解慧明

自2012年國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見提出以來，全國推動優(yōu)質(zhì)教育資源共享、均衡配置辦學(xué)資源、平衡師資配置等工作取得了很大進(jìn)展。黨的十八屆五中全會在教育方面也提出教育公平是社會公平的核心部分，推動義務(wù)教育均衡發(fā)展有關(guān)工作將繼續(xù)上緊發(fā)條，著力解決我國義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)之間、東西部之間存在的差異?！笆濉逼陂g，教育發(fā)展的核心目標(biāo)是提高教育質(zhì)量，發(fā)展更高質(zhì)量、更加公平的教育。

西安市自2012年實(shí)施的“大學(xué)區(qū)管理制改革”，契合了黨的十八屆三中、四中、五中全會對深化教育領(lǐng)域綜合改革的方向要求，符合地區(qū)基礎(chǔ)教育發(fā)展實(shí)際，為西安市基礎(chǔ)教育注入了生機(jī)與活力?？梢哉f，西安的大學(xué)區(qū)管理制改革已成為提高教育質(zhì)量、發(fā)展更高質(zhì)量更加公平教育的重要舉措。

一、實(shí)施大學(xué)區(qū)管理制改革的背景

西安作為基礎(chǔ)教育大市，在教育事業(yè)不斷取得發(fā)展進(jìn)步的同時，也存在著一些不容忽視的突出問題。一是全市基礎(chǔ)教育資源配置不均衡，各區(qū)縣中小學(xué)的辦學(xué)條件和師資水平仍有較大差異。二是優(yōu)質(zhì)教育資源嚴(yán)重短缺。以中學(xué)為例，2011年全市169所高中學(xué)校中，省級示范學(xué)校16所，占比不足10%，成為群眾擇校問題的重要根源。三是基礎(chǔ)教育整體水平不高。許多中小學(xué)在辦學(xué)理念、管理模式、教育教學(xué)質(zhì)量及辦學(xué)特色等方面不能完全適應(yīng)教育現(xiàn)代化的要求，群眾對學(xué)校辦學(xué)的滿意度不高。

因此，通過實(shí)施大學(xué)區(qū)管理制改革，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源均衡覆蓋，做大做強(qiáng)優(yōu)質(zhì)教育總量，從而從根本上解決群眾擇校、大班額及奧數(shù)班亂象等教育突出問題。

二、西安大學(xué)區(qū)管理制改革的理論構(gòu)架

1.認(rèn)真做好頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃

首先，高遠(yuǎn)立意，立足于國家“五位一體”建設(shè)大局的高度，增強(qiáng)教育服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心支撐能力。其次，科學(xué)設(shè)計(jì)，堅(jiān)持正確的改革方向—辦人民滿意的教育，堅(jiān)持有效的改革途徑—做到務(wù)實(shí)、管用、對路，堅(jiān)持科學(xué)的改革思路—抓住主要矛盾，圍繞重點(diǎn)問題，緊扣關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以追求教育公平、提高教育質(zhì)量、增強(qiáng)教育活力、維護(hù)教育穩(wěn)定為核心內(nèi)容，以均衡配置教育資源、構(gòu)建合作共生共贏為手段，以體制機(jī)制創(chuàng)新為動力，用更大的政治勇氣和智慧，矢志不渝、不失時機(jī)地深化教育領(lǐng)域綜合改革。最后，統(tǒng)籌規(guī)劃，堅(jiān)持全局與局部相配套，治本與治標(biāo)相結(jié)合，漸進(jìn)與突破相促進(jìn)，注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，不斷提升教育利益的增量，增加教育改革紅利。

2.切實(shí)找準(zhǔn)改革的著力點(diǎn)與突破口

針對教育問題涉及面廣、社會關(guān)注度高，堅(jiān)持化繁為簡，從教育資源配置不均這一問題入手，將推動教育機(jī)會均等、確保教育內(nèi)容公正、共享優(yōu)質(zhì)教育資源作為改革著力點(diǎn)，將方便、廉價、有效的務(wù)實(shí)舉措作為改革突破口。

3.充分發(fā)揮基層的主體作用

將充分運(yùn)用人民群眾的智慧作為改革獲得成功的關(guān)鍵，充分發(fā)揮區(qū)縣和學(xué)校的主體作用，充分調(diào)動基層的工作積極性，發(fā)揮全體教育工作者的首創(chuàng)精神，尊重他們的勞動成果與實(shí)踐，通過邊改革、邊總結(jié)、邊完善，不斷推進(jìn)教育改革邁向深入。

