劉夢(mèng)希

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昆明市城中村改造問(wèn)題分析

劉夢(mèng)希

隨著我國(guó)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化率年年攀升，在可喜成績(jī)的背后卻是以土地快速城鎮(zhèn)化為顯著特點(diǎn)的粗放式發(fā)展。這必然導(dǎo)致城市向外擴(kuò)張，農(nóng)村被迫退后緊縮，空間形態(tài)即表現(xiàn)為城中村。目前，亟需確保城中村的不斷改善，以影響最小的方式將其整合到城市結(jié)構(gòu)中。本文對(duì)昆明市城中村改造的全過(guò)程進(jìn)行詳細(xì)分析，對(duì)比利弊關(guān)系，以期為探索經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下打造宜居昆明提供參考意見(jiàn)。

城中村；改造；昆明

城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸村集體所有的管理體制在一定時(shí)期內(nèi)，對(duì)保障農(nóng)民土地，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展起到積極作用。但是，隨著城市地盤(pán)逐漸擴(kuò)大，靠近城市邊緣的農(nóng)村或城郊地區(qū)的土地不斷被吞并。本文選取在城中村改造中具有代表意義的西部城市昆明為例，分析昆明市進(jìn)行城中村改造過(guò)程中的實(shí)踐與探索，對(duì)比利弊，總結(jié)城中村改造的成敗對(duì)于創(chuàng)建宜居城市的影響。

一、城中村概念

廣義的城中村是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，滯后于時(shí)代發(fā)展步伐，游離于現(xiàn)代城市管理之外，生活水平低下的居民區(qū)；狹義的城中村是農(nóng)村村落在城市化進(jìn)程中，由于全部或者大部分耕地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍然在原村落居住而演變成的居民區(qū)[1]。

本位將以狹義的城中村作為研究對(duì)象。由于城鄉(xiāng)土地二元化，城市政府將圍繞城市周邊的部分村落及其耕地納入城市用地范圍，而繞開(kāi)了部分拆遷個(gè)補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題相對(duì)比較棘手的宅基地等，為日后城中村的形成埋下了“伏筆”[2]。

二、城中村的類(lèi)型

第一，常見(jiàn)的城中村分類(lèi)方法主要有兩大類(lèi)型，一類(lèi)是定性分類(lèi)法：首先確定劃分的標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)設(shè)種類(lèi)特征，再將城中村根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)號(hào)入座，對(duì)城中村可以有宏觀的把握。另一類(lèi)是定量分析法：例如張建明應(yīng)用因子分析和聚類(lèi)法，從綜合特征方面揭示了城中村之間的差異性特征[3]。

第二，昆明城中村的類(lèi)型。昆明在城中村改造過(guò)程中，是具有代表性的城市之一。從2008年起昆明市開(kāi)始大力推進(jìn)全市主城區(qū)范圍內(nèi)的城中村改造，這勢(shì)必會(huì)讓整個(gè)城市空間景觀大有改善，使昆明在空間形態(tài)上從“村城”到“春城”質(zhì)的飛躍。

圖1　2008年昆明市主城區(qū)城中村分布情況[4]

根據(jù)定性分類(lèi)方法，以是否還留有農(nóng)用地的多少作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，昆明市主城區(qū)城中村可分為三類(lèi)：一類(lèi)有較多農(nóng)用地的城中村約占5%；二類(lèi)有少量農(nóng)用地的城中村約占15%；三類(lèi)沒(méi)有農(nóng)用地的城中村約占80%。

三、城中村改造模式

在各大具有典型代表性的城中村改造城市中，沒(méi)有統(tǒng)一的模板來(lái)照搬，各個(gè)城市改造有各個(gè)城市的特點(diǎn)?？傮w上來(lái)看，城中村改造模式有四種主要模式。

(一)四種典型改造模式比較分析

從以前城中村改造經(jīng)驗(yàn)分析，四種改造模式占主導(dǎo)類(lèi)型。一類(lèi)是政府主導(dǎo)型，在主導(dǎo)城中村改造過(guò)程中能夠更多從全盤(pán)考慮且執(zhí)行能力強(qiáng)。但是大多數(shù)政府無(wú)力承擔(dān)城中村改造過(guò)程中的巨額拆遷補(bǔ)償費(fèi)及建設(shè)改造費(fèi)用。二類(lèi)是村集體主導(dǎo)型，村集體經(jīng)濟(jì)是村民自己集資創(chuàng)辦的股份制公司或者合作社，與村民利益切身相關(guān)，村民主人翁意識(shí)強(qiáng)，改造阻力小。但是大部分村集體組織缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，難以承擔(dān)城中村改造重任。三類(lèi)是開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)型，開(kāi)發(fā)商資金雄厚，解決了前兩種改造模式中資金缺乏的最大瓶頸。然而，開(kāi)發(fā)商作為商人，利潤(rùn)是最重要的，難免會(huì)損害村民利益。雙方在為利益博弈的過(guò)程中，如若沒(méi)有一方讓步，我們所說(shuō)的“釘子戶(hù)”便形成了，給改造工作帶來(lái)不小的阻力。四類(lèi)是政府引導(dǎo)、開(kāi)發(fā)商投資、村民參與的協(xié)同配合模式。這種模式借鑒以上三種模式的優(yōu)點(diǎn)而建立，政府是政策的制定者和監(jiān)督者，只是起到引導(dǎo)作用，并不直接介入改造工作。開(kāi)發(fā)商是城中村改造項(xiàng)目的具體實(shí)施者，如何提高自身技術(shù)、知識(shí)、管理水平以及如何向政府爭(zhēng)取稅費(fèi)及其他政府方面的優(yōu)惠扶持力度帶來(lái)了更高的挑戰(zhàn)。村民可通過(guò)村民代表大會(huì)充分發(fā)表自己對(duì)改造的建議，參與到改造的全過(guò)程。這樣在制定拆遷補(bǔ)償方案之前就充分考慮到訴求，勢(shì)必會(huì)在改造過(guò)程中減少阻力。

