的礦產(chǎn)資源儲量報告，任何單位或個人應(yīng)予以保密。依據(jù)《關(guān)于加強礦產(chǎn)資源儲量評審監(jiān)督管理的通知》，國土資源主管部門適時向社會公布礦產(chǎn)資源儲量評審備案的有關(guān)情況。在對礦產(chǎn)資源儲量評審、備案工作進行行政公開方面，由于缺乏可操作性的法律依據(jù)，國土資源主管部門的自由裁量權(quán)很大。例如：按照《江西省礦產(chǎn)資源儲量評審備案管理暫行辦法》(2011年6月2日發(fā)布)，江西省國土資源主管部門只是將眾多的礦產(chǎn)資源儲量評審備案結(jié)果列成簡表統(tǒng)一上網(wǎng)公布，即使礦業(yè)權(quán)人通過出讓的方式取得了礦業(yè)權(quán)，《礦產(chǎn)資源儲量評審意見書》《礦產(chǎn)資源儲量評審報告》《礦產(chǎn)資源儲量評審意見書修改情況對照表》也未予公開，使公眾無法通過行政公開來監(jiān)督礦產(chǎn)資源儲量評審機構(gòu)是否采用了合理的工業(yè)指標估算礦產(chǎn)資源儲量以及對礦產(chǎn)資源儲量的估算是否合理準確，不利于公眾通過行政公開來監(jiān)督國土資源主管部門對礦產(chǎn)資源儲量評審的備案工作，不利于通過行政公開杜絕其中的暗箱操作。

2.礦業(yè)權(quán)價值評估法律制度不利于公眾監(jiān)督礦業(yè)權(quán)價值評估

礦業(yè)權(quán)(探礦權(quán)、采礦權(quán))的出讓人、轉(zhuǎn)讓人往往主要依據(jù)他人或自己對礦業(yè)權(quán)的價值評估以及投標價格、競買人的競價確定礦業(yè)權(quán)中標人、競得人。礦業(yè)權(quán)的受讓人也往往根據(jù)自己或他人對礦業(yè)權(quán)的價值評估確定是否受讓礦業(yè)權(quán)?！兜V業(yè)權(quán)評估管理辦法》第27條沒有規(guī)定國土資源主管部門出讓礦業(yè)權(quán)必須進行委托評估，也沒有規(guī)定在何種情形下出讓礦業(yè)權(quán)必須委托礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)評估礦業(yè)權(quán)。如果國土資源主管部門在礦業(yè)權(quán)出讓中委托礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)評估礦業(yè)權(quán)的，必須公布評估報告。反之，如果國土資源主管部門在礦業(yè)權(quán)出讓中沒有委托礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)進行礦業(yè)權(quán)價值評估，或者按照《探礦權(quán)采礦權(quán)招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》第16條的規(guī)定，采取詢價、類比等方式對礦業(yè)權(quán)進行評估，并依評估結(jié)果集體決定招標標底、拍賣、掛牌底價的，則可以不對礦業(yè)權(quán)評估結(jié)果進行公示。在這種情形下，公眾無法通過行政公開來監(jiān)督礦業(yè)權(quán)價值評估及其違規(guī)操作。

