黃鈺

黨的十八屆三中全會(huì)的決定提出：“堅(jiān)持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用?！比舜蟠碜鳛槿嗣翊泶髸?huì)的主體，尊重代表的主體地位，發(fā)揮代表的作用，保障代表依法履職，是堅(jiān)持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用的重要基礎(chǔ)。

人大代表依法履職的形式和途徑有很多，向人民代表大會(huì)提出議案，是法律賦予人大代表參與管理地方國(guó)家事務(wù)的重要權(quán)利，也是人大代表接受人民委托依法履職的重要形式之一。多年來(lái)，市人大代表懷著極大的熱情，積極提出各項(xiàng)議案，對(duì)推動(dòng)促進(jìn)本市的各方面工作，發(fā)揮了巨大的作用。研究與議案有關(guān)的制度，可以更好地保障代表依法履職。

一、上海市人民代表大會(huì)代表議案制度的歷史沿革

市一屆人大一次會(huì)議于1954年8月召開(kāi)。當(dāng)時(shí)《地方組織法》尚未頒布，對(duì)代表議案的提出沒(méi)有明確的規(guī)定，仍然沿用各界人民代表會(huì)議的做法，稱為“提案”，由大會(huì)的提案審查委員會(huì)審查，決定是否列入大會(huì)議程。1955年2月召開(kāi)的市一屆人大二次會(huì)議，按照1954年頒布的《地方組織法》的規(guī)定，將“提案”更名為“議案”。從1956年12月召開(kāi)的市二屆人大起，為了便于議案審查委員會(huì)做好議案審查工作，每次大會(huì)主席團(tuán)都會(huì)作出議案截至日期的決定，凡超出截止日期提出的議案，議案審查委員會(huì)不再進(jìn)行審查，由大會(huì)轉(zhuǎn)交市人民委員會(huì)研究處理。1982年3月召開(kāi)的市七屆人大四次會(huì)議主席團(tuán)通過(guò)了《關(guān)于改進(jìn)議案工作的暫行辦法》，規(guī)定“屬于市級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)職務(wù)范圍內(nèi)有關(guān)的重大建議和方案，經(jīng)議案審查委員會(huì)過(guò)半數(shù)委員通過(guò)后，列為議案?！?983年4月召開(kāi)的市八屆人大一次會(huì)議主席團(tuán)通過(guò)了《關(guān)于處理議案和代表意見(jiàn)的暫行辦法》，將代表在會(huì)議期間提出的“議案”同“建議、批評(píng)和意見(jiàn)”加以區(qū)分，明確議案必須是屬于市人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)，需由會(huì)議討論決定的重大事項(xiàng)；代表議案的提出需由代表團(tuán)或者10名以上的代表提出，由大會(huì)主席團(tuán)決定是否列入大會(huì)議程。由于明確了議案的內(nèi)容范圍，從市第八屆人民代表大會(huì)開(kāi)始，代表議案與以往相比，數(shù)量顯著減少。1988年4月召開(kāi)的市九屆人大一次會(huì)議通過(guò)了《上海市人民代表大會(huì)關(guān)于代表議案的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），對(duì)代表議案的提出、范圍和要求、審議程序、辦理等作了規(guī)定。1990年、1995年和2008年市人大及其常委會(huì)先后三次對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行了修改，增加了辦理代表議案審議結(jié)果報(bào)告的監(jiān)督程序；提議案的領(lǐng)銜代表可以列席常委會(huì)審議議案辦理情況的會(huì)議；對(duì)代表如何提出高質(zhì)量的議案提出了要求；根據(jù)中央的文件精神將代表議案提出時(shí)間擴(kuò)大到人代會(huì)閉會(huì)期間；完善了會(huì)后處理代表議案的程序和要求。

二、《規(guī)定》的實(shí)施情況

現(xiàn)行的《規(guī)定》共21條，概括而言，主要設(shè)定了以下幾項(xiàng)制度，第一是代表議案在內(nèi)容和形式方面特定要求的制度；第二是收到代表議案后的研究處理制度；第三是代表議案在會(huì)后的處理制度；第四是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)辦理代表議案的制度。

