【摘要】在政府和社會資本合作的PPP模式中，由于政府部門的多重角色導致的職能沖突，如項目參與者與規(guī)則制定者之間的沖突，協(xié)議當事人與項目監(jiān)管者之間的沖突，這些沖突已經(jīng)嚴重影響了PPP項目的有序運行，因此，有必要對政府部門的職能進行合理定位，即通過專門立法來確定政府部門的權(quán)力界限，構(gòu)建主次分明、分工合理的政府職能體系，明確政府部門作為PPP協(xié)議當事人，具有與私營部門平等的民事主體地位，以推動PPP模式在我國的健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 政府職能 職能定位

政府和社會資本合作（public-private-partnership，以下簡稱PPP），是指“政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)制，引入社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運營，以利益共享和風險分擔為特征，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率?！边@種政府與私營部門建立的“全過程”的合作框架，以提供高質(zhì)量的公共物品和服務(wù)為宗旨，通過PPP協(xié)議分配政府與私營部門的權(quán)利義務(wù)，使雙方達到比各方單獨行動更具有優(yōu)勢和價值的結(jié)果。PPP模式的運作邏輯，在于政府部門與私營部門為了共同的目標分工合作，共擔風險，共享收益，并結(jié)成一種資源互補性的合作伙伴關(guān)系。該模式的引入，是激發(fā)市場活力的一大舉措，也是我國政府職能轉(zhuǎn)變的有效路徑。本文研究的便是針對PPP模式中政府職能的定位。

一、PPP模式下政府多重角色導致的沖突

在PPP模式下，政府部門不再是單一的公共物品和服務(wù)的直接提供者，而是開始向多重角色轉(zhuǎn)變。一方面多重角色可以克服傳統(tǒng)單一職能下的諸多問題，但更大的影響是多重角色所帶來的多重職能導致的更多的沖突。

（一）政府與私營部門合作的契約關(guān)系

政府與私營部門的公私合作，以及其共同服務(wù)對象—社會公眾，三者間形成了三重契約關(guān)系，即政府與公眾之間的政治契約關(guān)系，政府與私營部門之間的合同契約關(guān)系，私營部門與公眾之間的服務(wù)關(guān)系。

在政治契約關(guān)系下，政府是公共物品和服務(wù)的提供者。與以前不同的是，政府由直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接提供者。在合同契約關(guān)系下，政府是規(guī)制的制定者、項目的參與者、公共物品和服務(wù)的購買者。政府制定社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的準入規(guī)制、運營規(guī)制和退出規(guī)制；政府作為項目的參與者，即PPP合同的當事人，應(yīng)與私營部門處于契約平等的地位，應(yīng)當遵守合同約定，履行合同義務(wù)，承擔相應(yīng)的合同風險；政府作為公共物品和服務(wù)的購買者，應(yīng)當按著合同約定支付對價。在服務(wù)契約關(guān)系下，政府是PPP項目運行的監(jiān)管者、項目爭端的裁判者。政府有義務(wù)保證PPP項目以公共利益為核心，承擔監(jiān)管責任，保護公眾的合法權(quán)益；政府作為爭端的裁判者，一方面處理政府與私營部門合作過程中的爭端，一方面處理私營部門與公眾的爭端。

（二）PPP模式中政府多重角色引發(fā)的沖突

政府在PPP模式中具有多重角色，這些不同角色所具有的不同職能會引起一定程度的沖突。

首先，政府部門作為規(guī)制的制定者和合同當事人之間的角色沖突。政府作為PPP合同的一方當事人，應(yīng)當與私營部門具有平等的契約地位，締結(jié)PPP協(xié)議，建立法律意義上的合作伙伴關(guān)系。但由于政府部門與私營部門追求的價值目標不同，政府很容易利用政治優(yōu)勢破壞合同的契約精神。

其次，政府作為項目的參與者和PPP項目運行的監(jiān)管者之間的角色沖突。盡管政府不再作為公共物品和服務(wù)的直接提供者，但提供公共物品與服務(wù)的最終責任還在于政府，從這個意義上說，政府有義務(wù)對PPP項目進行監(jiān)管。但政府部門與PPP項目公司有著緊密的利益聯(lián)系，由其負責項目的監(jiān)管不可能真正落實市場競爭政策，保障社會公眾利益。行業(yè)主管部門作為PPP項目的參與者，具有“廠商保護主義”思維，其同時又是PPP項目的監(jiān)管者，這有可能導致該主管部門受股東利益驅(qū)使放棄監(jiān)管者應(yīng)有的中立性立場。可以形象的說，政府部門在PPP模式中既扮演著“運動員”的角色，又扮演了“裁判員”的角色。

