馮飛

核心要點(diǎn)：

產(chǎn)業(yè)政策的主要作用是彌補(bǔ)市場失靈，改善和優(yōu)化資源配置，提高本國產(chǎn)業(yè)競爭力。產(chǎn)業(yè)政策影響和作用的對象是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)這一中觀層次，如果說宏觀政策重在解決總需求與總供給的總量問題，產(chǎn)業(yè)政策則重在解決結(jié)構(gòu)問題，對供給側(cè)的引導(dǎo)和調(diào)控指向更加明確和具體。

從長期以來的發(fā)展實(shí)踐看，產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)首先要明確其基本定位，厘清政府與市場的邊界。黨的十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，這為新時(shí)期調(diào)整完善產(chǎn)業(yè)政策提供了基本遵循。因此，現(xiàn)階段我國產(chǎn)業(yè)政策定位，重點(diǎn)就是彌補(bǔ)市場失靈。

當(dāng)前，我國要把產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策作為產(chǎn)業(yè)政策的核心內(nèi)容，在高端共性技術(shù)供給和人力資本等方面著力提升要素供給質(zhì)量，在創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、研究開發(fā)資助、加速設(shè)備折舊等方面采取綜合措施，形成鼓勵(lì)創(chuàng)新的有效激勵(lì)。

在紛繁復(fù)雜、劇烈變化的國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境中，產(chǎn)業(yè)政策做到方向引導(dǎo)要準(zhǔn)，就是要針對不同行業(yè)、不同地區(qū)，從總量與結(jié)構(gòu)、供給與需求、內(nèi)部因素與外部影響、體制機(jī)制與市場環(huán)境、中央政策與地方措施等多角度，剖析和找準(zhǔn)問題及其成因，因業(yè)施策、因地施策，提高產(chǎn)業(yè)政策的針對性和有效性。

“十三五”規(guī)劃綱要指出，實(shí)施宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、微觀政策要活、改革政策要實(shí)、社會政策要托底的五大政策支柱，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，加快培育新的發(fā)展動能，改造提升傳統(tǒng)比較優(yōu)勢，夯實(shí)實(shí)體經(jīng)濟(jì)根基，推動社會生產(chǎn)力水平整體改善。產(chǎn)業(yè)政策作為五大政策支柱之一，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要依托，必須精準(zhǔn)實(shí)施才能收到實(shí)效。

一、產(chǎn)業(yè)政策在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的重要作用

產(chǎn)業(yè)政策是國家為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由政府對產(chǎn)業(yè)內(nèi)資源配置進(jìn)行科學(xué)、必要、適度和適時(shí)的引導(dǎo)和調(diào)控，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)政策。產(chǎn)業(yè)政策的主要作用是彌補(bǔ)市場失靈，改善和優(yōu)化資源配置，提高本國產(chǎn)業(yè)競爭力。產(chǎn)業(yè)政策影響和作用的對象是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)這一中觀層次，宏觀政策重在解決總需求與總供給的總量問題，產(chǎn)業(yè)政策則重在解決結(jié)構(gòu)問題，對供給側(cè)的引導(dǎo)和調(diào)控指向更加明確和具體。

從國際看，受2008年國際金融危機(jī)影響，世界經(jīng)濟(jì)仍在艱難恢復(fù)之中，主要經(jīng)濟(jì)體盡管情況不同，應(yīng)對危機(jī)的具體措施有所差異，但在應(yīng)對危機(jī)過程中至少形成兩點(diǎn)共識：一是將經(jīng)濟(jì)政策的重點(diǎn)調(diào)整到發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)上來，美歐日等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)重新提出再工業(yè)化戰(zhàn)略，作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)再平衡的重點(diǎn)；二是在需求側(cè)政策難見成效的情況下，強(qiáng)化供給側(cè)政策，加大政府干預(yù)力度。例如，美國制定先進(jìn)制造業(yè)伙伴計(jì)劃，德國提出工業(yè)4.0，法國實(shí)施新工業(yè)戰(zhàn)略，日本制定產(chǎn)業(yè)競爭力強(qiáng)化法，就是政府加強(qiáng)干預(yù)的例證。無論是否冠以產(chǎn)業(yè)政策的名義，事實(shí)上各國紛紛制定經(jīng)濟(jì)政策，支持智能機(jī)器人、3D打印、新能源、新材料等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，力圖搶占新一輪國際競爭制高點(diǎn)。