1、關(guān)于代表議案的內(nèi)容和形式

代表提出議案是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅的履職行為?！兑?guī)定》規(guī)定議案的實(shí)質(zhì)要件是，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)屬于市人民代表大會(huì)的職權(quán)范圍，并且要有案由、案據(jù)和方案，如果是立法案則應(yīng)當(dāng)有法規(guī)草案或者立法要旨和說(shuō)明；形式要件是，應(yīng)當(dāng)有代表一人領(lǐng)銜，有代表十人以上聯(lián)名提出，使用大會(huì)秘書(shū)處統(tǒng)一印制的議案專用紙，并且一事一議。從本市多年來(lái)的實(shí)踐看，代表在執(zhí)行代表議案內(nèi)容和形式要件方面的總體情況是好的。代表們對(duì)提出議案普遍持積極、認(rèn)真、慎重的態(tài)度，事先會(huì)做大量的調(diào)查研究工作，做到有事實(shí)、有分析、有對(duì)策，對(duì)于提出的立法議案，近年來(lái)基本上都能附上比較完整的法規(guī)草案，這是很不容易的。但是，代表提出的議案最后作為議案處理的比例卻不夠高，通常只占代表提出的議案總數(shù)的30%左右。究其原因，主要是對(duì)議案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)屬于市人民代表大會(huì)的職權(quán)范圍這一議案的實(shí)質(zhì)要件把握不準(zhǔn)。未被大會(huì)主席團(tuán)審議決定列為議案處理的代表議案，有的涉及國(guó)家專屬立法事項(xiàng)，有的事項(xiàng)純屬于政府及其有關(guān)部門的職責(zé)范圍。因此，要提高代表議案的質(zhì)量，關(guān)鍵要提高代表對(duì)議案實(shí)質(zhì)要件把握的能力。

2、關(guān)于會(huì)議期間和閉會(huì)期間的議案處理

2008年10月以前，代表議案只能在“市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出召開(kāi)市人民代表大會(huì)會(huì)議的決定之日至主席團(tuán)決定的議案截至?xí)r間內(nèi)提出”。2008年10月市十三屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議根據(jù)中央的文件精神，將《規(guī)定》修改為，在人代會(huì)閉會(huì)期間，代表也可以提出議案。議案分兩種處理程序，一種是在市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出召開(kāi)市人民代表大會(huì)會(huì)議的決定之日至主席團(tuán)決定的議案截至?xí)r間內(nèi)提出的議案，由大會(huì)秘書(shū)處送有關(guān)專門委員會(huì)（每屆人民代表大會(huì)第一次大會(huì)期間是送議案審查委員會(huì)）研究提出意見(jiàn)，由主席團(tuán)決定是列入本次會(huì)議議程還是交有關(guān)專門委員會(huì)或者主任會(huì)議在大會(huì)閉會(huì)后審議。另一種是代表在閉會(huì)期間提出的議案，由常委會(huì)人事代表工作委員會(huì)登記，送有關(guān)專門委員會(huì)研究提出意見(jiàn)，并在下一次代表大會(huì)舉行時(shí)送大會(huì)秘書(shū)處，與會(huì)議期間提出的代表議案一并處理。從多年來(lái)的實(shí)踐看，大會(huì)期間的代表議案處理，除了對(duì)《規(guī)定》第十條規(guī)定的復(fù)議程序有不同看法外，實(shí)施情況總體上是好的。問(wèn)題比較大的是代表在閉會(huì)期間提出議案的處理。代表在閉會(huì)期間提出的議案，要等到下一次代表大會(huì)舉行時(shí)送大會(huì)秘書(shū)處，與會(huì)議期間提出的代表議案一并處理。這影響了代表在閉會(huì)期間提出議案的積極性。

3、關(guān)于代表議案在會(huì)后處理的情況

對(duì)主席團(tuán)交付有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)主任會(huì)議在大會(huì)閉會(huì)后審議的代表議案，《規(guī)定》除了要求在大會(huì)閉會(huì)后的三個(gè)月內(nèi)提出審議結(jié)果報(bào)告，提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議外，還對(duì)審議結(jié)果報(bào)告提出了要求，“審議結(jié)果的報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括議案的主要內(nèi)容，聽(tīng)取和采納有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和提議案代表意見(jiàn)的情況，專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議的審議意見(jiàn)等內(nèi)容。”“專門委員會(huì)為審議代表議案召開(kāi)的座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)以及專門委員會(huì)會(huì)議，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)?zhí)岢鲎h案的領(lǐng)銜代表參與，充分聽(tīng)取代表對(duì)議案的處理建議?！边@些議案處理制度的實(shí)施情況是比較好的，大會(huì)閉會(huì)后的三個(gè)月內(nèi)提出審議結(jié)果報(bào)告一直是堅(jiān)持的，近年來(lái)各專門委員會(huì)在處理代表議案過(guò)程中充分尊重代表，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，做的也是非常好的。

