尹后慶

2005年，上海市開始試行農(nóng)村義務教育學校委托管理工作，由中心城區(qū)教育中介機構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學校對農(nóng)村義務教育學校進行管理。這項改革實施十年來，效果明顯，受托學校普遍在學校管理、隊伍建設、課程教學、學生發(fā)展等方面得到明顯提高，受到學生、家長、教師和社會的普遍好評。

一、以委托管理形式推進義務教育學校內(nèi)涵發(fā)展的意義

1.建設社會主義新農(nóng)村、推進城鄉(xiāng)教育一體化的重要舉措

提出建設社會主義新農(nóng)村這一重大任務時，黨中央、國務院明確要求“促進義務教育均衡發(fā)展，進一步提高基礎教育的質(zhì)量”。按照新農(nóng)村教育事業(yè)改革與發(fā)展的指導思想和建設目標，上海市創(chuàng)造性地推出委托管理的具體舉措，以委托管理推進農(nóng)村義務教育學校的內(nèi)涵發(fā)展，加快新農(nóng)村教育事業(yè)和城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的步伐。

2.政府職能轉(zhuǎn)變的具體實踐和主動探索

隨著政府公共服務職能的強化，提升公共服務的水平和效率，已經(jīng)十分迫切。以管、辦、評分離與聯(lián)動機制為重點，逐步建立新型的政府、學校和社會之間的關(guān)系，努力形成“政府宏觀管理、學校自主辦學、中介優(yōu)質(zhì)服務”的教育發(fā)展新格局，是教育行政部門轉(zhuǎn)變政府職能的主動探索和具體實踐，有利于提高行政效率和公共服務水平。

推行農(nóng)村義務教育學校委托管理，是在明確政府公共服務職能的基礎上，將政府公共服務實施中的具體事務委托給專業(yè)化的社會機構(gòu)，從而激活管、辦、評分離與聯(lián)動機制，擴大優(yōu)質(zhì)資源的輻射效應，多渠道提升政府公共服務的水平和效率，推動義務教育均衡發(fā)展，努力辦好人民滿意的教育。

3.深入貫徹《義務教育法》、加快教育均衡的需要

我國《義務教育法》明確指出，“國務院和縣級以上人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發(fā)展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)實施義務教育”。依法推進義務教育均衡發(fā)展，是推進基礎教育現(xiàn)代化、努力辦好讓人民滿意的教育的重點，而教育內(nèi)涵發(fā)展是現(xiàn)階段推進義務教育均衡發(fā)展的核心和難點。實施農(nóng)村義務教育學校委托管理，就是要充分發(fā)揮中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源的作用，促進農(nóng)村義務教育學校的辦學水平和教育質(zhì)量的整體提高，進而推進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展。

此外，以委托管理的形式推進農(nóng)村義務教育學校內(nèi)涵發(fā)展，還要有以下方面的考慮。

第一，采取委托管理，有利于突破現(xiàn)行體制機制下學校人、財、物等資源跨區(qū)域流動難的問題，實現(xiàn)中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源更有效地輻射郊區(qū)農(nóng)村。在現(xiàn)行屬地化管理體制下，學校的人、財、物等資源跨區(qū)域流動難度較大。由市級財政撥出經(jīng)費，供郊區(qū)教育行政部門向城區(qū)教育機構(gòu)購買服務，并以委托管理的方式推進郊區(qū)農(nóng)村義務教育學校內(nèi)涵發(fā)展，可以有效突破現(xiàn)行行政區(qū)域的界限，使中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源更加充分地發(fā)揮作用。

第二，采取委托管理，有利于引進專業(yè)化服務，提高學校管理水平與教育教學效率，促進義務教育均衡發(fā)展。多年來，政府通過實施“加強初中建設工程”“郊區(qū)小學初中教學設施改善項目”等，使得城鄉(xiāng)義務教育學校的辦學條件基本達到一致。而在學校管理、師資隊伍、教育教學質(zhì)量等內(nèi)涵建設方面，城鄉(xiāng)義務教育學校之間仍有一定的差距。實行委托管理，通過政府購買專業(yè)化服務，委托中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源管理郊區(qū)農(nóng)村相對薄弱的義務教育學校，促進義務教育均衡發(fā)展。