從國內(nèi)看，2010年之后，我國成為全球制造業(yè)第一大國，高鐵、核電、航天等領(lǐng)域一批創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程加快。但與此同時(shí)，我國供給體系的結(jié)構(gòu)性問題日益突出，主要表現(xiàn)為供求總量失衡，部分領(lǐng)域產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，難以在短期內(nèi)得到消化；供需結(jié)構(gòu)錯(cuò)位，高端有效供給不足，難以適應(yīng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)向高端化、個(gè)性化、多樣化升級的需要；新舊動能面臨轉(zhuǎn)換，規(guī)模體量占比較高的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增長乏力，增速較快的新興產(chǎn)業(yè)亟待規(guī)模化發(fā)展；制造業(yè)低成本競爭優(yōu)勢日趨弱化，基于創(chuàng)新和人力資本的新競爭優(yōu)勢尚未完全形成。為主動適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，需要處理好政府與市場的關(guān)系，加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度，在政策創(chuàng)新和精準(zhǔn)上下功夫。

二、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)的深刻內(nèi)涵及其具體表現(xiàn)

面對世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，“十三五”時(shí)期我國產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整和完善，要按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，認(rèn)真落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的各項(xiàng)任務(wù)，充分體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，在“準(zhǔn)”字上下足功夫。

（一）產(chǎn)業(yè)政策的功能定位要準(zhǔn)

從長期以來的發(fā)展實(shí)踐看，產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)首先要明確其基本定位，厘清政府與市場的邊界。黨的十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，這為新時(shí)期調(diào)整完善產(chǎn)業(yè)政策提供了基本遵循。因此，現(xiàn)階段我國產(chǎn)業(yè)政策定位，重點(diǎn)就是彌補(bǔ)市場失靈。產(chǎn)業(yè)政策的作用不是替代市場，而是以健全和完善市場機(jī)制為核心內(nèi)容，解決因市場缺陷而無法實(shí)現(xiàn)公共利益和發(fā)展目標(biāo)的問題。

市場缺陷在不同國家、同一國家的不同發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)發(fā)育的不同時(shí)期存在一定差異。就我國現(xiàn)階段而言，市場缺陷表現(xiàn)為：一是市場自身不會解決諸如環(huán)保、節(jié)能、安全、質(zhì)量等涉及公眾利益的問題，需要靠法律、政策、標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和嚴(yán)格監(jiān)管加以規(guī)范；二是市場力量不夠強(qiáng)大，如關(guān)系長遠(yuǎn)發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，在初始發(fā)展階段需要國家政策支持，培育和形成市場競爭力；三是市場調(diào)節(jié)功能受阻，如部分產(chǎn)能過剩行業(yè)存在市場化退出障礙，需要市場與政府共同發(fā)揮作用，加速市場出清；四是市場發(fā)育仍不成熟，市場秩序仍不完善，當(dāng)前突出的問題是假冒偽劣、侵犯知識產(chǎn)權(quán)等現(xiàn)象泛濫，亟待形成激勵(lì)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新發(fā)展、公平競爭的市場環(huán)境。產(chǎn)業(yè)政策功能定位要準(zhǔn)，就是要由原來對企業(yè)過多直接干預(yù)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向普惠性、功能性產(chǎn)業(yè)政策，在健全市場體系、促進(jìn)公平競爭、引導(dǎo)資源合理配置、激發(fā)市場主體活力等方面發(fā)揮積極作用。

（二）產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的把握要準(zhǔn)

改革開放以來，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出由勞動密集型，到資本密集型，再到技術(shù)密集型演進(jìn)的特點(diǎn)。不同類型的產(chǎn)業(yè)，發(fā)展規(guī)律不盡相同，需要把握好要素供給與產(chǎn)業(yè)升級的對應(yīng)關(guān)系。當(dāng)前，我國要把產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策作為產(chǎn)業(yè)政策的核心內(nèi)容，在高端共性技術(shù)供給和人力資本等方面著力提升要素供給質(zhì)量，在創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、研究開發(fā)資助、加速設(shè)備折舊等方面采取綜合措施，形成鼓勵(lì)創(chuàng)新的有效激勵(lì)。