3.采礦權(quán)招標拍賣法律制度不利于公眾對礦業(yè)權(quán)招標拍賣活動的監(jiān)督

根據(jù)《財政部國土資源部關(guān)于深化探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問題的通知》，國家出讓新設(shè)的探礦權(quán)、采礦權(quán)，除了按《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》中的規(guī)定可以以申請在先方式或以協(xié)議的方式出讓以外，一律以招標拍賣掛牌等市場競爭方式出讓。根據(jù)《招標投標法》第16條、《招標投標法實施條例》第15條，凡依法必須進行探礦權(quán)、采礦權(quán)招標的，資格預審公告和招標公告必須在國務(wù)院發(fā)展改革部門依法指定的媒介發(fā)布。但是，按照《招標投標法》及其實施條例的有關(guān)規(guī)定，依法必須進行探礦權(quán)、采礦權(quán)招標的，未將資格預審公告和招標公告發(fā)布在國務(wù)院發(fā)展改革部門指定的媒介上，并不會導致中標無效。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋(二)》第14條，在這種情形下，確定中標人后，招標人和中標人按照招標文件和中標人的投標文件訂立的書面合同，依然具有法律效力。這樣，不利于社會公眾對礦業(yè)權(quán)招標活動的監(jiān)督，在礦業(yè)權(quán)的招投標中不利于防范資源腐敗利益共同體對國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的竊取。

按照《拍賣法》，礦業(yè)權(quán)拍賣公告應(yīng)通過報紙或其他新聞媒介發(fā)布。但是，按照《拍賣法》及其《探礦權(quán)采礦權(quán)招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》，未將礦業(yè)權(quán)拍賣公告發(fā)布在報紙或其他新聞媒介上的，礦業(yè)權(quán)拍賣活動依然有效。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋(二)》第14條，在這種情形下，礦業(yè)權(quán)拍賣成交后訂立的礦業(yè)權(quán)出讓合同，依然具有法律效力。這樣，也不利于社會公眾對礦業(yè)權(quán)拍賣活動進行監(jiān)督。

四、國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)保護法律制度的重構(gòu)或完善

由于中國國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)保護的法律制度尚存在諸多問題，國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)流失驚人。為了在國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的市場配置或交易中維護國家權(quán)益，應(yīng)從以下三個方面重構(gòu)或者完善國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)保護的法律制度。

(一)構(gòu)建礦產(chǎn)所有權(quán)出讓和礦產(chǎn)所有權(quán)價值評估法律制度，防范國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的廉價出售

從礦產(chǎn)資源、礦產(chǎn)、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)之間的關(guān)系可以看出，礦產(chǎn)資源只是一個抽象的屬概念，它的儲量和特性未探明，無法特定，其經(jīng)濟價值、交換價值無法計量、確定，不能成為交易的標的。但是，礦產(chǎn)的儲藏空間、儲量、稟賦和使用價值是已知的，礦產(chǎn)的經(jīng)濟價值、交換價值可以計量、確定，可以成為交易的標的。符合物權(quán)特定的要求，其所有權(quán)可以出讓。

