吳海鷗

摘 要：美國頒布的《每一個學生成功法》改革內(nèi)容主要集中于問責制，減少在問責制系統(tǒng)下對各州標準、評估和獎懲的控制。實施了13年之久的《不讓一個孩子掉隊法》在提升學生成績、縮小成績差距方面并未取得理想效果，過度考試又帶來諸多負面影響，最終兩黨合作完成了改革?！睹恳粋€學生成功法》通過減少對州政府的干預(yù)獲得了積極評價，但有學者對其鼓勵各州將期中考試成績作為問責制評價依據(jù)表示擔憂。該法的最終效果有待實踐檢驗。

關(guān)鍵詞：《每一個學生成功法》；《不讓一個孩子掉隊法》；教育改革；問責制

2015年12月10日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署《每一個學生成功法》（Every Student Succeeds Act，ESSA），取代施行了13年的《不讓一個孩子掉隊法》（No Child Left Behind，NCLB），開啟了美國基礎(chǔ)教育改革的新篇章。新法取代舊法，其實質(zhì)是聯(lián)邦政府與州政府對教育權(quán)力的博弈，新法將教育權(quán)歸還各州，大大減弱了聯(lián)邦教育部的權(quán)力，增加各州的靈活性。

一、改革內(nèi)容

新法的改革原則是減弱聯(lián)邦在中小學教育上的作用。主要體現(xiàn)在廢除聯(lián)邦問責制，將問責制和改善學校的責任歸還給州和地方政府。新法結(jié)束了聯(lián)邦強制性高風險考試的時代，禁止聯(lián)邦政府強迫各州采納各州共同核心標準倡議（Common Core State Standards Initiative），保護各州制定自己的標準和評估的權(quán)力。新法還允許各州選擇退出聯(lián)邦教育項目，對聯(lián)邦教育部長的權(quán)力進行前所未有的限制。[1]

新法的核心在于對問責制權(quán)力的轉(zhuǎn)移——由聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移至各州。問責制是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，主要包括標準、評估和獎懲。標準有三個層面，最高層面是聯(lián)邦在NCLB中提出的“適當年度進步”（Adequate Yearly Progress，AYP），要求學校在適當時間內(nèi)取得適當進步，若沒達到標準，學校則面臨政府干預(yù)或重組；第二個層面是課程標準，NCLB要求各州為所有中小學生制定具有挑戰(zhàn)性的學業(yè)標準；最低層面是學生表現(xiàn)標準，主要是看學生的考試成績是否達標[2]?？荚囎鳛橐环N主要評估手段，起著舉足輕重的作用。聯(lián)邦教育部依據(jù)學生的考試成績再結(jié)合學生的輟學率、出席率、保持率等指標來判斷學校是否達到“適當年度進步”標準。若學校連續(xù)2年未取得足夠進步，則被確認為低效學校；若連續(xù)3年沒達到“適當年度進步”標準，學校則需要為學生提供補充教育服務(wù)（supplemental educational services）；若學校連續(xù)4年未取得適當進步，學區(qū)必須實施糾錯行動，如取代一些員工或全面推行新課程；若學校連續(xù)5年未取得適當進步，則會被標記為失敗學校，將被重組或被政府接管，改建為特許學校[3]。新法在問責制系統(tǒng)的標準、評估和獎懲方面做出了重大調(diào)整。

（一）標準

新法廢除“適當年度進步”，用州問責制代替。新法用綜合的州設(shè)計制度（State-designed system）替代統(tǒng)一的“適當年度進步”聯(lián)邦問責制，提高州鑒定并支持困難學校（struggling schools）的能力。各州將向聯(lián)邦教育部長提交計劃，描述他們的問責制，以確保其計劃與法律的要求一致。新法肯定州對標準的控制，確保各州能夠選擇他們自己的具有挑戰(zhàn)性的閱讀和數(shù)學學業(yè)標準。新法為所有學生的進步設(shè)定有意義的目標，確保每個學生群體為上大學和就業(yè)做好準備。聯(lián)邦政府可能不再強制或激勵各州采納或維持特定的標準，包括各州共同核心標準。新法為殘障學生的確定設(shè)定高標準，將最嚴重認知障礙學生的上限設(shè)為1%，這些學生不需要參與統(tǒng)一考試而是參加特定標準的選擇性評價。此外，新法將對英語語言能力的問責制從第三條款（Title Ⅲ）的獨立系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到第一條款（Title Ⅰ），以確保各州關(guān)注學習英語學生的獨特需求。