目前，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出優(yōu)化增量、調(diào)整存量的特征，調(diào)整和完善產(chǎn)業(yè)政策需要根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)所處的不同發(fā)展階段把握好規(guī)律。在新興產(chǎn)業(yè)培育、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)修復(fù)動能、產(chǎn)能過剩行業(yè)去產(chǎn)能等方面，發(fā)揮好市場和政府兩方面的作用。新興產(chǎn)業(yè)等增量方面，要避免一哄而上、盲目發(fā)展；調(diào)整存量方面，要注重建立企業(yè)退出的長效機(jī)制，擺脫產(chǎn)能過剩困擾。以新一代信息技術(shù)為特征的產(chǎn)業(yè)變革，已經(jīng)呈現(xiàn)出強(qiáng)大的影響力和生命力，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等形成高度滲透、跨界融合，新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)，給以往的產(chǎn)業(yè)生態(tài)、社會分工、行業(yè)和企業(yè)邊界、生產(chǎn)組織方式等諸多方面帶來前所未有的新變化。此時(shí)，對政府而言，就不能用以往的規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)套用在新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而要勇于改革創(chuàng)新，變革政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持方式和管理方式，使我國產(chǎn)業(yè)在新一輪國際競爭中占有一席之地，甚至在部分領(lǐng)域占據(jù)領(lǐng)先地位。

（三）產(chǎn)業(yè)政策的方向引導(dǎo)要準(zhǔn)

在“三期疊加”影響下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出增速換擋、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)換三大特征，出現(xiàn)了行業(yè)分化、企業(yè)分化、地區(qū)分化的現(xiàn)象。鋼鐵、建材等傳統(tǒng)行業(yè)持續(xù)下行，而高技術(shù)制造業(yè)發(fā)展較快；同一行業(yè)中，技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、管理創(chuàng)新做得好的企業(yè)表現(xiàn)良好甚至逆勢上揚(yáng)，而墨守成規(guī)的企業(yè)面臨經(jīng)營困難；結(jié)構(gòu)調(diào)整動手早、方法對的地區(qū)發(fā)展較好，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、體制不活的地區(qū)卻面臨較大困難。這三個(gè)分化的共同之處是都屬于結(jié)構(gòu)問題，困難在于結(jié)構(gòu)性矛盾，出路在于結(jié)構(gòu)優(yōu)化。因此，無論是應(yīng)對短期經(jīng)濟(jì)下行，還是實(shí)現(xiàn)中長期高質(zhì)量發(fā)展，根本出路在于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，推動產(chǎn)業(yè)向中高端邁進(jìn)。

在紛繁復(fù)雜、劇烈變化的國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境中，產(chǎn)業(yè)政策做到方向引導(dǎo)要準(zhǔn)，就是要針對不同行業(yè)、不同地區(qū)，從總量與結(jié)構(gòu)、供給與需求、內(nèi)部因素與外部影響、體制機(jī)制與市場環(huán)境、中央政策與地方措施等多角度，剖析和找準(zhǔn)問題及其成因，因業(yè)施策、因地施策，提高產(chǎn)業(yè)政策的針對性和有效性。

（四）產(chǎn)業(yè)政策的作用方式要準(zhǔn)

