李愛香

淺論城鎮(zhèn)化建設(shè)與新能源開發(fā)利用共同發(fā)展供給側(cè)改革政策

李愛香

我國城鎮(zhèn)化水平與高收入國家還有較大差距，城鎮(zhèn)化要走綠色低碳環(huán)保發(fā)展模式，新能源開發(fā)利用是建設(shè)生態(tài)文明城鎮(zhèn)的有效途徑。當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)和新能源開發(fā)利用供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是滿足城鎮(zhèn)綠色低碳生產(chǎn)和生活需要的必要舉措。本文建議采取簡政放權(quán)和放管結(jié)合政策、金融和財政政策、國企改革政策、技術(shù)創(chuàng)新政策、國民素質(zhì)提升政策。

城鎮(zhèn)化；新能源；共同發(fā)展；供給側(cè)；政策

一、引言

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，我國面臨資源和環(huán)境的制約越來越多，PM2.5的污染源主要來自化石能源的燃燒利用，我國70%～90%的二氧化硫、氮氧化物、煙塵排放是由煤炭燃燒造成的。因此，綠色生態(tài)的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念非常重要。《國家城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）提出，要加快綠色城市建設(shè)，要求將生態(tài)文明理念全面融入城市發(fā)展，構(gòu)建綠色生產(chǎn)方式、生活方式和消費(fèi)模式，加快建設(shè)可再生能源體系，推動分布式太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能、地?zé)崮艿亩嘣?、?guī)?；瘧?yīng)用，提高新能源和可再生能源利用比例。［1］尚普咨詢在《2013-2017年中國新能源市場調(diào)查報告》中指出，中國城鎮(zhèn)化過程中低成本使用新能源的資源優(yōu)勢在實(shí)踐中已得到論證。政府應(yīng)出臺新能源在城鎮(zhèn)推廣運(yùn)用的扶持政策。針對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中長期性結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次、十二次會議提出，在適度擴(kuò)大總需求的同時，要著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，從生產(chǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)供給，減少無效供給，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)性和靈活性。［2］當(dāng)前，環(huán)境質(zhì)量不容樂觀，新能源消費(fèi)比重過低，有的地區(qū)還存在比較嚴(yán)重的棄風(fēng)棄光現(xiàn)象。為此，城鎮(zhèn)化建設(shè)和新能源開發(fā)利用供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是滿足城鎮(zhèn)綠色低碳生產(chǎn)和生活需要的必要舉措。

二、城鎮(zhèn)化建設(shè)與新能源開發(fā)利用共同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來了能源需求的增長

一般以都市人口占全國人口的比率衡量城鎮(zhèn)化水平高低，都市人口的計算口徑有常住人口和戶籍人口二種，對應(yīng)的指標(biāo)有常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率?！兑?guī)劃》確定2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)60%左右、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)45%左右。城鎮(zhèn)化水平提高，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)市民的生產(chǎn)和生活方式不同于以前的鄉(xiāng)村生產(chǎn)和生活方式，主要是增加家用電器、改變出行方式，使所在地的第二和第三產(chǎn)業(yè)比重上升，會擴(kuò)大城鎮(zhèn)消費(fèi)群體、改變消費(fèi)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生更多能源需求。2000年至2013年常住人口城鎮(zhèn)化率、人均能源生活消費(fèi)量數(shù)據(jù)如表1所示①，繪制常住人口城鎮(zhèn)化率和人均能源生活消費(fèi)量的散點(diǎn)圖如圖1所示。從散點(diǎn)圖結(jié)果看，二者之間基本上呈線性正相關(guān)，計算其相關(guān)系數(shù)為0.99，相關(guān)程度為高度相關(guān)。因此，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，人們對能源的需求呈上升趨勢。

表1　2000-2013年常住人口城鎮(zhèn)化率與人均能源生活消費(fèi)量數(shù)據(jù)

2007200820092010201120122013 45.947.048.349.951.352.653.7年份常住人口城鎮(zhèn)化率（%）人均能源生活消費(fèi)量（千克標(biāo)準(zhǔn)煤）250254264273294313335

