【摘要】此輪次貸金融危機(jī)充分暴露了傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制中存在的問題，加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管成為了國際監(jiān)管的主要認(rèn)識(shí)。通過系統(tǒng)的梳理了國際組織以及主要經(jīng)濟(jì)體宏觀審慎政策改革進(jìn)展發(fā)現(xiàn)，為解決傳統(tǒng)監(jiān)管的不足，主要國際組織和各國均主張大力改革原有監(jiān)管體制，引入宏觀審慎政策框架，重新賦予中央銀行宏觀審慎管理權(quán)，并不斷完善宏觀審慎管理的制度機(jī)制安排和政策工具箱。最后，本文對(duì)完善我國宏觀審慎政策提出了相應(yīng)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】宏觀審慎政策 監(jiān)管體制改革 啟示

一、國際清算銀行（BIS）關(guān)于宏觀審慎政策的最新進(jìn)展

（一）概念的正式提出

2009年，國際清算銀行就宏觀審慎性作出了說明，主要包括危機(jī)中存在的“大而不能倒”、順周期性、有效監(jiān)管不足等問題。隨后，在G20首爾峰會(huì)上，進(jìn)一步形成了宏觀審慎管理的基礎(chǔ)性框架。

（二）政策工具

2009年12月末，巴塞爾委員會(huì)發(fā)布了《增強(qiáng)銀行業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力》和《流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)的國際框架》的征求意見稿，這兩個(gè)文件是“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”的初稿，意味著全球主要經(jīng)濟(jì)體就銀行業(yè)監(jiān)管改革達(dá)成了共識(shí)。2010年末，二十國集團(tuán)在首爾峰會(huì)上批準(zhǔn)了《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的基本框架，并對(duì)外發(fā)布了第三版巴塞爾協(xié)議的詳細(xì)內(nèi)容，具體包括加強(qiáng)宏觀審慎管理和增強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)的內(nèi)容。宏觀審慎工具主要分為逆周期工具和提升金融機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險(xiǎn)水平的工具兩大類。一是增加了逆周期資本緩沖要求。為了解決信貸擴(kuò)張中存在的順周期行為，各國參考信貸/GDP缺口比例等指標(biāo)要求商業(yè)銀行計(jì)提0%～2.5%的逆周期資本緩沖，從而提高銀行貸款的邊際成本，降低信貸劇增對(duì)銀行體系帶來的沖擊，實(shí)現(xiàn)逆周期調(diào)節(jié)的作用。二是提升金融機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險(xiǎn)水平的工具。主要包括降低銀行杠桿率的工具、限制流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)工具和限制相互關(guān)聯(lián)性的工具三類。如引入了流動(dòng)性覆蓋比率（LCR）和凈穩(wěn)定資金比率（NSFR）兩個(gè)流動(dòng)性指標(biāo)，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性管理能力。針對(duì)“大而不能倒”的金融機(jī)構(gòu)，引入了系統(tǒng)性資本附加要求，約束大型商業(yè)銀行的資產(chǎn)規(guī)模過度擴(kuò)張行為。

（三）關(guān)于宏觀審慎政策的相關(guān)研究

2014年4月，國際清算銀行Jaime和Benjamin提出，宏觀審慎政策當(dāng)局應(yīng)當(dāng)盡可能地將某些特定工具用于某些特定領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)避免受到政治干擾，自主決策如何運(yùn)用宏觀審慎工具及其時(shí)機(jī)，宏觀審慎政策需要加強(qiáng)國際合作，降低政策的溢出效應(yīng)。Hyun Song Shin（2015）指出，宏觀審慎政策與貨幣政策存在密切關(guān)聯(lián)，例如宏觀審慎政策目標(biāo)在于平滑金融系統(tǒng)的順周期性，和貨幣政策都作用于資產(chǎn)、負(fù)債及金融中介的杠桿水平，但宏觀審慎政策工具目標(biāo)相對(duì)單一，往往只作用于銀行部門。Grant Spencer（2014）研究表明，貨幣政策的首要目標(biāo)是保持價(jià)格穩(wěn)定，宏觀審慎政策的首要目標(biāo)是保持金融系統(tǒng)穩(wěn)定，在某些情況下兩者需要協(xié)調(diào)，因?yàn)閮煞N政策都有溢出效應(yīng)；尤其是當(dāng)經(jīng)濟(jì)和金融周期不一致時(shí)，兩種政策的潛在沖突就較為明顯，需要謹(jǐn)慎行事以平衡好兩種政策各自的首要目標(biāo)。Pedro Duarte Neves（2015）回顧了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、宏觀審慎政策工具及框架，提出有效綜合不同模型或指標(biāo)可以減輕風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方面單一模型的缺陷。宏觀審慎政策的實(shí)踐可以提供更多關(guān)于傳導(dǎo)機(jī)制和潛在影響的有效信息。監(jiān)管者可以利用好現(xiàn)有的各種政策工具，來降低宏觀審慎政策影響的不確定性。