第三，采取委托管理，有利于學校轉(zhuǎn)變思維方式和管理方式，塑造符合教育現(xiàn)代化要求的學校文化。學校文化是學校內(nèi)涵發(fā)展的重要體現(xiàn)，需要學校干部和教師共同精心打造。組織優(yōu)質(zhì)教育機構(gòu)以團隊形式實行契約式的委托管理，直接向?qū)W?？焖僦踩胄碌慕逃砟钆c教育教學管理，推行精細化管理，有利于打破慣有的思維方式，實現(xiàn)學校文化的重塑，加快教育現(xiàn)代化的進程。

第四，采取委托管理，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，培育非政府教育專業(yè)機構(gòu)。對相對薄弱的義務教育學校實行委托管理，推進教育行政部門依法管理，學?；?qū)I(yè)機構(gòu)依法自主辦學，評價機構(gòu)獨立參與評價的管、辦、評分離與聯(lián)動模式，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，培育非政府教育專業(yè)機構(gòu)，活躍社會主義市場經(jīng)濟背景下教育資源要素的生長與發(fā)展，為社會進步提供新的動力源。

需要指出的是，委托支援機構(gòu)管理義務教育學校，不是說政府教育行政部門的責任減輕了。政府教育行政部門的職責是不可推卸的，可以委托的是政府管理學校的具體事務，因此教育行政部門仍然要依法做好對委托管理學校的領導、撥款、監(jiān)督、考評、審計等工作，確保適齡學生接受良好教育的權(quán)利。當然，教育行政部門對學校的管理方式應當有所轉(zhuǎn)變，當教育中介機構(gòu)發(fā)育成熟后，由教育中介機構(gòu)實施義務教育階段相對薄弱學校的委托管理工作，還可以根據(jù)需要適當擴大。

二、委托管理制度的有關(guān)內(nèi)涵界定與各方職責

農(nóng)村義務教育學校委托管理是指，農(nóng)村義務教育學校所在地教育行政部門與中心地區(qū)教育中介機構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學校簽訂協(xié)議，委托教育中介機構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學校對本轄區(qū)農(nóng)村義務教育學校進行管理。這里所講的管理是全方位的學校管理，包括公辦學校校長應有的各項權(quán)利與義務。

在上海農(nóng)村義務教育學校委托管理工作中，市教委主要開展委托管理制度的設計與研究，協(xié)調(diào)委托管理的整體推進，提供委托管理工作專項經(jīng)費，委托市教育評估院組織開展委托管理的相關(guān)評估與認定工作。農(nóng)村義務教育學校所在區(qū)縣教育局，是委托管理工作的管理主體，負責與教育中介機構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學校簽訂委托管理協(xié)議，將農(nóng)村義務教育學校的管理權(quán)委托給教育中介機構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學校，依照區(qū)縣公辦學校的經(jīng)費投入水平為被托管的農(nóng)村義務教育學校提供辦學資金，同時依法對教育中介機構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學校在農(nóng)村義務教育學校的辦學管理行為進行監(jiān)督和管理，協(xié)調(diào)解決委托推進工作中的問題。

各接受委托的教育中介機構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學校是委托管理的辦學主體，依照協(xié)議享有辦學自主權(quán)，在委托管理期間派駐管理和教學團隊，調(diào)動農(nóng)村義務教育學校教師的積極性，依法組織實施教育、教學等各項管理工作，自覺接受農(nóng)村義務教育學校所在區(qū)縣教育局的監(jiān)督和管理。教育中介機構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學校所在區(qū)縣教育局為教育中介機構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學校開展農(nóng)村義務教育學校委托管理工作提供必要的人力、財力、物力支持。

在農(nóng)村義務教育學校性質(zhì)和所有權(quán)不變、教育中介機構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學校享有辦學自主權(quán)的前提下，農(nóng)村義務教育學校所在區(qū)縣教育局和教育中介機構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學校經(jīng)過平等協(xié)商，簽訂農(nóng)村義務教育學校委托管理協(xié)議，雙方依照協(xié)議開展委托管理工作。