圖1　常住人口城鎮(zhèn)化率與人均能源生活消費(fèi)量關(guān)系

2.新能源開發(fā)利用是建設(shè)生態(tài)文明城鎮(zhèn)的有效途徑

《規(guī)劃》分析了我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展態(tài)勢，指出由于全球資源供需矛盾和碳排放權(quán)爭奪激烈，傳統(tǒng)的高投入、高消耗、高排放的工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼。根據(jù)2000年至2013年的常住人口城鎮(zhèn)化率和環(huán)境污染治理投資總額數(shù)據(jù)（如表2所示），繪制二者的散點(diǎn)圖如圖2所示，二者數(shù)據(jù)的散點(diǎn)圖基本上呈線性正相關(guān)，計算其相關(guān)系數(shù)為0.96，相關(guān)程度為高度相關(guān)，說明城鎮(zhèn)化率越高，國家對環(huán)境治理的投入總額越大。由于新能源的低排放甚至零排放和可再生性，新能源開發(fā)利用是建設(shè)生態(tài)文明城鎮(zhèn)的有效途徑。［3］

表2　2000-2013年常住人口城鎮(zhèn)化率與環(huán)境污染治理投資總額

圖2　常住人口城鎮(zhèn)化率與環(huán)境污染治理投資總額的關(guān)系

3.城鎮(zhèn)化建設(shè)為新能源的發(fā)展帶來了機(jī)遇

我國傳統(tǒng)化石能源分布不均衡，只適用于大規(guī)模開發(fā)、集中使用，這就決定了越是大城市，傳統(tǒng)化石能源使用成本越低，越是人口規(guī)模小的小城鎮(zhèn)和農(nóng)村，使用傳統(tǒng)能源的成本越高。新能源的資源分布相對均衡，適合在小城鎮(zhèn)和農(nóng)村開發(fā)，同時新建小城鎮(zhèn)和農(nóng)村尚未大規(guī)模使用傳統(tǒng)能源，沒有傳統(tǒng)能源的退出成本或傳統(tǒng)能源退出成本低。［4］

三、城鎮(zhèn)化建設(shè)與新能源開發(fā)利用共同發(fā)展現(xiàn)狀分析

1.我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間還比較大

從城鎮(zhèn)化率水平看，高收入國家城鎮(zhèn)化率平均80%左右，有些中等偏上收入國家的城鎮(zhèn)化率也有60%左右，2015年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為56.1%。［5］從城市數(shù)量看，我國7.7億城鎮(zhèn)人口只有653個城市，日本1.1億多城鎮(zhèn)人口有787個城市，美國有10158個城市。［6］從城鎮(zhèn)化內(nèi)涵看，我國城鎮(zhèn)人口包括行政縣所屬的建制鎮(zhèn)“鎮(zhèn)民”，目前建制鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和建筑還不完善和高檔。［7］因此，從城鎮(zhèn)化率和城市數(shù)量以及城鎮(zhèn)化內(nèi)涵看，我國與發(fā)達(dá)國家還存在一定差距，城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間還比較大。

2.新能源發(fā)展存在供需不平衡狀況

根據(jù)2000年至2013年可再生能源數(shù)據(jù)②和常住城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)整理如表3所示，繪制其發(fā)展水平變化趨勢如圖3所示，可看出在此期間城鎮(zhèn)人口的發(fā)展變化比較平緩，各類可再生能源消費(fèi)量在2000年至2009年期間變化也比較平緩，但是在2009年至2013年期間，風(fēng)能消費(fèi)量、地?zé)嵘锬芟M(fèi)量、生物燃料產(chǎn)量及其他可再生能源消費(fèi)量的發(fā)展水平變化趨勢較快，尤其是風(fēng)能和其他可再生能源消費(fèi)量的發(fā)展水平變化趨勢很快，太陽能消費(fèi)量發(fā)展水平的變化趨勢相對其他可再生能源較平緩。從以上發(fā)展水平數(shù)據(jù)及變化趨勢可看出，2009年至2013年期間，除太陽能外，其他可再生能源消費(fèi)快于城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢。由于新能源具有可再生與使用的低排放甚至零排放特征，為滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程，需要繼續(xù)提高新能源的消費(fèi)比重。

表3　2000-2013年各類可再生能源消費(fèi)量及常住城鎮(zhèn)人口數(shù)