二、美國宏觀審慎政策最新進(jìn)展

奧巴馬政府預(yù)2009年6月出臺(tái)了《金融監(jiān)管改革——新基礎(chǔ)：重建金融監(jiān)管》，明確了金融監(jiān)管改革方向。2010年7月份，美國頒布了《多得—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》，這是自1929～1933年大危機(jī)以來改革范圍最廣的金融監(jiān)管改革法案，法案明確了構(gòu)建有效的宏觀審慎監(jiān)管政策體系的目標(biāo)，并就具體監(jiān)管體制做出了設(shè)計(jì)。主要政策內(nèi)容包括：一是成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（Financial Stability Oversight Council，F(xiàn)SOC），負(fù)責(zé)識(shí)別、評(píng)估、監(jiān)測(cè)和控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定（組織架構(gòu)和工作機(jī)制見下圖）。二是強(qiáng)化美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能，并授權(quán)美聯(lián)儲(chǔ)制定宏觀審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；三是由美聯(lián)儲(chǔ)制定系統(tǒng)重要性支付、結(jié)算、交收體系的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并與商品期貨交易委員會(huì)（CTFC）、證券交易委員會(huì)（SEC）共同實(shí)施監(jiān)管；四是建立有序的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算機(jī)制，由美聯(lián)儲(chǔ)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司等共同負(fù)責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)處置，包括大型金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)清算；五是在美聯(lián)儲(chǔ)內(nèi)部設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB），行使金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職責(zé)。

此后，美國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷完善其宏觀審慎政策框架。流動(dòng)性管理方面，2014年9月，美聯(lián)儲(chǔ)等首次對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)設(shè)置最低流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)，流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)生效日期為2015年1月1日效，同時(shí)要求所有商業(yè)銀行于2017年1月2日后滿足流動(dòng)性覆蓋率標(biāo)準(zhǔn)要求，比巴塞爾Ⅲ的要求提早了兩年。資本管理方面，對(duì)美國全球系統(tǒng)重要性銀行，提出了一項(xiàng)基于風(fēng)險(xiǎn)的附加資本占風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的比例設(shè)為1%～4.5%。除靜態(tài)的資本規(guī)定外，針對(duì)系統(tǒng)重要性銀行機(jī)構(gòu)，美聯(lián)儲(chǔ)每年實(shí)施前瞻性全面資本分析和審核（CCAR），并開展相應(yīng)的監(jiān)管壓力測(cè)試。2015年12月，美聯(lián)儲(chǔ)同貨幣監(jiān)理局及FDIC提議，推行“逆周期資本緩沖”，針對(duì)銀行額外資本緩沖的要求，最高可能達(dá)到銀行經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整后美國信貸資產(chǎn)的2.5%。緊急貸款援助方面，2015年底，美聯(lián)儲(chǔ)通過了緊急貸款限制規(guī)定，禁止向無償付能力的金融機(jī)構(gòu)提供緊急援助，而且金融機(jī)構(gòu)需在“懲罰利率”高于市場利率的情況下方能使用緊急貸款，同時(shí)每隔半年審核貸款計(jì)劃是否應(yīng)當(dāng)結(jié)束。