要按照全面深化改革的總體部署，以及簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求，進(jìn)一步找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)政策的作用方式。首先，著力營造公平競爭的市場環(huán)境。實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入政策和負(fù)面清單管理，大幅度減少行政審批事項(xiàng)，改革投融資體制，打破行業(yè)壟斷、進(jìn)入壁壘和地方保護(hù)，降低市場主體創(chuàng)業(yè)門檻，激發(fā)市場主體活力。其次，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。加快轉(zhuǎn)變行業(yè)管理方式，由事前審批為主轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管為主，避免“以批代管”，依法依規(guī)嚴(yán)格事中事后監(jiān)管，嚴(yán)格環(huán)保、能耗、安全、質(zhì)量監(jiān)管。凈化市場環(huán)境，促進(jìn)公平競爭，嚴(yán)打假冒偽劣產(chǎn)品，嚴(yán)管不正當(dāng)競爭行為，保護(hù)和運(yùn)用知識產(chǎn)權(quán)，依靠競爭機(jī)制實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，提升競爭政策的地位和重要作用。再次，優(yōu)化對市場主體的服務(wù)。尤其要完善政府信息公開制度，健全市場、投資、產(chǎn)能、技術(shù)、政策等產(chǎn)業(yè)發(fā)展信息庫，完善產(chǎn)業(yè)預(yù)警機(jī)制，利用大數(shù)據(jù)為企業(yè)、行業(yè)和地方，提供全面、權(quán)威、及時(shí)的信息，引導(dǎo)市場主體理性決策。

三、產(chǎn)業(yè)政策在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的主要任務(wù)

（一）強(qiáng)化創(chuàng)新引領(lǐng)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動能

完善激勵(lì)創(chuàng)新的普惠性政策支持體系；加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，大力支持產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，建設(shè)若干國家制造業(yè)創(chuàng)新中心，打造貫穿產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、資金鏈的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)；支持模式創(chuàng)新，實(shí)施智能制造工程和服務(wù)型制造行動計(jì)劃，推廣智能制造和智能服務(wù)模式，構(gòu)建新型制造體系；鼓勵(lì)業(yè)態(tài)創(chuàng)新，支持“雙創(chuàng)”平臺建設(shè)，營造良好創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。

（二）積極穩(wěn)妥去產(chǎn)能，推動困難行業(yè)脫困發(fā)展

化解產(chǎn)能過剩要標(biāo)本兼治、長短結(jié)合、綜合施策。原則上，多兼并重組、少破產(chǎn)清算，積極穩(wěn)妥處置“僵尸企業(yè)”。采取市場倒逼、地方組織、中央支持的方式，因地施策、因業(yè)施策、因企施策，綜合采取法律手段和市場化的辦法，重點(diǎn)推進(jìn)鋼鐵、煤炭行業(yè)去產(chǎn)能，加速產(chǎn)能過剩企業(yè)退出市場，著眼于建立長效機(jī)制，充分發(fā)揮市場機(jī)制在化解產(chǎn)能過剩中的積極作用。

（三）修復(fù)傳統(tǒng)動能，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

實(shí)施新一輪技術(shù)改造升級工程，支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品升級、轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)和扭虧增盈。充分利用市場機(jī)制，引導(dǎo)和支持破局性、戰(zhàn)略性兼并重組，培育一批競爭力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。完善中小企業(yè)政策體系，支持其向?qū)＞匦路较虬l(fā)展，培育一批小巨人企業(yè)和“單項(xiàng)冠軍”。

（四）著力優(yōu)化增量，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)和高端制造業(yè)

健全和完善支持新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、高端化發(fā)展的政策，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、高端裝備制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。圍繞《中國制造2025》確定的十大領(lǐng)域，積極推動技術(shù)、材料、工藝、產(chǎn)品等方面的創(chuàng)新，推動制造業(yè)向高端化、智能化、綠色化、服務(wù)化方向發(fā)展，培育一批具有國際競爭力的先進(jìn)制造業(yè)基地。

（五）著力補(bǔ)短板，提升產(chǎn)業(yè)層次和質(zhì)量

補(bǔ)齊有效供給短板，開展改善消費(fèi)品供給專項(xiàng)行動，實(shí)施“增品種、提品質(zhì)、創(chuàng)品牌”戰(zhàn)略，滿足消費(fèi)需求升級的需要。補(bǔ)齊工業(yè)基礎(chǔ)能力短板，持續(xù)實(shí)施工業(yè)強(qiáng)基工程，突破核心基礎(chǔ)零部件、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝、關(guān)鍵基礎(chǔ)材料和產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)等制約制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和質(zhì)量提升的瓶頸；補(bǔ)齊區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展短板，圍繞“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展。補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，依靠PPP等新型投融資方式，加快制定實(shí)施網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略，加快實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快新一代信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。