（二）評估

新法減少不必要的測試，并開發(fā)創(chuàng)新性測試，通過多種方法評估學生。各州的問責制以學校的創(chuàng)新性評估為基礎(chǔ)，利用多種方法評估學?？冃?，而不只是根據(jù)學生考試分數(shù)。各州可以利用衡量學生成績和學校質(zhì)量的其他指標，包括學生參與、獲得并完成高級課程作業(yè)、學校氛圍和安全性。新法繼續(xù)保留關(guān)于學生成績的重要信息，保留全州范圍內(nèi)閱讀和數(shù)學在3～8年級每年測試和在高中測試一次，科學在3～12年級測試三次。只要滿足可靠性、有效性和可比較性的技術(shù)標準，各州可以追求靈活性、開發(fā)并實施創(chuàng)新性評估，在高中層面選擇國家認同的地方性評估。認識到需要減少不必要的測試，新法授權(quán)聯(lián)邦資金用于審計州和地方評估系統(tǒng)，以廢除對學生學習無用的測試。

（三）獎懲

新法將改進學校的權(quán)利交給各州，禁止聯(lián)邦政府干預(yù)。新法將鑒定學校和改善困難學校的責任轉(zhuǎn)移給各州，禁止聯(lián)邦政府通過特定的方法或制度干預(yù)州和地方在問責制和學校改善活動方面的決策。新法呼吁在任何學業(yè)不佳的學校都采用基于證據(jù)的行動，但聯(lián)邦教育部長不能規(guī)定學校必須使用特定干預(yù)措施或改進策略。新法要求各州改善本州5%最困難的學校、“高中輟學工廠”，以及在州問責制下學生群體一直表現(xiàn)不佳的學校，確保所有學生都達到問責制的目標[4]。新法要求促進州和地方資金的公平。政府一直反復(fù)呼吁各州和學區(qū)更公平地為最需要幫助的學校分配州和地方資金。新法包含了一個試點項目，為加權(quán)學生（weighted student）提供資金，這與2016財年預(yù)算案中政府提出的提案類似。在試點地區(qū)，學區(qū)必須承諾基于每名學生的實際費用，為最貧困的學校公平分配州和地方資金。作為交換，學區(qū)可以更靈活地分配并利用第一條款資金和其他聯(lián)邦方案基金，支持改善貧困學生的成績和成果的綜合計劃。新法還規(guī)定公布學校的實際支出，這是第一次讓公眾看到聯(lián)邦、州和地方分配給每所學校的資金額度。新法不允許各州將聯(lián)邦資金從最需要幫助的學校中轉(zhuǎn)移。[5]

二、改革原因

美國出臺ESSA，一方面是由于政治因素的推動，在兩黨的博弈與協(xié)商中共同合作推動新法出臺；另一方面是NCLB的問責制帶來諸多負面影響，這是促使法律改革的根本動力。美國頒布NCLB的初衷是提高全體中小學生的學業(yè)成績，縮小學生群體之間的成績差距，然而實施了13年的NCLB并未達到預(yù)期的讓100%的學生達到熟練水平的目標，學生群體之間的成績差距依然較大。此外，考試本身的設(shè)計、實施也有不合理之處，且過度考試引發(fā)了諸多負面影響。以上因素最終推動了法律的改革。

（一）兩黨合作推動法律改革

NCLB本應(yīng)該在2007年重新授權(quán)，但由于缺少兩黨合作而未實現(xiàn)。由于NCLB的標準嚴苛，許多州未能達到其要求便申請法律豁免權(quán)，但豁免通常要求采用各州共同核心標準。喬治·布什總統(tǒng)任職期間標準化測試大量增加，發(fā)展到奧巴馬總統(tǒng)任期人們對繁重的考試日益不滿，奧巴馬遇到了大量阻力，許多人呼吁減少聯(lián)邦政府在教育中的作用。全美教育協(xié)會（National Education Association）主席也譴責NCLB的弊端。NCLB改革勢在必行。