4.不斷健全完善改革的體制機(jī)制

將健全完善科學(xué)、規(guī)范的體制機(jī)制作為改革的重要載體，為深化教育改革提供堅(jiān)強(qiáng)的制度保障和監(jiān)督保障。

三、西安大學(xué)區(qū)管理制改革的整體思路、主要內(nèi)容及推進(jìn)原則

1.整體思路

貫徹落實(shí)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，立足西安基礎(chǔ)教育的發(fā)展實(shí)際，按照先試點(diǎn)、后推開的原則，用2～3年時間，以優(yōu)化教育資源配置、構(gòu)建合作共生機(jī)制為手段，以學(xué)區(qū)長學(xué)校的示范引領(lǐng)，帶動學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校不斷改變辦學(xué)理念，培養(yǎng)師資資源，實(shí)現(xiàn)教學(xué)與管理方法及教育教學(xué)資源的共享，通過以點(diǎn)帶面、連面成片的方式，最終實(shí)現(xiàn)全市基礎(chǔ)教育內(nèi)涵發(fā)展的高水平、高層次均衡，在減小校際差距的同時，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源總量，努力滿足人民群眾子女“上好學(xué)”的意愿，最終實(shí)現(xiàn)西安優(yōu)質(zhì)教育資源的全覆蓋。

我市大學(xué)區(qū)管理制改革的目標(biāo)主要是促進(jìn)西安區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源均衡覆蓋，提高西安優(yōu)質(zhì)教育資源總量，逐步提升全市基礎(chǔ)教育整體水平。

2.主要內(nèi)容

學(xué)區(qū)內(nèi)，學(xué)校通過“九統(tǒng)一”促進(jìn)形成校際合作共生機(jī)制，促進(jìn)學(xué)校共同發(fā)展?！熬沤y(tǒng)一”，即：統(tǒng)一教學(xué)管理、統(tǒng)一共享設(shè)施、統(tǒng)一安排教師、統(tǒng)一課程資源、統(tǒng)一教學(xué)活動、統(tǒng)一組織備課、統(tǒng)一教師培訓(xùn)、統(tǒng)一質(zhì)量監(jiān)測、統(tǒng)一評價激勵。實(shí)施捆綁式發(fā)展，包括緊湊型、松散型、混合型等具體運(yùn)行模式，通過優(yōu)質(zhì)帶動，讓優(yōu)者更優(yōu)、弱者變強(qiáng)。

3.推進(jìn)原則

一是堅(jiān)持形式統(tǒng)一與深度融合相結(jié)合。通過實(shí)施大學(xué)區(qū)管理制改革，實(shí)現(xiàn)各學(xué)校更高層次、更具實(shí)質(zhì)的深度融合，讓學(xué)區(qū)長學(xué)校先進(jìn)的辦學(xué)理念、科學(xué)的管理模式及高效的教學(xué)方法等深度融入成員學(xué)校的辦學(xué)實(shí)踐中。

二是堅(jiān)持資源共享與壯大資源相結(jié)合。在大學(xué)區(qū)實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源合理配置，一定范圍的共享，使優(yōu)質(zhì)校資源不斷向薄弱校輸送，縮小校際差距，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源總量。

三是堅(jiān)持優(yōu)者更優(yōu)與弱者變強(qiáng)相結(jié)合。大學(xué)區(qū)管理制改革，不是對教育資源配置的簡單平均化，而是通過切實(shí)有效的措施，讓優(yōu)者更優(yōu)、弱者變強(qiáng)。因此，保證優(yōu)質(zhì)校能夠持續(xù)健康發(fā)展的同時，也要帶動更多學(xué)校由弱變強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)特色發(fā)展。

四是堅(jiān)持整體提高與局部突破相結(jié)合。在積極促進(jìn)學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校整體提高的同時，也要抓住改革的重要節(jié)點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為學(xué)區(qū)長學(xué)校的自身發(fā)展搭建寬松有利的平臺，有計(jì)劃、按步驟、分層次地確定改革的階段性目標(biāo)，保證學(xué)區(qū)長學(xué)校始終保持辦學(xué)生機(jī)與活力，促進(jìn)學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校合作共生、共享