圖3　2000-2013年各類可再生能源消費(fèi)量及常住城鎮(zhèn)人口變化趨勢

雖然我國風(fēng)電和光電產(chǎn)業(yè)發(fā)展強(qiáng)勁，但棄風(fēng)和棄光現(xiàn)象卻呈增長趨勢，出現(xiàn)新能源供給與需求不平衡現(xiàn)象。2015年風(fēng)電新增裝機(jī)容量為歷史最高，但全國風(fēng)電平均利用小時數(shù)同比下降172小時，全國平均棄風(fēng)率15%，棄風(fēng)率同比增加7個百分點(diǎn)，棄風(fēng)現(xiàn)象比較嚴(yán)重的地區(qū)依次是甘肅、新疆、吉林、內(nèi)蒙古等。［8］2013年至2015年我國連續(xù)三年光伏裝機(jī)容量1000萬千瓦，提前完成“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，至2015年底我國光伏累計裝機(jī)容量為全球第一，但2015年全年棄光電量占光伏電量的10%，棄光電量較嚴(yán)重地區(qū)依次是甘肅和新疆。［9］2015年全年各類發(fā)電新增裝機(jī)比2014年增長10%，其中包括火電裝機(jī)新增7000多萬千瓦，2015年社會用電量增加值只有0.6%。［9］新增各類發(fā)電裝機(jī)與棄風(fēng)棄光電矛盾，裝機(jī)增長速度大大超過用電增長速度矛盾，這些現(xiàn)象基本是新能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致。出現(xiàn)棄風(fēng)棄光電量現(xiàn)象的原因，第一，風(fēng)電和光電不穩(wěn)定，而相應(yīng)的儲能技術(shù)未完全解決；第二，當(dāng)?shù)氐碾娋W(wǎng)接納能力有限，或因價格高于煤電導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)不愿意購買；第三，風(fēng)電和光電的配套設(shè)施跟不上；第四，當(dāng)?shù)貙﹄娔苄枨笮?dǎo)致無法消納風(fēng)電和光電；第五，跨區(qū)輸電實(shí)施有難度。

四、城鎮(zhèn)化建設(shè)與新能源開發(fā)利用共同發(fā)展供給側(cè)改革政策建議

城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個關(guān)乎子孫后代影響深遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程，短期內(nèi)既要滿足人們便利、舒適、環(huán)保的生產(chǎn)和生活需要，也要實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)的節(jié)能、生態(tài)目標(biāo)。城鎮(zhèn)化建設(shè)一般是在政府規(guī)劃的基礎(chǔ)上，提供城鎮(zhèn)化產(chǎn)品的供應(yīng)商或政府與居民對城鎮(zhèn)化產(chǎn)品的需求達(dá)到相對均衡，新能源開發(fā)利用應(yīng)該是在政府規(guī)劃的基礎(chǔ)上，新能源企業(yè)或用戶（分布式電源）生產(chǎn)的新能源與居民和企業(yè)對新能源的需求達(dá)到相對均衡，在城鎮(zhèn)化和新能源產(chǎn)品的供需關(guān)系中，提供產(chǎn)品的供應(yīng)方不僅是發(fā)起方，而且是技術(shù)、成本的主要控制者和影響者。因此，加強(qiáng)供給側(cè)改革，提供具有長遠(yuǎn)目標(biāo)的產(chǎn)品更具有現(xiàn)實(shí)意義，出臺和完善城鎮(zhèn)化建設(shè)與新能源開發(fā)利用共同發(fā)展供給側(cè)改革政策應(yīng)該是建成綠色生態(tài)城鎮(zhèn)的國家戰(zhàn)略。根據(jù)供給側(cè)改革理論其核心就是提高全要素生產(chǎn)率，具體包括制度改革、調(diào)整資源配置結(jié)構(gòu)、提高國民素質(zhì)等政策。［10］［11］