2015年1月，拉馬爾·亞歷山大（Lamar Alexander）擔任參議院健康、教育、勞工與退休金委員會（Health，Education，Labor and Pensions Committee，HELP Committee）主席后決定對NCLB進行重大修改。在亞歷山大的推動下，參議院通過了兩黨議案《每個孩子成功法案》（Every Child Achieves Act of 2015）（S. 1177），并通過了共和黨控制的國會同意，獲得奧巴馬總統(tǒng)的簽署。與此同時，眾議院教育與勞工委員會（Committee on Education and the Workforce）主席約翰·克萊恩（John Kline）在眾議院推出了他自己的議案《學生成功法案》（H.R.5）（Student Success Act）。2015年7月，美國國會兩院各自通過了他們自己對《初等與中等教育法》的修訂案。截止到2015年9月，眾議院和參議院已經(jīng)解決了大部分主要分歧，但對如何評估學校和如何管理表現(xiàn)不佳的學校仍存在分歧。經(jīng)過反復(fù)協(xié)商，眾議院和參議院的談判代表最終達成一致，允許聯(lián)邦政府在必須干預(yù)的特定情況下可對各州學校進行干涉，同時在如何評估學校和如何幫助困難學校方面給予各州極大的空間。最終在兩黨的合作協(xié)商下，2015年12月，眾議院以359對64票通過議案，幾天后參議院以85對12票通過議案，12月10日奧巴馬總統(tǒng)簽署議案使其正式成為法律。

（二）NCLB實施后成效不顯著

全美教育進展評估（National Assessment of Educational Progress，NAEP）對1990-2015年全美8年級學生數(shù)學和閱讀成績做了統(tǒng)計[6]。如圖1所示，自2002年NCLB頒布以來，美國學生的數(shù)學和閱讀成績有一定提升，數(shù)學進步較為明顯，最高達到285分，較2000年的273分提高了12分，但在2015年又有所下降；閱讀成績進步不大，在法律實施前幾年甚至有所下降，直到2009年才開始緩慢提升，但最佳成績268分也只比法律實施前的最佳成績264分高出4分，而2015年又有所下降。因此，從整體來看，NCLB實施后學生的數(shù)學成績?nèi)〉靡欢ㄟM步，閱讀成績進步不顯著，總體結(jié)果差強人意。

圖2是NAEP調(diào)查的8年級不同學生群體數(shù)學成績趨勢圖，可以看出8年級四個學生群體的數(shù)學成績整體呈上升趨勢，白人和印第安人學生成績上升較為平緩，黑人和西班牙裔學生成績上升較為顯著。NCLB的實施對各學生群體的影響不同。白人和黑人學生數(shù)學成績差距在NCLB實施前的2000年為40分，實施后在2003年縮減為36分，此后基本保持在32分左右。白人和西班牙裔學生數(shù)學成績差距在NCLB實施前最小為24分，最大為31分，實施后成績差距最小為22分，最大為29分。白人和印第安人學生數(shù)學成績差距在NCLB實施前為25分，實施后的頭幾年保持不變，中間差距增加，最高拉大至28分，最近幾年又恢復(fù)到25分的差距。因此，NCLB的實施對縮小白人與印第安人學生的成績差距并未起到積極作用。

圖3是NAEP調(diào)查的8年級不同學生群體閱讀成績趨勢圖，可以看出，8年級各學生群體的閱讀成績整體呈平緩上升趨勢，NCLB實施前各學生群體的成績呈上升趨勢，法律實施后，成績并未顯著提升，相反，印第安人學生比起1994年、2003年和2007的成績有所下降，總體是曲折緩慢上升，黑人和西班牙裔學生在NCLB實施后也有所回落，然后再緩慢上升。不同學生群體之間成績差距有略微縮小，但不穩(wěn)定。在NCLB實施前，白人與黑人學生最小的成績差距為28分，實施后最小成績差距為25分，多穩(wěn)定在26分左右，整體差距縮小約2分。在NCLB實施前，白人與西班牙裔學生最小的成績差距為24分，實施后最小成績差距為20分。1994年，白人和印第安人學生的成績差距為19分，NCLB實施后成績差距起伏不定，最大26分，最小22分，差距縮小不明顯。因此，整體看來各學生群體的成績差距遠沒達到大幅縮小的預(yù)期目標。