所有權(quán)是指物的所有者依法對其所有物進行占有、使用、收益、處分等，進行獨立性支配，排除他人非法干涉的永久性物權(quán)。[24]所有權(quán)具有整體性、彈力性、永久性、社會性。[25]而用益物權(quán)是指權(quán)利人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，所享有的占有、使用和收益的權(quán)利。[26]用益物權(quán)人根據(jù)行使用益物權(quán)的需要，依據(jù)標的物的性質(zhì)可對標的物進行改良，即對標的物進行一定的變形、改造，但是，不能對標的物進行實質(zhì)上的變形、改造或毀損，即不能對標的物進行事實上的處分，也不能轉(zhuǎn)移標的物的所有權(quán)。[27]德國《民法典》第1037條第1款規(guī)定：“用益權(quán)人無權(quán)對物進行改造或者重大變更?！狈▏睹穹ǖ洹返?78條亦規(guī)定，用益權(quán)人負有保存用益權(quán)標的物——用益權(quán)本體的義務(wù)。根據(jù)中國《物權(quán)法》第123條，采礦權(quán)屬用益物權(quán)。但是，在采礦權(quán)出讓中，采礦權(quán)人意在取得采礦許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍內(nèi)礦產(chǎn)的所有權(quán)而非其用益物權(quán)。而且，采礦許可證規(guī)定的期限屆滿后，采礦權(quán)人已將采礦許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍內(nèi)可采儲量的礦產(chǎn)從礦床中分離出來轉(zhuǎn)化成礦產(chǎn)品并取得其所有權(quán)，該可采儲量的礦產(chǎn)已被耗竭而不復存在。采礦權(quán)人無法向國家返還礦產(chǎn)所有權(quán)的本體——采礦許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍內(nèi)的礦產(chǎn)，國家對礦產(chǎn)的所有權(quán)因礦產(chǎn)所有權(quán)的本體——采礦許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍內(nèi)的礦產(chǎn)耗竭而不復存在，那就意味著國家最終失去了采礦許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍內(nèi)礦產(chǎn)之所有權(quán)而非其用益物權(quán)，采礦權(quán)人最終取得了采礦許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍內(nèi)礦產(chǎn)之所有權(quán)而非其用益物權(quán)。如果把財產(chǎn)視為一組權(quán)利，那么這些權(quán)利的價值就決定了其交換價值。[28]如果實行礦產(chǎn)用益物權(quán)——采礦權(quán)出讓，則礦業(yè)權(quán)價值評估機構(gòu)只評估特定礦區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)用益物權(quán)的價值而不評估該礦產(chǎn)所有權(quán)的價值，并依據(jù)評估出的該礦產(chǎn)用益物權(quán)的價值確定擬出讓的礦產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利之招標拍賣掛牌底價，那么，特定礦區(qū)范圍內(nèi)礦產(chǎn)所有權(quán)的價值與該礦產(chǎn)用益物權(quán)的價值之差額就轉(zhuǎn)化成了“采礦權(quán)人”的超額利潤，國家的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益就會大量流失。因此，國家應(yīng)實行礦產(chǎn)所有權(quán)出讓而不應(yīng)實行礦產(chǎn)用益物權(quán)出讓。在礦業(yè)權(quán)評估中，礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)應(yīng)評估礦產(chǎn)所有權(quán)的價值而不是礦產(chǎn)用益物權(quán)的價值。中國應(yīng)取消現(xiàn)行的礦產(chǎn)用益物權(quán)——采礦權(quán)出讓、礦產(chǎn)用益物權(quán)評估法律制度，構(gòu)建礦產(chǎn)所有權(quán)出讓法律制度和礦產(chǎn)所有權(quán)價值評估法律制度。

在礦產(chǎn)所有權(quán)出讓中，為了既讓國家獲得應(yīng)有的國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益，又讓采礦單位或個人獲得合理的采礦利潤，應(yīng)在國家和采礦單位之間進行利益平衡，確定礦產(chǎn)所有權(quán)出讓金的合理金額。為此，又必須構(gòu)建礦產(chǎn)所有權(quán)出讓金的數(shù)學模型。

(1)

利潤率為

(2)

則

(3)

根據(jù)式(3)即可計算出礦產(chǎn)所有權(quán)出讓金的合理數(shù)額。

(二)完善國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)保護的刑事立法，加大對國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的刑法保護力度