(二)昆明市改造模式分析

隨著城市化進(jìn)程的加劇，土地成為了稀缺資源，對(duì)土地的占用也逐漸從以往的粗放型到集約型。城中村土地最初被占用時(shí)，則根據(jù)土地轉(zhuǎn)移的比例轉(zhuǎn)換一定比例的村民為城市居民，其中村民轉(zhuǎn)換為城市居民比例的最終決定權(quán)在村委會(huì)。雖說(shuō)村民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用窈螅瑧?yīng)有的居民待遇還欠缺，但在一定程度上為后期的城中村改造創(chuàng)造了有利條件。

昆明市在城中村改造過(guò)程中，也沒(méi)有一個(gè)能治百病的萬(wàn)能藥方，在摸索中前進(jìn)，在前進(jìn)中探索。根據(jù)不同地塊的現(xiàn)狀以及規(guī)劃后要達(dá)到的效果采取不同模式。例如草海片區(qū)采取的模式就是政府主導(dǎo)型，改造后需投入大量公共設(shè)施建設(shè)，主要功能以城市休閑為主。

昆明市主城區(qū)大部分的城中村改造采取的是引入開(kāi)發(fā)商投資的商業(yè)PPP模式，但是又與傳統(tǒng)的合作模式有所不同，為了緩解改造過(guò)程中開(kāi)發(fā)商直接面對(duì)村民談判拆遷補(bǔ)償協(xié)議的諸多矛盾，加入拆遷公司專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)與村民進(jìn)行拆遷補(bǔ)償協(xié)議的簽定，督促已簽定協(xié)議的村民騰空房屋，直至整個(gè)被改造的城中村地塊內(nèi)所有住戶(hù)簽定協(xié)議、騰空房屋最后地上建構(gòu)筑物拆除完畢，交由開(kāi)發(fā)商進(jìn)行土地收儲(chǔ)工作。在這種商業(yè)模式下，引入拆遷公司參與城中村改造，首先可以緩和開(kāi)發(fā)商直接與村民談判時(shí)的矛盾的激化，起到回旋的作用，降低釘子戶(hù)產(chǎn)生的概率。其次拆遷公司由有經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)拆遷人員組成，熟悉拆遷行業(yè)，可縮短拆遷時(shí)間成本。最后由于政府、開(kāi)發(fā)商、拆遷公司將在中標(biāo)后簽定三方協(xié)議，在權(quán)利的博弈過(guò)程中，形成“三足鼎立”的局面。三方的權(quán)利相互制約平衡，在一定程度上抑制腐敗、逾越規(guī)劃紅線、政策的發(fā)生。但也存在著多方行動(dòng)效率不高等不足之處。

四、結(jié)論

城中村改造是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，涉及城鄉(xiāng)二元體制、快速城鎮(zhèn)化無(wú)序推進(jìn)等諸多問(wèn)題，到目前為止沒(méi)有一個(gè)萬(wàn)能的模板可以完成所有類(lèi)型的城中村改造，當(dāng)然以后也不可能形成一個(gè)萬(wàn)能的模板。改造模式隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而改進(jìn)和創(chuàng)新。在城中村改造過(guò)程中，平衡對(duì)方利益與訴求是關(guān)鍵所在，因此昆明市引入拆遷公司參與城中村改造，是一種大膽的嘗試與創(chuàng)新，有可取之處也有不足。(作者單位：云南師范大學(xué))

[1]于嚴(yán)青.城市現(xiàn)代化進(jìn)程中城中村改造問(wèn)題探討[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2013,05:57-58+61

[2]賈生華,鄭文娟,田傳浩.城中村改造中利益相關(guān)者治理的理論與對(duì)策[J].城市規(guī)劃,2011,05:62-68.

[3]張建明，廣州城中村研究[M].廣州：廣東人民出版社,2003，1-5，188-191,177,188,307-312

劉夢(mèng)希(1988-)，女，漢，湖北荊門(mén)人，碩士，云南師范大學(xué)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)。