此外，美國NAEP統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015年，全美40%的4年級學生和33%的8年級學生在數(shù)學上達到了熟練水平，36%的4年級學生和34%的8年級學生在閱讀上達到了熟練水平，與NCLB要求的到2014年100%的學生在數(shù)學和閱讀上都達到熟練水平相差甚遠。由此可見，NCLB實施了13年，花費了大量資金與人力，不僅學生成績離預(yù)期目標相去甚遠，還造成了整體師生士氣低落，在考試壓力下失去創(chuàng)造性等負面影響，這讓美國民眾大為失望，也是推動法律改革的重要原因。

（三）過度考試帶來負面結(jié)果

考試作為問責制的主要評估手段起著至關(guān)重要的作用。然而考試作為一種工具，在設(shè)計和實施上都存在一些問題。2015年10月，美國大城市學校理事會（Council of the Great City Schools）發(fā)布了報告《美國大城市學校的學生考試：詳細目錄與初步分析》（Student Testing in America’s Great City Schools： An Inventory and Preliminary Analysis），表明大部分考試的目標模糊，考試的實施偏離其設(shè)計意圖。此外，報告顯示學生成績與考試次數(shù)無關(guān)，過度考試只是浪費時間、金錢和精力。

1.考試目標不明確，評估有失公允

報告表明，絕大多數(shù)考試與新的升學和就業(yè)準備標準不一致。大部分地區(qū)實施的大量考試產(chǎn)生了大量數(shù)據(jù)，但是它們既不與國家、州或?qū)W區(qū)想要學生掌握的知識目標一致，也沒有為了“升學和就業(yè)做準備”。這是國家教育評估系統(tǒng)不連貫且缺少整體性策略的結(jié)果。值得注意的是，學校實施的大多數(shù)考試無法評估學生特定的學科知識。此外，在這些考試中，學生的學習目標常常缺少可比性、年級間的銜接性及有效性。一些地區(qū)喜歡這種考試是因為他們能在考試過程中建立教師的所有權(quán)，但事實上這些考試的質(zhì)量參差不齊。一些學區(qū)實施的考試并不一定與其想要達到的目的一致，最具爭議的例子是州總結(jié)性評價（summative evaluation）為了評估地區(qū)和學校的進展而不是個別人員的熟練程度，而且被用來評價學區(qū)教師。目的不清晰地使用考試工具，其結(jié)果也將是混亂的。

2.成績與考試次數(shù)無關(guān)，過度考試浪費時間和精力

報告顯示，城市公立學校實施了大量的考試。學前教育到12年級的學生平均參加考試的次數(shù)約為112次，地區(qū)為了篩選、晉升、診斷、問責等有各種各樣的考試。一方面，這些考試能收集數(shù)據(jù)，判斷學生是否取得進步以及發(fā)現(xiàn)學生的需求；另一方面，考試并不能解決所有問題，無法說明孩子的一切。此外，學校系統(tǒng)實施的考試和州要求的考試有大量冗余。比如，學校系統(tǒng)在學年末實施多種總結(jié)性評價來評估學生的學科成績，而地區(qū)在整個學年給同樣的學科和同樣的學生實施多種形成性測試。

此外，報告表明并不是考試參加得越多學生成績就越好。一些地區(qū)在考試上花費大量時間，但是學生成績進步甚微。學生平均花在強制性考試上的時間為25小時，或每學年4～5天，大約占一學年（180天）的2.34%。誠然，比起學生投入考試的時間，有更多其他因素對考試成績起了決定作用，如州、地區(qū)、學生的年級水平，以及他們的學習需求和意愿。綜上所述，NCLB對提升學生成績、縮小不同學生群體的成績差距起到一定促進作用，但變化并不明顯?？紤]到在NCLB實施前學生成績在各州的努力下亦呈上升趨勢，學生成績的提升不能全部歸功于NCLB。因為考試無法完全將各州自身的努力與NCLB的作用分開，學生成績的提高是兩者共同作用的結(jié)果。此外，NCLB投入巨額資金來改善學生成績，而努力實施13年后的結(jié)果卻差強人意，投入產(chǎn)出比過低[10]。再者，法律實施了13年取得了學生成績上的些許進步，卻造成了諸多負面影響：繁重的考試給教師和學生帶來巨大壓力，教師被迫為考試而教，學生學會了為考試而學；學校犧牲其他學科的時間來提高數(shù)學和閱讀成績；教師苦于壓力而大量離職；大量學校被貼上失敗標簽，家長對教育的期望值大大降低。這些結(jié)果，不僅遠離了NCLB的原本目標，也偏離了教育的本質(zhì)，造成的負面影響遠比學生成績提高幾分大得多。