未取得采礦許可證擅自采礦，未在采礦許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍內(nèi)采礦，未經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門批準進入國家規(guī)劃礦區(qū)或者對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)采礦，未經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門批準開采國家實行保護性開采的礦種，都屬于盜采礦產(chǎn)資源。雖然盜采礦產(chǎn)資源的犯罪和盜竊罪皆侵犯了公私財產(chǎn)權(quán)利，都屬于非法取得型的財產(chǎn)犯罪，但是二者有很大的區(qū)別：其一，盜采礦產(chǎn)資源犯罪的對象——礦產(chǎn)資源具有不可再生性、稀缺性，其中的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源對中國經(jīng)濟建設(shè)和國防安全具有舉足輕重的作用，如果盜竊的財物和盜采的礦產(chǎn)經(jīng)濟價值數(shù)額相同，則盜采礦產(chǎn)的社會危害性更大；其二，由于礦產(chǎn)資源分布的特殊性，盜采經(jīng)濟價值數(shù)額較大、數(shù)額巨大、數(shù)額特別巨大的礦產(chǎn)往往分別比盜竊經(jīng)濟價值數(shù)額較大、數(shù)額巨大、數(shù)額特別巨大的其他財物容易得逞；其三，盜竊犯罪一般呈隱秘狀態(tài)，單個成員作案的較多，團伙作案的較少。盜采礦產(chǎn)資源往往呈現(xiàn)出公開或半公開狀態(tài)，一般以團伙作案的居多，且往往與黑惡勢力勾結(jié)在一起；其四，盜采礦產(chǎn)資源犯罪往往會造成礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境破壞，往往伴隨著安全事故，而盜竊犯罪一般不會造成對財產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境的破壞。由此可見，盜采礦產(chǎn)資源犯罪的社會危害性絲毫不亞于盜竊罪。為了使罪責刑相適應(yīng)、罰當其罪，應(yīng)加重盜采礦產(chǎn)資源犯罪的法定刑。盜采礦產(chǎn)資源，盜采的礦產(chǎn)品經(jīng)濟價值數(shù)額特別巨大的，應(yīng)處10年以上有期徒刑或者無期徒刑，并處罰金或者沒收財產(chǎn)。

(三)完善國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)監(jiān)管法律制度，防范資源腐敗利益共同體對國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的掠奪

已評審、備案的礦產(chǎn)資源儲量報告是對礦業(yè)權(quán)進行價值評估的依據(jù)，而礦業(yè)權(quán)價值評估的結(jié)果是確定礦業(yè)權(quán)價款及礦業(yè)權(quán)招標標底、礦業(yè)權(quán)拍賣、掛牌底價的依據(jù)。因此，礦產(chǎn)資源儲量的評審、備案、礦業(yè)權(quán)價值評估、礦業(yè)權(quán)招標拍賣掛牌出讓或協(xié)議出讓，國有礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，是防范國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)流失的幾個重要環(huán)節(jié)。任何一個環(huán)節(jié)的暗箱操作、違規(guī)操作，都有可能導致國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的驚人流失。

正如孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人濫用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！盵29]礦產(chǎn)資源儲量評審機構(gòu)、礦業(yè)權(quán)價值評估機構(gòu)、國土資源部主管部門及其工作人員，其他有權(quán)處分國有企業(yè)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的有關(guān)部門及其工作人員，其權(quán)利的行使理應(yīng)受到監(jiān)督和制約。如何監(jiān)督和制約這些權(quán)利?陽光是對這些權(quán)利進行監(jiān)督和制約的最好防腐劑。為了防止礦產(chǎn)資源儲量評審、備案、礦業(yè)權(quán)價值評估、礦業(yè)權(quán)出讓、國有企業(yè)礦業(yè)權(quán)處分中的暗箱操作，應(yīng)進一步完善有關(guān)的法律制度。

1.完善礦產(chǎn)資源儲量評審備案法律制度

應(yīng)進一步完善礦產(chǎn)資源儲量評審、備案及其公示的法律程序，加大對礦產(chǎn)資源儲量評審、備案工作的公開力度。應(yīng)通過法律規(guī)定，凡是國土資源主管部門出讓礦業(yè)權(quán)的，不管是招標拍賣掛牌出讓或協(xié)議出讓，凡是在礦業(yè)權(quán)二級市場上處分國有獨資、國有控股企業(yè)之礦業(yè)權(quán)的，不僅要在網(wǎng)上公布礦業(yè)權(quán)儲量評審備案的結(jié)果，而且要在網(wǎng)上公布《礦產(chǎn)資源儲量評審報告》《礦產(chǎn)資源儲量評審意見書》《評審意見書修改情況對照表》《修改的礦產(chǎn)資源儲量報告》，同時將這些材料的副本抄送國有資產(chǎn)監(jiān)管部門、紀檢監(jiān)察部門、檢察院反貪局有關(guān)部門，以方便公眾和這些有關(guān)部門對礦產(chǎn)資源儲量評審備案工作的監(jiān)督。凡不依法公開、抄送上述材料的，對責任部門、責任人員處以罰款，并追究其其他法律責任。