1.城鎮(zhèn)化和新能源供給側(cè)改革的簡政放權(quán)和放管結(jié)合政策

第一，中央政府做好全國城鎮(zhèn)化和新能源的規(guī)劃及布局，同時也要把城鎮(zhèn)化建設(shè)和新能源開發(fā)利用的部分行政審批權(quán)下放給地方政府。地方政府應(yīng)該結(jié)合各地新能源資源稟賦情況，在城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃中為新能源的開發(fā)利用預(yù)留空間，制定短期和長期目標(biāo)，充分發(fā)揮地方地府主動權(quán)。例如，根據(jù)國土資規(guī)［2015］5號《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》規(guī)定，光伏發(fā)電項(xiàng)目的永久性建筑用地及占用農(nóng)用地的，均要按建設(shè)用地辦理手續(xù)。如此規(guī)定，對需要占用農(nóng)用地建設(shè)光伏項(xiàng)目的中東部地區(qū)是一個較大約束。為此，中央政府在光伏項(xiàng)目占地審批權(quán)方面應(yīng)該實(shí)行放管結(jié)合。第二，加快能源管理體制和機(jī)制改革，有效推進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革，處理好國內(nèi)能源與國外能源、常規(guī)能源和新能源、西部和中東部地區(qū)的風(fēng)電光電布局、新能源產(chǎn)業(yè)鏈之間等關(guān)系，做好傳統(tǒng)能源和新能源產(chǎn)業(yè)的調(diào)整，降低或控制傳統(tǒng)能源的生產(chǎn)比重，控制或減少棄風(fēng)棄光地區(qū)的裝機(jī)容量，減少棄風(fēng)棄光帶來的經(jīng)濟(jì)損失，提高新能源在城鎮(zhèn)中的使用效率及比重。第三，目前，我國一些新能源企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)已研發(fā)出新能源在城鎮(zhèn)建筑物中的運(yùn)用技術(shù)，很多新能源企業(yè)熱切期盼從中國城鎮(zhèn)化中尋找商機(jī)。企業(yè)界花了不少精力游說地方政府，地方政府對于新能源企業(yè)入駐城鎮(zhèn)建設(shè)要加快簡政放權(quán)。

2.城鎮(zhèn)化和新能源供給側(cè)改革的金融和財政政策

城鎮(zhèn)化建設(shè)和新能源開發(fā)利用的關(guān)鍵是資金問題，需要金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新服務(wù)及地方政府探索有效的融資模式等途徑來解決。第一，鼓勵金融機(jī)構(gòu)提供創(chuàng)新性金融服務(wù)，針對城鎮(zhèn)化建設(shè)和新能源開發(fā)利用項(xiàng)目建設(shè)周期長、資金投入大的特點(diǎn)推出配套產(chǎn)品；第二，由行業(yè)牽頭探索設(shè)立新能源投資公共擔(dān)保資金，為新能源項(xiàng)目提供貸款擔(dān)保；第三，借鑒公私合作伙伴關(guān)系（public-private partnership，簡稱PPP）融資模式，探索新能源在城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)利用中的融投資機(jī)制。為了提供更好的城鎮(zhèn)建筑及配套設(shè)施和服務(wù)，建議政府與非國有企業(yè)開展長期合作，可以采取政府特許經(jīng)營、股權(quán)合作等方式，雙方建立收益共享、風(fēng)險分擔(dān)的合作機(jī)制。［12］第四，原有的補(bǔ)貼資金要盡早實(shí)施到位，同時通過市場資源的自動配置，慢慢降低和取消補(bǔ)貼。第五，規(guī)范城鎮(zhèn)化建設(shè)和新能源開發(fā)的稅費(fèi)項(xiàng)目，減少企業(yè)支出壓力，降低產(chǎn)品或服務(wù)成本，例如，很多地方對光伏項(xiàng)目征收耕地占用稅、土地使用稅以及各類地方建設(shè)基金等等，造成城鎮(zhèn)和新能源供給側(cè)產(chǎn)品價格過高。

3.城鎮(zhèn)化和新能源供給側(cè)改革的國企改革政策

新能源產(chǎn)業(yè)鏈中的國有企業(yè)要在城鎮(zhèn)化建設(shè)和新能源開發(fā)利用共同發(fā)展的供給側(cè)中發(fā)揮龍頭作用，進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行國有資產(chǎn)的保值增值責(zé)任制，充分發(fā)揮紀(jì)委和審計對國有企業(yè)的監(jiān)督保障作用。尤其要加快電力國有企業(yè)的改革，在城鎮(zhèn)化建設(shè)和新能源開發(fā)利用供給側(cè)中發(fā)揮好紐帶作用，電力企業(yè)不僅做好本地新能源電力的消納，還要做好本地與外地新能源電力的調(diào)配。