共贏。

四、西安大學(xué)區(qū)管理制改革的實(shí)踐探索

1.推進(jìn)步驟

2011年5月，西安市教育局在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，研究制定了《關(guān)于推行“大學(xué)區(qū)管理制”的實(shí)施意見》，并于2012年2月啟動了大學(xué)區(qū)管理制改革試點(diǎn)工作。試點(diǎn)區(qū)域?yàn)槲靼彩行鲁?、碑林、蓮湖、雁塔等區(qū)，組建了72個大學(xué)區(qū)，覆蓋283所學(xué)校。2013年2月，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育階段全覆蓋，組建了719個大學(xué)區(qū)，覆蓋3 083所學(xué)校。

2014年，出臺《關(guān)于組建跨行政區(qū)域大學(xué)區(qū)的實(shí)施意見（試行）》，全市共組建51個跨行政區(qū)域大學(xué)區(qū)，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間學(xué)校高水平優(yōu)質(zhì)的帶動奠定了基礎(chǔ)。認(rèn)真實(shí)施校長教師大學(xué)區(qū)交流輪崗，對交流情況進(jìn)行考核認(rèn)定并發(fā)放交通生活補(bǔ)助，2015—2016學(xué)年度已安排交流輪崗一年以上人員6 010人，交流比例達(dá)到9.6%（省考指標(biāo)為不低

于5%）。

2015年，我們加快了大學(xué)區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源公共服務(wù)平臺建設(shè)，目前一期項(xiàng)目平臺已經(jīng)上網(wǎng)試運(yùn)行。

經(jīng)過近5年的持續(xù)推行，西安市大學(xué)區(qū)管理制改革取得了很好的工作成效和強(qiáng)大的社會反響，受到國家領(lǐng)導(dǎo)、教育部等各級領(lǐng)導(dǎo)和社會各界的高度評價與廣泛認(rèn)可。

2.主要措施

（1）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，落實(shí)政策保障

為了確保改革的順利推進(jìn)，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，西安市認(rèn)真研究相關(guān)政策，從大學(xué)區(qū)管理、考評、教師交流等方面制定了相應(yīng)的管理制度。2014年，總結(jié)前期改革經(jīng)驗(yàn)，制定印發(fā)了《關(guān)于深化大學(xué)區(qū)管理制改革工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于大學(xué)區(qū)管理制改革示范學(xué)校評審標(biāo)準(zhǔn)和操作辦法》等一系列配套措施，明確了深化改革的目標(biāo)任務(wù)和措施要求，引導(dǎo)和鼓勵各區(qū)縣、學(xué)區(qū)積極探索實(shí)踐，提升學(xué)區(qū)化管理內(nèi)涵，創(chuàng)新學(xué)區(qū)管理

機(jī)制。

（2）加大資金投入，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障

改革伊始，市財(cái)政就設(shè)立了大學(xué)區(qū)改革專項(xiàng)資金，先撥付500萬元用于改革試點(diǎn)工作。2012—2015年，市財(cái)政先后列支大學(xué)區(qū)專項(xiàng)資金1.93億元，同時設(shè)立大學(xué)區(qū)網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)專項(xiàng)資金

2 272萬元，用于大學(xué)區(qū)優(yōu)質(zhì)資源共享平臺及優(yōu)質(zhì)資源庫建設(shè)。

全市各區(qū)縣按比例進(jìn)行資金配套，保障改革項(xiàng)目的順利實(shí)施。

（3）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)師資保障

西安市把優(yōu)化配置教師資源作為推進(jìn)大學(xué)區(qū)制改革、促進(jìn)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。市教育局、人社局共同明確規(guī)定，全市每年安排大學(xué)區(qū)全職交流教師5 000人、校長450人；跨區(qū)縣交流，遴選200名農(nóng)村中青年骨干教師到城市優(yōu)質(zhì)校跟崗學(xué)習(xí)；選定100名校長在城市、農(nóng)村學(xué)校間互派鍛煉，選派