2.完善礦業(yè)權(quán)評估法律制度

應(yīng)通過法律規(guī)定，凡招標拍賣掛牌出讓或協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)的，凡國有獨資、國有控股公司處分礦業(yè)權(quán)的，礦產(chǎn)資源儲量在中型以上的，國土資源主管部門、國有資產(chǎn)監(jiān)管部門必須委托礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)進行礦業(yè)權(quán)(礦產(chǎn)所有權(quán)、探礦權(quán))價值評估。凡出讓國家礦業(yè)權(quán)或者國有獨資、國有控股公司轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的，不論是否委托礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)進行礦業(yè)權(quán)評估，除涉及國家軍事機密外，皆應(yīng)在網(wǎng)上公布礦業(yè)權(quán)評估報告及其附件、附圖、附表、備案材料，并將上述材料抄送紀檢、監(jiān)察、反貪部門，不依法在網(wǎng)上公布、抄送上述材料的，對責任單位、責任人員處以罰款，并追究其其他法律責任。

3.完善礦業(yè)權(quán)招標拍賣法律制度

應(yīng)通過法律規(guī)定，依法必須進行礦業(yè)權(quán)招標的，未將資格預審公告和招標公告發(fā)布在國務(wù)院發(fā)展改革部門指定的媒介上的，不得開標。否則，該中標無效，并對責任單位、責任人員處以罰款，追究其其他法律責任。未將礦業(yè)權(quán)拍賣公告發(fā)布在報紙或其他網(wǎng)絡(luò)媒介上的，不得進行礦業(yè)權(quán)拍賣。否則，該礦業(yè)權(quán)拍賣無效，并對責任單位、責任人員處以罰款，追究其其他法律責任。通過招標拍賣掛牌成交的，簽訂礦業(yè)權(quán)成交合同后，應(yīng)將合同及其招標拍賣的材料副本抄送國有資產(chǎn)監(jiān)管、紀檢監(jiān)察、反貪部門，否則，追究責任單位、責任人員的法律責任。

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Loss of State-owned Mineral Resource Assets and Legal Protection of State-owned Mineral Resource Assets

PU Fanghe

(Economics and Management College,Hezhou College,Hezhou Guangxi 542899,China)

The legal system of remising mining right and the value assessment of mining right cannot ensure that the state can get the due income of mineral resource assets in the distribution of state-owned mineral resource assets.Criminal legislations regulating mineral crime are ineffective in deterring mineral crimes of illegal mining and destruction of mineral resources.The state-owned mineral resource assets have been robbed by interest community of resource corruption while legal system of assets supervision on state-owned mineral resources failed to have the effect of application.To prevent the loss of state-owned mineral resource assets,the paper suggests the legal system of remising the ownership of mineral and value assessment of the ownership of mineral be constructed,mathematical model of transfer fees of mineral ownership be set up,reasonable amount of money of mineral ownership be determined,criminal legislation in protecting the loss of state-owned mineral resource assets and legal system for regulating state-owned mineral resource assets be improved.

state-owned mineral resource assets；ownership of mineral；mining right transfer；regulating of state-owned mineral resource assets；protecting of mineral resource

10.13766/j.bhsk.1008-2204.2015.0289

2015-05-19

廣西高等學校優(yōu)秀人才資助計劃項目(桂教人才0837)；廣西人文社會科學發(fā)展研究中心“科學研究工程”2012年度“開方基金·教授培育工程”課題(KF2012001)；賀州學院博士科研啟動基金(HZUBS201204)

蒲方合(1966—)，男，湖南辰溪人，博士，教授，研究方向為經(jīng)濟法學、民商法學.

D922.62

A

1008-2204(2016)06-0019-08