從社會(huì)管理創(chuàng)新到全面深化改革，信訪制度也迎來(lái)了全面改革的契機(jī)。信訪制度改革從過(guò)去局部性、功能性和散點(diǎn)式改革轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性和協(xié)同式改革。在過(guò)去的十年中，由于缺乏系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)性改革，信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能得以強(qiáng)化，導(dǎo)致信訪制度的功能異化。信訪制度全面改革的總體目標(biāo)是通過(guò)系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)性改革來(lái)破解信訪制度的功能異化，從功能定位、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、機(jī)制調(diào)整和法制保障四個(gè)維度發(fā)展“四位一體”的“F-S-M-L”政策框架。

信訪制度改革的外部條件

信訪制度是中國(guó)政治制度的組成部分，而中國(guó)政治制度的改革只可能是自上而下的。這就意味著，作為局部的信訪制度要改革，首先必須具備改革的外部條件。在社會(huì)管理創(chuàng)新的背景下，信訪制度有三次相對(duì)顯著的改革：

第一次是2004年的十六屆四中全會(huì)，首次提出“社會(huì)管理體制創(chuàng)新”的戰(zhàn)略。據(jù)此，國(guó)務(wù)院于2005年啟動(dòng)了《信訪條例》的修訂。進(jìn)而，地方信訪部門開始嘗試改革，其中以江蘇淮安通過(guò)“陽(yáng)光信訪”暢通信訪渠道的制度創(chuàng)新最為突出。第二次是2007年的十七大，有兩點(diǎn)推進(jìn)：一是健全基層社會(huì)管理體制；二是黨和政府主導(dǎo)維權(quán)。前者以廣東佛山南海區(qū)推行的柔性社會(huì)管理探索有一定的代表性，后者以河南義馬探索的“信訪擴(kuò)權(quán)”最為典型。第三次是2011年的省部級(jí)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專題研討班，要求提升社會(huì)管理科學(xué)化水平，加強(qiáng)社會(huì)矛盾源頭治理。2011年發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》要求建立重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重大政策制定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，推動(dòng)了社會(huì)矛盾的源頭治理。

在全面深化改革的背景下，信訪制度改革的外部條件可以有三個(gè)轉(zhuǎn)變：

第一，從局部改革到系統(tǒng)改革。社會(huì)管理創(chuàng)新是單一維度的改革，如果沒(méi)有政治體制改革的協(xié)同，很快就會(huì)碰到“天花板”。

第二，從功能改革到結(jié)構(gòu)改革。社會(huì)管理創(chuàng)新主要強(qiáng)調(diào)功能適應(yīng)，多為形式上的改革，通常是就事論事，治標(biāo)不治本。全面改革則強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)改革，要標(biāo)本兼治。

第三，從散點(diǎn)改革到協(xié)同改革。社會(huì)管理創(chuàng)新主要是散點(diǎn)改革，彼此孤立，缺乏內(nèi)在一致的邏輯，難以協(xié)同。全面深化改革要求改革具有一致的內(nèi)在邏輯。

信訪制度改革的內(nèi)在邏輯

在過(guò)去十年中，信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能得到強(qiáng)化，導(dǎo)致信訪功能異化：

“信訪不信法”。在2005年的《信訪條例》中，領(lǐng)導(dǎo)干部接待日、下訪成為明文規(guī)定。然而，黨政干部在面對(duì)具體的利益訴求時(shí)，很難排除個(gè)人情感的干擾，也可能會(huì)受到傳統(tǒng)人治思維的影響，一旦選擇通過(guò)行政批示的方式滿足上訪人的利益訴求，就可能推翻經(jīng)過(guò)司法判決的信訪事項(xiàng)，使得信訪制度陷入第一個(gè)“死循環(huán)”：上訪→批示→進(jìn)一步上訪……

“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”。有集體上訪、越級(jí)上訪、進(jìn)京上訪三種形式。集體上訪往往可以造成“人多勢(shì)眾”的壓力，容易事態(tài)失控，誘發(fā)大規(guī)模群體性事件。越級(jí)上訪可以通過(guò)信訪登記排名考核來(lái)傳遞壓力，迫使地方信訪更加重視。進(jìn)京上訪是越級(jí)上訪的特例，減少進(jìn)京上訪成為地方信訪部門工作的重中之重。相比于常規(guī)上訪行為，集體上訪、越級(jí)上訪、進(jìn)京上訪都屬于“鬧大”的行為，這導(dǎo)致信訪制度陷入了第二個(gè)“死循環(huán)”：鬧大→重視→進(jìn)一步鬧大……