4.城鎮(zhèn)化和新能源供給側(cè)改革的技術(shù)創(chuàng)新政策

國家要加大對城鎮(zhèn)化建設(shè)中新能源運(yùn)用技術(shù)的創(chuàng)新支持力度，不僅提供綠色生態(tài)環(huán)保的城鎮(zhèn)化生產(chǎn)和生活產(chǎn)品，還能提高新能源在城鎮(zhèn)供給中的競爭力。通過加強(qiáng)城鎮(zhèn)化建設(shè)中新能源運(yùn)用技術(shù)創(chuàng)新達(dá)到三個效果，一是新能源電力在城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活方面的普用技術(shù)，提高新能源在城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活中的消費(fèi)比重；二是通過技術(shù)創(chuàng)新降低棄風(fēng)和棄光現(xiàn)象，提高新能源電力的利用效率；三是通過技術(shù)創(chuàng)新降低新能源電力成本，使新能源電力的價格接近傳統(tǒng)能源電力價格；四是互聯(lián)網(wǎng)與城鎮(zhèn)新能源結(jié)合技術(shù)創(chuàng)新，解決互聯(lián)網(wǎng)平臺下的城鎮(zhèn)化新能源生產(chǎn)、交易和消費(fèi)，以及城鎮(zhèn)新能源應(yīng)用的績效評估等。

5.城鎮(zhèn)化和新能源供給側(cè)改革的國民素質(zhì)提升政策

城鎮(zhèn)化建設(shè)和新能源開發(fā)利用共同發(fā)展能否順利推進(jìn)取決于人們的觀念、勞動者素質(zhì)，而觀念和素質(zhì)與教育息息相關(guān)。一是通過全日制教育，不僅培養(yǎng)人們綠色生態(tài)的生活觀念，還要為城鎮(zhèn)化建設(shè)和新能源開發(fā)利用培養(yǎng)高素質(zhì)人才。二是加強(qiáng)在職教育，對現(xiàn)有從事城鎮(zhèn)化建設(shè)和新能源開發(fā)利用的勞動者實(shí)施培訓(xùn)，以此提高供給側(cè)產(chǎn)品的技術(shù)含量和質(zhì)量以及勞動生產(chǎn)率。

五、結(jié)論

城鎮(zhèn)化建設(shè)和新能源開發(fā)利用是關(guān)系到百姓生活質(zhì)量和生活環(huán)境的重大民生工程，影響深遠(yuǎn)。要有長遠(yuǎn)或超前的規(guī)劃，政府要出臺相關(guān)政策，以保證這二者共同發(fā)展的產(chǎn)品供給。

引文注釋

①根據(jù)國家統(tǒng)計局提供的2000年至2013年年末人口數(shù)和常住城鎮(zhèn)人口數(shù)計算常住人口城鎮(zhèn)化率，由于國家統(tǒng)計局網(wǎng)公布人均能源生活消費(fèi)量只有2000-2013年的數(shù)據(jù)，因此選取這14年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

②EPS提供的數(shù)據(jù)。

［1］中共中央國務(wù)院.國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）［EB/OL］.（2014-03-17）.http://news.xinhuanet.com/house/bj/2014-03-17/c126274610.htm.

［2］習(xí)近平.提高供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)性和靈活性［EB/OL］.（2016-01-26）.http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/20160126/u7ai5233052.html.

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［4］張思凱.城鎮(zhèn)化：新能源發(fā)展的新機(jī)遇［N］.大眾日報，2013-04-22.

［5］發(fā)改委.2015年城鎮(zhèn)化率達(dá)56.1%——市民化進(jìn)展較慢［EB/OL］.（2016-01-29）.http://news.sohu.com/20160129/n436324266.shtml.

［6］國務(wù)院.關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見［EB/OL］.（2016-02-14）.http://busi?ness.sohu.com/20160214/n437331957.shtml.

［7］蔡繼明.努力提升我國真實(shí)城鎮(zhèn)化率［N］.經(jīng)濟(jì)參考報，2015-03-09.

［8］國家能源局.2015年風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況［EB/OL］.（2016-02-02）.http://www.nea.gov.cn/2016-02/02/c_135066586.htm.

［9］邢翼騰.能源局官方解讀：光伏政策未來走向如何？［EB/OL］.（2016-02-01）.http://solar.ofweek.com/2016-02/ART-260009-8470-29061396.html.

［10］胡鞍鋼，周紹杰，任皓.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革——適應(yīng)和引領(lǐng)中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)［J］.清華大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2016（02）：2-7.

［11］曹國亮.供給側(cè)管理在中國的推出及國際經(jīng)驗(yàn)［J］.品牌，2015（10）：8-9.

［12］白淑芬.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下構(gòu)建公私合作伙伴關(guān)系（PPP）勢在必行［N］.中國建設(shè)報，2015-02-02.

（作者單位：嘉興職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.15.013