4、有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)辦理代表議案審議結(jié)果報(bào)告的情況

2008年修改的《規(guī)定》對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)如何辦理代表議案審議結(jié)果報(bào)告增加了很多規(guī)定?！坝嘘P(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、組織在研究代表議案時(shí)，應(yīng)當(dāng)先聽(tīng)取領(lǐng)銜代表對(duì)議案的說(shuō)明和對(duì)議案的處理意見(jiàn)?！薄氨臼杏嘘P(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)常務(wù)委員會(huì)決定交付辦理的代表議案審議結(jié)果的報(bào)告應(yīng)當(dāng)認(rèn)真辦理，并自交辦之日起的三個(gè)月內(nèi)向常務(wù)委員會(huì)提出辦理情況的報(bào)告，同時(shí)抄送有關(guān)的專門委員會(huì)和提出議案的代表。辦理情況的報(bào)告應(yīng)當(dāng)提出包含有明確的辦理部門、措施、時(shí)間要求等內(nèi)容的辦理方案?！薄笆腥嗣翊泶髸?huì)或者常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議的地方性法規(guī)草案、重大事項(xiàng)決定草案等吸納了代表議案有關(guān)內(nèi)容的，提議案人應(yīng)當(dāng)在有關(guān)起草說(shuō)明中予以闡述?！钡珡膶?shí)踐來(lái)看，有些規(guī)定執(zhí)行得不夠理想。第一，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自交辦之日起的三個(gè)月內(nèi)向常務(wù)委員會(huì)提出辦理情況的報(bào)告，辦理情況的報(bào)告應(yīng)當(dāng)提出包含有明確的辦理部門、措施、時(shí)間要求等內(nèi)容的辦理方案的規(guī)定基本沒(méi)有做到。第二，有關(guān)部門提出的地方性法規(guī)草案，吸納了代表議案有關(guān)內(nèi)容的，提議案人在有關(guān)起草說(shuō)明中基本上是不提及的。

三、對(duì)改進(jìn)議案工作的建議

1、加強(qiáng)代表的履職學(xué)習(xí)工作

代表提出議案是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅的履職行為，代表議案的要求遠(yuǎn)高于代表建議。從實(shí)踐來(lái)看，大部分代表提出的議案，最后被轉(zhuǎn)為代表建議處理的，主要是因?yàn)閷?duì)議案的實(shí)質(zhì)要件把握不準(zhǔn)。要改變這種情況，唯一的辦法是加強(qiáng)代表的履職學(xué)習(xí)。建議常委會(huì)在組織初任代表履職學(xué)習(xí)和代表履職實(shí)務(wù)學(xué)習(xí)時(shí)，加強(qiáng)對(duì)如何提出高質(zhì)量的代表議案的學(xué)習(xí)。

2、完善閉會(huì)期間代表議案的處理程序

代表議案可以在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間提出，對(duì)代表依法履職，鼓勵(lì)代表提出高質(zhì)量的議案，有著重大的意義。目前的《規(guī)定》規(guī)定，大會(huì)閉會(huì)期間提出的代表議案，要等下一次會(huì)議舉行時(shí)，與會(huì)議期間提出的代表議案一并處理。這影響了代表們閉會(huì)期間提出議案的積極性。其實(shí)代表在閉會(huì)期間提出議案，最大的優(yōu)勢(shì)在于由于時(shí)間比較充裕，代表的議案可以在人大工作班子的協(xié)助下，修改得更為完善，對(duì)此，《規(guī)定》應(yīng)當(dāng)考慮作相應(yīng)的修改。

3、完善有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)辦理代表議案審議結(jié)果報(bào)告的制度

有關(guān)部門辦理代表議案審議結(jié)果報(bào)告，提出的地方性法規(guī)草案，有關(guān)起草說(shuō)明中不闡述吸納了代表議案的哪些內(nèi)容，甚至連代表提出議案這一基本事實(shí)都不提及的，是無(wú)論如何也說(shuō)不過(guò)去的。為此，相關(guān)的規(guī)定必須強(qiáng)化。

此外，《規(guī)定》規(guī)定，本市有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)在三個(gè)月內(nèi)提出辦理情況的報(bào)告，不具有可行性，建議予以研究修改。