“職業(yè)上訪”與“花錢買平安”。對(duì)于上訪人而言，一旦上訪的預(yù)期收益超過(guò)上訪的成本，職業(yè)上訪便會(huì)成為理性選擇；對(duì)于地方信訪部門而言，既然難以從根本上解決信訪問(wèn)題，就只能“花錢買平安”，這就形成了第三個(gè)“死循環(huán)”：職業(yè)上訪→花錢買平安→更多的職業(yè)上訪……

“攔訪截訪”與“以氣抗?fàn)帯?。由于很多信訪問(wèn)題是由于權(quán)力結(jié)構(gòu)或政策原因造成，信訪部門無(wú)力從根本上化解矛盾，只能攔訪、截訪；對(duì)于上訪人而言，攔訪、截訪可能使他們正當(dāng)?shù)男旁L權(quán)利受到損害，更要“以氣抗?fàn)帯?。這就形成了第四個(gè)“死循環(huán)”：攔訪、截訪→以氣抗?fàn)帯鷶r訪、截訪……

究其原因，還在于結(jié)構(gòu)性改革的缺失，以至于權(quán)利救濟(jì)作為應(yīng)急方式大行其道。

首先，“信訪不信法”是行政與司法關(guān)系的非預(yù)期后果，地方政府通過(guò)行政權(quán)力干擾司法判決的情況時(shí)有發(fā)生，信訪也不例外。其次，“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”是央地關(guān)系的非預(yù)期后果。以信訪登記排名為核心的考核制度使得中央可以制衡地方的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。此外，中央和地方的職責(zé)同構(gòu)使得政府能力逐層遞減，容易誘發(fā)越級(jí)和進(jìn)京上訪。第三，進(jìn)京“非訪”則是信訪部門和公安部門之間權(quán)力關(guān)系的非預(yù)期后果。一旦二者的權(quán)力關(guān)系得以厘清，并不存在進(jìn)京“非訪”的模糊定義。第四，“職業(yè)上訪”、“花錢買平安”則是地方信訪部門與地方政府關(guān)系的非預(yù)期后果，前者實(shí)際上充當(dāng)了后者推進(jìn)各項(xiàng)政策的“救火隊(duì)”的角色。第五，“攔訪截訪”與“以氣抗?fàn)帯眲t是信訪系統(tǒng)內(nèi)部層級(jí)關(guān)系的非預(yù)期后果，上級(jí)信訪部門對(duì)下級(jí)信訪部門的排名登記考核迫使下級(jí)信訪部門尋求攔訪、截訪等替代策略。

因此，要破解信訪制度的功能異化，就需要弱化信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能，這是信訪制度改革的內(nèi)部邏輯。

信訪制度改革的政策框架

信訪制度改革的總體目標(biāo)是弱化權(quán)利救濟(jì)功能，強(qiáng)化民意汲取功能。為此，需要功能定位（Function Setting）、結(jié)構(gòu)調(diào)整（Structure Adjustment）、機(jī)制重構(gòu)（Mechanism Redesign）、法制保障（Law Enforcement）等四個(gè)維度發(fā)展“四位一體”的“F-S-M-L”政策框架。

（1）功能定位。首先，信訪制度的功能定位需要考慮當(dāng)前轉(zhuǎn)型期的階段性特征。從法治社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，當(dāng)前意義上的信訪制度終將廢除，這一點(diǎn)不應(yīng)該有疑義。然而，從中國(guó)轉(zhuǎn)型期的階段性特征來(lái)看，立即廢除信訪制度并不現(xiàn)實(shí)。這是因?yàn)椋斐僧?dāng)前社會(huì)矛盾的原因、政府的權(quán)力架構(gòu)短期之內(nèi)也不會(huì)發(fā)生重大變化；即便廢除了信訪制度，也會(huì)催生與信訪類似的制度，簡(jiǎn)單廢除信訪制度是治標(biāo)不治本。其次，信訪制度的功能定位需要考慮中國(guó)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置。從功能相似的角度來(lái)看，將信訪部門劃歸人大的建議最為合理，但目前人大代表主要仍由政府職能部門的主要領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成，難以自己監(jiān)督自己。再次，信訪制度的功能定位需要考慮中國(guó)的政治制度。如果承認(rèn)當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)矛盾主要是人民內(nèi)部矛盾，大部分的信訪訴求都是合理的，簡(jiǎn)單廢除信訪制度無(wú)異將徹底堵死底層民眾的政治參與和利益表達(dá)。