三、推動委托管理改革探索的主要動因與理論依據(jù)

開展農(nóng)村義務教育學校委托管理工作的根本動因，在于縮小城鄉(xiāng)義務教育差異。近幾年來，市、區(qū)縣教育行政部門雖然采取了一系列措施推進農(nóng)村義務教育發(fā)展，使得農(nóng)村義務教育學校的硬件設施有了很大改進，但城鄉(xiāng)義務教育質(zhì)量的差異還在一定程度上存在。為了消除城鄉(xiāng)義務教育質(zhì)量的差異，市、區(qū)縣教育行政部門采取了一系列措施，農(nóng)村義務教育學校委托管理就是一種嘗試。同時，開展農(nóng)村義務教育學校委托管理工作，也是創(chuàng)新體制與機制的一種嘗試，是轉(zhuǎn)變政府職能、提升公共服務水平和效率的有益嘗試。

開展農(nóng)村義務教育學校委托管理工作，主要是受到下列方面論述的啟示。一是制度經(jīng)濟學中關(guān)于“專業(yè)化（specialization）收益”的論述。開展農(nóng)村義務教育學校委托管理工作，通過管理責任的轉(zhuǎn)移，充分發(fā)揮教育中介機構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學校的專業(yè)知識和先進經(jīng)驗的作用，促進農(nóng)村義務教育學校的提升—實現(xiàn)“專業(yè)化收益”，這是“專業(yè)化收益”概念在教育領域的應用和實踐。二是新公共管理理論關(guān)于“社會分工”的論述。新公共管理理論認為，義務教育是具有公平性、公益性、非競爭性的純公共產(chǎn)品，是政府應該提供的內(nèi)容。但這并不是說，所有的義務教育都應該由政府來辦，除了辦義務教育外，政府也可以通過購買服務的形式，委托第三方管理義務教育學校，這同樣也履行了義務教育職責。三是組織行為學中關(guān)于組織文化變革的分析。改變學?，F(xiàn)存的思維過程，形成建設性的學校文化，需要學校領導持續(xù)地影響與推動，需要學校各組成系統(tǒng)的整體再造。委托教育中介機構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學校進行管理，使農(nóng)村義務教育學校文化變革、推行精細化管理變革成為可能。

四、實行委托管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與應對策略

1.學校管理責任的有效轉(zhuǎn)移

農(nóng)村義務教育學校所在區(qū)縣教育局與教育中介機構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學校簽訂協(xié)議，委托教育中介機構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學校管理農(nóng)村義務教育學校后，學校的管理責任即從法律的意義上實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移。法律意義上的轉(zhuǎn)移并不一定是有效的轉(zhuǎn)移，要實現(xiàn)有效的轉(zhuǎn)移，必須建立健全相應的管理機制與運行機制。教育中介機構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學校負責人可以直接兼任被托管學校的校長，也可以從自己的機構(gòu)中挑選相關(guān)人員擔任被托管學校的校長，或者聘請被托管學校原來的領導擔任學校校長，切實履行托管責任。所以，要在校長的領導下形成一個團結(jié)有力的領導班子，建設清晰的管理組織架構(gòu)，完善運行機制，健全管理制度，實現(xiàn)學校管理責任的有效轉(zhuǎn)移。

2.學校托管目標的科學制定

學校托管目標是在一定周期內(nèi)對被托管學校的管理預期，是評估委托管理效果的重要依據(jù)之一。制定托管目標，首先要做好校情分析與問題診斷，對學校的情況特別是內(nèi)涵發(fā)展情況，有一個整體準確的把握。制定托管目標時，要有民主意識，聽取受托管學校所在區(qū)縣教育局對受托管學校的定位，吸取學校干部、教師關(guān)于學校發(fā)展的看法，必要時召開家長座談會，聽取家長意見。托管目標表述要清晰，有可測性，必要時可分學年、分條線制定相關(guān)子目標。由于一個托管周期的時間有限，所以在目標制定上要抓住重點。