三、英國宏觀審慎和金融監(jiān)管改革最新進(jìn)展

金融危機(jī)前，英國財(cái)政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)管理局之間的諒解備忘錄（2006）建立了三家機(jī)構(gòu)在金融穩(wěn)定領(lǐng)域的合作。英格蘭銀行負(fù)責(zé)制定貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定，開展公開市場操作；金融服務(wù)管理局負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管和監(jiān)督、行為監(jiān)管、市場監(jiān)管。

危機(jī)后，為實(shí)現(xiàn)“金融體系的長期穩(wěn)定和可持續(xù)性”，英國對(duì)金融監(jiān)管體制進(jìn)行重大改革。在新的金融市場監(jiān)管模式下，英國將原有金融服務(wù)局（FSA）的拆分，其原有職能由審慎監(jiān)管局（PRA）、金融行為監(jiān)管局（FCA）分別承擔(dān)，并在英格蘭銀行內(nèi)設(shè)立金融政策委員會(huì)（FPC）。

審慎監(jiān)管局為英格蘭銀行的附屬機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)微觀審慎監(jiān)管和監(jiān)督，并有權(quán)否決金融行為監(jiān)管局出臺(tái)的商業(yè)行為監(jiān)管法規(guī)。PRA的總目標(biāo)是促進(jìn)監(jiān)管對(duì)象的金融安全和金融穩(wěn)健性，力爭監(jiān)管對(duì)象的商業(yè)行為不會(huì)對(duì)英國金融穩(wěn)定造成任何不良影響，最大限度的降低監(jiān)管對(duì)象破產(chǎn)對(duì)英國金融穩(wěn)定造成的負(fù)面影響。在保證實(shí)現(xiàn)審慎監(jiān)管的主要目標(biāo)外，PRA的次要目標(biāo)還包括在一定范圍內(nèi)，必須促使監(jiān)管對(duì)象受監(jiān)管的經(jīng)營活動(dòng)有效的、市場化的進(jìn)行。PRA監(jiān)管對(duì)象包括900家存款金融機(jī)構(gòu)（其中包括600家社區(qū)銀行和信用社）、500家各類型的保險(xiǎn)公司（其中絕大部分是綜合性保險(xiǎn)公司）、從事自營業(yè)務(wù)的大型投資銀行（例如高盛、摩根斯坦利和JP摩根）。FCA作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，承擔(dān)金融消費(fèi)者保護(hù)職能；FPC是宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控識(shí)別和采取行動(dòng)，增強(qiáng)和保護(hù)英國金融體系的彈性，對(duì)與金融穩(wěn)定有關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)PRA和FCA提出指導(dǎo)和建議，支持政府的經(jīng)濟(jì)政策（增長和就業(yè)）。2014年1月，英格蘭銀行進(jìn)一步發(fā)布《補(bǔ)充資本要求政策》，明確了逆周期資本監(jiān)管要求，對(duì)不同機(jī)構(gòu)采取差異化的逆周期資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)該政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定進(jìn)行了評(píng)估。

四、歐盟宏觀審慎政策最新進(jìn)展

首先，推動(dòng)建立歐盟宏觀審慎監(jiān)管機(jī)制。歐盟理事會(huì)于2009年6月出臺(tái)了《歐盟金融監(jiān)管體系改革》方案，成立歐盟系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)（ESRB），負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)實(shí)施宏觀審慎政策。2012年底，歐盟委員會(huì)提出新的金融監(jiān)管改革路線圖，并據(jù)此建立了歐洲單一監(jiān)管機(jī)制（SSM）。2013年底，歐盟就“單一清算機(jī)制”（SRM）達(dá)成一致，并于2015年正式生效實(shí)施。歐盟單一清算機(jī)制是歐洲單一監(jiān)管機(jī)制的必要補(bǔ)充，有利于提升歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟體系的穩(wěn)定性，保證在銀行聯(lián)盟中決策原則和工具應(yīng)用的一致性。