三、評價和反思

新法頒布后各界人士評論褒貶不一。邁克·科斯特（Mike Kirst）是林登·約翰遜總統(tǒng)施政期間《初等與中等教育法》（Elementary And Secondary Education Act，ESEA）第一個版本實施時的教育工作者，目前擔任加州教育委員會（California State Board of Education）主席?！睹恳粋€學生成功法》頒布后，他表示，“我現(xiàn)在是從底下往上看，想要保持（州）靈活性?！笨扑固睾芨吲d擺脫了NCLB的束縛，在新法下有機會獲得聯(lián)邦資金，而之前各州接受聯(lián)邦資金必須受制于法律的強制性干預(yù)，包括學校選擇和輔導，他認為這些在很大程度上是無效的?？扑固卣J為對州政府官員來說，接納《每一個學生成功法》代表“一個巨大的時間和概念上的負擔，但是朝正確的方向邁了一步，至少順應(yīng)了潮流?！盵11]

在考試方面，新法鼓勵各州和地區(qū)利用期中考試的成績作為聯(lián)邦問責制的總結(jié)性分數(shù)。有學者對此表示擔憂，科羅拉多大學的研究、評價與方法部門主任德里克·布里格斯（Derek C. Briggs）認為各州在考慮利用現(xiàn)成的期中考試來產(chǎn)生一個總結(jié)性結(jié)果時需要特別小心，“利用現(xiàn)有的期中考試，這聽起來很有吸引力，但當前的期中考試系統(tǒng)不是為代替總結(jié)性考試而設(shè)計的。”某公司的評估主管唐納·麥卡翁（Donna McCahon）也認為，“目前我們設(shè)計的期中考試不適合用來作總結(jié)性評估?！贝送猓祭锔袼拐J為，為了得到有效的總結(jié)性分數(shù)，期中考試“需要在特定課程下重新設(shè)計。如果考試與課程脫節(jié)，將出現(xiàn)各種各樣的問題[12]?！痹诮處熢u價方面，全美教育協(xié)會和美國教師聯(lián)盟（American Federation of Teachers，AFT）表示，很高興看到各州將超越嚴重依賴于考試分數(shù)的教師評價，此前這是申請對NCLB的豁免部分。美國教師聯(lián)盟主席蘭迪·溫加滕（Randi Weingarten）認為，用考試來評價教師的做法是不科學的行為。[13]

筆者認為，在新法律下各州可以自行設(shè)計自己的問責制系統(tǒng)，可以自己決定考試的形式與次數(shù)，自行決定是否用考試分數(shù)來評價教師。對于低績效學校，各州還可以自行決定采取何種補救措施。盡管各州在問責制系統(tǒng)上比以前更有彈性，但是問責制本身并沒有變，這種以績效為考察依據(jù)的教育制度是否能解決所有問題，還值得深入思考。此外，美國在最近幾次國際性測試（如PISA）中成績不理想，在國際競爭的壓力下，各州雖獲得新法律下對考試、教師評估等方面的靈活性，但不會降低培養(yǎng)學生的標準。相反，考慮到對未來人才要求的多樣性與高標準，各州在沒有聯(lián)邦強制性要求的壓力下會更注重培養(yǎng)學生的能力，提高對教師的要求，從這個角度看，新法律教育權(quán)力下放后教師和學生的壓力未必減少。至于美國今后的基礎(chǔ)教育走向何方，還需要通過新法律下的教育實踐來證明。

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[12]Catherine Gewertz.ESSA's Flexibility on Assessment Elicits Qualms From T-esting Experts[N/OL].http：//www.edweek.org/ew/articles/2015/12/21/essas-flexibility-on-assessment-elicits-qualms-from.html，2016-01-20.

編輯 朱婷婷 校對 李廣平