260名城市優(yōu)秀教師到農(nóng)村學(xué)校開展支教工作。

與此同時，進(jìn)一步夯實(shí)學(xué)區(qū)長學(xué)校責(zé)任，鼓勵開展不定期、多形式的教育教學(xué)活動交流，力爭實(shí)現(xiàn)人人參與。2015—2016年，全市參加輪崗交流一年以上的教師達(dá)到教師總數(shù)的13.36%。市教育局、人社局、財(cái)政局也于2014年印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好大學(xué)區(qū)教師交流考核和交通生活補(bǔ)助發(fā)放工作的通知》，在全省率先實(shí)施交流教師交通生活補(bǔ)助。市財(cái)政每年列支1 000萬元用于此項(xiàng)支出，有效地引導(dǎo)教師積極參與交流輪崗工作。

（4）優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)平臺，落實(shí)信息保障

截至2015年，為了實(shí)現(xiàn)各類教育教學(xué)資源的共建共享，我市加快教育信息化基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)及教育資源庫建設(shè)，市級財(cái)政專項(xiàng)投入2 272萬元，碑林區(qū)、雁塔區(qū)等區(qū)縣也設(shè)立了大學(xué)區(qū)網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)專項(xiàng)資金，建設(shè)優(yōu)質(zhì)資源共享平臺，組織開展織網(wǎng)工程、空中課堂。通過大學(xué)區(qū)信息平臺，可以實(shí)現(xiàn)教師的網(wǎng)上交流、培訓(xùn)和授課，達(dá)成學(xué)區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源的共享。

（5）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)機(jī)制保障

各區(qū)縣加強(qiáng)對改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，不斷完善管理機(jī)制，形成區(qū)教育局、大學(xué)區(qū)、成員學(xué)校三級管理推進(jìn)機(jī)制，組建了“一會一室三中心”的管理架構(gòu)模式?！耙粫敝复髮W(xué)區(qū)聯(lián)席會議，“一室”指大學(xué)區(qū)名師工作室，“三中心”包含大學(xué)區(qū)教學(xué)管理中心、大學(xué)區(qū)素質(zhì)教育活動管理中心、大學(xué)區(qū)教研管理中心。

（6）強(qiáng)化激勵措施，落實(shí)考核保障

西安市制定了大學(xué)區(qū)管理制改革考核實(shí)施辦法，實(shí)行市、區(qū)縣、大學(xué)區(qū)三級綜合考評，考察改革的推動力度。同時，在全市范圍內(nèi)開展“學(xué)區(qū)化辦學(xué)示范學(xué)?！眲?chuàng)建活動，向社會各界廣泛、深入地解讀改革政策和內(nèi)容，主動接受社會群眾對改革實(shí)施的監(jiān)督，全社會共同關(guān)心、支持大學(xué)區(qū)管理制改革的良好氛圍已經(jīng)形成。

五、西安大學(xué)區(qū)管理制改革成效凸顯

經(jīng)過近5年的探索實(shí)踐，西安市大學(xué)區(qū)管理制改革成效凸顯，基礎(chǔ)教育整體水平明顯提高，全市教育教學(xué)質(zhì)量穩(wěn)中有升。具體表現(xiàn)為：全市教育均衡發(fā)展步伐加快，城區(qū)與縣域、學(xué)校之間的整體辦學(xué)水平差距逐步縮小；優(yōu)質(zhì)教育資源總量不斷增加，義務(wù)教育階段、省級標(biāo)準(zhǔn)化高中、示范高中占比越來越大，社會認(rèn)可度不斷提高；全市學(xué)校在學(xué)區(qū)長學(xué)校的帶動下，成員學(xué)校在管理理念、管理模式、教學(xué)水平等方面有了質(zhì)的

飛躍。

教育改革沒有捷徑可走，除了規(guī)劃、思路和舉措之外，更重要的還在于擔(dān)當(dāng)，在于拿出逢山開路、遇水架橋的闖勁兒，在于拿出抓鐵有痕、踏石留印的韌勁兒……只有不怕揭短，勇于直面矛盾和問題，才能堅(jiān)定教育改革發(fā)展的信心與決心；只有銳意改革，大膽破解熱點(diǎn)與難題，才能占據(jù)教育改革發(fā)展的主動與先機(jī)；只有立足實(shí)際，務(wù)實(shí)為民，積極擔(dān)當(dāng)責(zé)任與風(fēng)險，才能推進(jìn)改革的深入與持續(xù)。

（作者單位：陜西省西安市教育科學(xué)研究所）

責(zé)任編輯：孫建輝

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