（2）結(jié)構(gòu)優(yōu)化。首先是中央與地方關(guān)系的優(yōu)化。中央政府應(yīng)重新設(shè)定政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)地方政府更多地致力于公共服務(wù)和民生事業(yè)，減少地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視民生訴求的情況。其次是行政與司法關(guān)系的優(yōu)化。在現(xiàn)行的權(quán)力架構(gòu)下，司法與行政的關(guān)系可以相對(duì)獨(dú)立，使得地方司法部門的人財(cái)物脫離地方政府的控制，減少因政府職能部門或行政執(zhí)法部門因行政不作為或亂作為而引發(fā)的上訪。第三是信訪部門與地方政府關(guān)系的優(yōu)化。信訪部門不應(yīng)該只作為事后解決“麻煩”的部門，可以考慮將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的職能轉(zhuǎn)移至信訪部門。第四是信訪部門與公安部門關(guān)系的優(yōu)化。在法律上明確界定和區(qū)分上訪行為與違法行為，消除“非訪”模糊地帶。第五是上級(jí)信訪部門與下級(jí)信訪部門關(guān)系的優(yōu)化。信訪登記排名考核已經(jīng)異化，應(yīng)盡快予以廢止。

（3）機(jī)制調(diào)整。主要調(diào)整七項(xiàng)機(jī)制：第一，廢除領(lǐng)導(dǎo)接訪以及下訪、包案等其他形式的接訪。第二，發(fā)展網(wǎng)絡(luò)信訪。賦予網(wǎng)絡(luò)信訪優(yōu)先地位，將信訪接待從個(gè)體化的利益訴求轉(zhuǎn)向集體化的民意汲取，及時(shí)匯總、科學(xué)分析網(wǎng)絡(luò)信訪背后的政策原因、行為原因和參與訴求。加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)信訪數(shù)據(jù)的分析，發(fā)展網(wǎng)絡(luò)信訪的社會(huì)矛盾預(yù)警功能。第三，規(guī)范信訪流程。減少信訪辦理中的消極懈怠、玩忽職守和違法行為。第四，加強(qiáng)訴求分析。將信訪收據(jù)分析與“互聯(lián)網(wǎng)+”與大數(shù)據(jù)相結(jié)合。第五，推行信訪代理。引入律師、社工等第三方代理服務(wù)。第六，鼓勵(lì)逐級(jí)走訪。國(guó)家信訪部門不再受理具體的信訪事項(xiàng)，設(shè)立區(qū)域督察中心，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向信訪辦理的督察，將信訪辦理督察常態(tài)化。省、市、縣三級(jí)信訪部門實(shí)行逐級(jí)走訪，取消對(duì)越級(jí)上訪、進(jìn)京上訪的排名考核或排名通報(bào)，廢除省、市、縣三級(jí)信訪部門的接訪（接回，并非信訪接待）制度。第七，建立聽(tīng)證制度。對(duì)于已經(jīng)三級(jí)終結(jié)的信訪案例，建立公開聽(tīng)證制度，合法予以終結(jié)，消除職業(yè)上訪。

（4）法制保障。為推動(dòng)信訪制度的全面改革，迫切需要制定《信訪法》。一些不合時(shí)宜的規(guī)定應(yīng)該及時(shí)廢止。例如，對(duì)越級(jí)上訪、進(jìn)京上訪的規(guī)定，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)接待日、下訪的規(guī)定，等等。同時(shí)要明確界定信訪行為的邊界，對(duì)于已經(jīng)涉嫌違反《治安管理處罰法》的行為，不納入《信訪法》。隨著反恐形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，對(duì)于在反恐敏感地區(qū)的信訪行為，要考慮與《反恐法》的銜接。

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