其次，完善政策工具箱。歐盟于2014年開始實(shí)施“資本要求指令四和資本要求監(jiān)管條例”（CRDIV-CRR），構(gòu)建統(tǒng)一的銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管體制，并對(duì)宏觀審慎管理部門賦予了一系列政策工具執(zhí)行權(quán)力。主要政策工具包括：一是CRDIV，即歐盟統(tǒng)一規(guī)定后各成員國需立法確定的工具，主要包括逆周期資本緩沖、系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)資本和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)資本緩沖這三類緩沖工具，同時(shí)要求將巴塞爾協(xié)議Ⅲ第二支柱要求用于宏觀審慎管理；二是CRR，即歐盟統(tǒng)一規(guī)定并直接適用于成員國的工具，主要包括成員國靈活處置工具（NFM）和房地產(chǎn)相關(guān)的宏觀審慎管理政策工具兩大類。三是歐盟成員國國內(nèi)法律規(guī)定的其他工具。

最后，提出應(yīng)對(duì)銀行危機(jī)的措施。2015年1月，歐盟制定的《銀行復(fù)蘇和清算指令》正式生效。該指令主要用于預(yù)先確定商業(yè)銀行的危機(jī)，有序管理經(jīng)營失敗的金融機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)和完善危機(jī)處理措施，確保股東和債權(quán)人按所占份額支付。

五、對(duì)完善我國宏觀審慎政策措施的啟示

目前，我國在建立宏觀審慎政策框架上取得一些進(jìn)展，但在政策工具、覆蓋范圍、監(jiān)管協(xié)調(diào)、執(zhí)行效率等方面還存在一些不足。下一階段，我國在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的現(xiàn)實(shí)特征，圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一主線，著力完善體制機(jī)制，提高監(jiān)管協(xié)調(diào)效率，搭建嚴(yán)密的宏觀審慎政策框架，在防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)上形成合力，維護(hù)好金融穩(wěn)定。

一是繼續(xù)完善金融監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)管體系。宏觀審慎政策的有效實(shí)施必須要有一個(gè)正當(dāng)?shù)闹贫冉Y(jié)構(gòu)作為支撐。與國外相比，我國金融監(jiān)管部門仍然實(shí)施“一行三會(huì)”的監(jiān)管體制，難以有效適應(yīng)金融創(chuàng)新日益加快、混業(yè)經(jīng)營融合發(fā)展的新趨勢(shì)。現(xiàn)階段，我國的金融監(jiān)管法律主要為《中國人民銀行法》、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律，部分法律法規(guī)之間存在不協(xié)調(diào)和真空地區(qū)，為監(jiān)管套利活動(dòng)提供了機(jī)會(huì)。因此，應(yīng)當(dāng)高度重視制度，逐步修訂完善金融監(jiān)管法律，改進(jìn)金融監(jiān)管體制，提升系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

第二，提升金融監(jiān)管協(xié)調(diào)層級(jí)和效率。宏觀審慎政策框架重在應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，涉及多個(gè)金融子行業(yè)和多個(gè)金融監(jiān)管部門。在中國現(xiàn)行體制下，完善宏觀審慎政策框架僅強(qiáng)調(diào)一行三會(huì)的職能是不夠的，還必須在強(qiáng)化金融監(jiān)管協(xié)調(diào)上出實(shí)招。下一階段，我國應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革，設(shè)置宏觀審慎監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，并加強(qiáng)對(duì)非系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)宏觀審慎監(jiān)管的指導(dǎo)。

第三，以差別化理念充實(shí)宏觀審慎管理工具箱。目前，我國正在加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)探索將綠色金融、科技金融等納入宏觀審慎政策框架，體現(xiàn)支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的差別化政策導(dǎo)向；探索將房地產(chǎn)宏觀審慎管理納入宏觀審慎政策框架；結(jié)合正在開展的存款保險(xiǎn)評(píng)級(jí)工作，對(duì)不同評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)采取差別化的激勵(lì)約束措施。

第四，加強(qiáng)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)以及全面的信息收集。全面、及時(shí)的信息是監(jiān)測(cè)和評(píng)估系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)，建議由中央銀行建立全部金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)和全面信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，提高宏觀審慎監(jiān)管的有效性和針對(duì)性。

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作者簡介：孫?。?984-），男，漢族，山東濟(jì)南人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，經(jīng)濟(jì)師，主要從事貨幣政策與宏觀調(diào)控研究。