3.重點突破與面上跟進

托管工作啟動以后，不可能一下子全面開花，要從一個或幾個方面著手，逐步向面上推進。比如，可以通過引進教學質(zhì)量分析機制、關(guān)注學習困難生的指導等舉措，實現(xiàn)教育教學有效性的提升和教師隊伍專業(yè)發(fā)展，再向面上推進。

4.情感融通與工作提升

由于各個地區(qū)、各類學校都有自己長期積累的文化和傳統(tǒng)，有些傳統(tǒng)觀念可能是根深蒂固的，所以教育中介機構(gòu)和優(yōu)質(zhì)學校在農(nóng)村義務教育學校的辦學過程中，要充分肯定農(nóng)村義務教育學校已取得的成績，鼓勵廣大干部和教師樹立自信心，從辦好學校的共同愿景出發(fā)，認真做好學校教師的思想工作，實現(xiàn)與受援學校教師的情感相融，調(diào)動受援學校廣大教師的積極性與主動性，絕不能居高臨下、盲目優(yōu)越。在落實各項措施時，要循序漸進，不要急于求成，要給教師一個逐步適應的過程。借鑒、傳輸原來的辦學經(jīng)驗和優(yōu)質(zhì)資源時，一定要切合農(nóng)村義務教育學校實際，不要簡單地照搬照抄，應努力做到有針對性、了無痕跡的滲透和融合。

5.重視農(nóng)村義務教育學校可持續(xù)發(fā)展能力的提升

農(nóng)村義務教育學校的可持續(xù)發(fā)展能力是否顯著提升，是委托管理工作成敗的一個重要因素。因此，要通過制度建設、文化塑造、教師和干部培訓等，讓學校的整體精神面貌發(fā)生改變，促進學?？沙掷m(xù)發(fā)展能力的提升。教育中介機構(gòu)和優(yōu)質(zhì)學校要自始至終認識到，這是委托管理的最高目標，從進駐學校開始思考這個問題，并持之以恒地努力。

6.第三方評估機制的健全

評估是市、區(qū)縣教育局對委托管理工作進行監(jiān)管的重要手段之一，科學合理的第三方評估機制的建立健全對委托管理工作的推進至關(guān)重要。上海從委托管理工作的推進角度出發(fā)，開展了托管前的初始狀態(tài)評估、委托管理方案評估、委托管理工作中期評估、委托管理工作總結(jié)性評估等。其中，委托管理方案評估和委托管理工作中期評估，主要由農(nóng)村義務教育學校所在區(qū)縣教育局自行組織或委托相關(guān)機構(gòu)開展，被托管學校初始狀態(tài)評估和委托管理工作總結(jié)性評估由市教委委托上海教育評估院組織開展。委托管理工作總結(jié)性評估既要與初始狀態(tài)評估情況對比，了解學校的變化情況，還要考慮委托管理目標的實現(xiàn)程度。市教委委托市教育評估院就四項評估工作制定相關(guān)評估指標及要求，設計相關(guān)評估制度。

7.管理制度的健全和運行機制的建設

首先，嚴把教育中介機構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學校的資質(zhì)審核關(guān)，選擇非營利性的有良好社會信譽的民辦教育管理機構(gòu)或者近年來在提升教育質(zhì)量方面有顯著成效的優(yōu)質(zhì)學校。其次，加強制度設計，根據(jù)委托管理推進進度，及早研究并設計相關(guān)管理制度。最后，加強風險防范，對委托管理可能產(chǎn)生的不利因素，有充分的估計和積極的應對措施。

委托管理是一項具有開創(chuàng)性的工作，上海市以敢為人先、開拓進取的精神，不斷總結(jié)經(jīng)驗，改進工作，努力為政府公共服務的制度創(chuàng)新和義務教育的均衡發(fā)展做出了積極而有益的探索，希望它在已有的基礎上不斷創(chuàng)新和完善。

（作者系國家督學、上海市教育學會會長）

責任編輯：孫建輝

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