PPP模式中政府多重角色之間的沖突主要表現(xiàn)在：既擁有立法權(quán)，要自覺遵守平等的契約精神之間的沖突；既要履行PPP協(xié)議約定，又身負監(jiān)管職責之間的沖突。

二、PPP模式中政府職能合理定位的建議

（一）制定高位階專門的PPP法律法規(guī)

為了保障PPP模式在我國的健康發(fā)展，有必要制定高位階、專門的PPP法律法規(guī)，即由全國人大立法或者由國務(wù)院制定行政法規(guī)，以明確分配政府部門與私營部門的權(quán)利義務(wù)，保障監(jiān)管部門權(quán)利的有效運用，防止政府權(quán)力的不當行使甚至濫用。針對PPP的專門立法應(yīng)明確各種不同PPP模式各方當事人的基本權(quán)利義務(wù)，尤其是政府部門的權(quán)力與權(quán)利，明確PPP項目的適用范圍，政府審批PPP項目權(quán)限、程序，從法律上對政府的權(quán)力預先劃分出明確的界限，防止由于政府權(quán)力濫用導致的PPP項目成本增加。

（二）構(gòu)建主次分明的政府職能體系并明確職能分工

PPP模式的發(fā)展是對現(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)變理念的有效回應(yīng)，即由全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚晒苤菩驼D(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。應(yīng)對政府部門在PPP模式中多重角色帶來的沖突，應(yīng)構(gòu)建主次分明、各司其職、各盡其責的政府職能體系，即構(gòu)建以發(fā)改委為主導，各級財政部門為核心，各職能部門為輔的職能體系。這種多行政主體、跨部門、多層級構(gòu)建的政府職能體系是一項復雜的系統(tǒng)工程，因此對結(jié)構(gòu)性和程序性協(xié)調(diào)要求很高。首先，發(fā)改委作為綜合研究擬訂經(jīng)濟和社會發(fā)展政策，指導總體經(jīng)濟體制改革的宏觀調(diào)控部門，應(yīng)對項目總量與資源配置結(jié)構(gòu)有總體規(guī)劃。其次，財政部門對經(jīng)批準的PPP項目承擔指導開展義務(wù)，指導PPP模式，規(guī)范PPP合同。最后，具體的各個職能部門輔助PPP項目的具體落實。

針對PPP模式的政府職能分工，目前我國的規(guī)定是由發(fā)改委、財政部及相關(guān)職能部門如質(zhì)監(jiān)部門共同承擔監(jiān)管職責。但多部門、分散監(jiān)管的模式易導致監(jiān)管空白，不利于對PPP項目運行的有效監(jiān)督。所以，應(yīng)確立政監(jiān)分離的原則，監(jiān)管部門承擔著對公共物品和服務(wù)質(zhì)量、價格結(jié)構(gòu)的監(jiān)督管理，所以應(yīng)由獨立、專業(yè)的部門承擔市場監(jiān)管的職責，其成員必須是由具備專業(yè)的經(jīng)濟和法律知識及經(jīng)驗得專家組成?？梢哉f，政府與社會資本的合作伙伴機制可以為政府職能轉(zhuǎn)變提供良好的路徑。

（三）對政府部門作為平等的PPP協(xié)議當事人地位的確認

PPP協(xié)議屬于民事合同還是行政合同一直未有定論。本文對此不作過多研究，僅對協(xié)議的救濟進行分析。PPP協(xié)議的救濟應(yīng)考慮爭端產(chǎn)生的原因適用不同的救濟路徑：若因為政府監(jiān)管等政府部門單方面的行政行為引起的爭議，應(yīng)適用行政訴訟；若因為PPP協(xié)議當事人違約行為等引起的爭議，適用民事糾紛的解決途徑更為合理。同時應(yīng)明確PPP協(xié)議的可仲裁性，由高位階的PPP立法來明確PPP協(xié)議的可仲裁性，盡可能的是作為PPP項目參與者的政府部門與私營部門處于平等的民事主體地位。

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作者簡介：李玥（1992-），女，山西人，山西財經(jīng)大學2014級碩士研究生，院系：法學院，研究方向：經(jīng)濟法學。