康凌翔

內(nèi)容摘要：改革開(kāi)放后，我國(guó)各級(jí)政府之間進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)，使得各級(jí)政府具有干預(yù)經(jīng)濟(jì)和參與市場(chǎng)交易的雙重自主權(quán)，成為具有自身利益追求的利益主體。地方政府根據(jù)自身利益制定和執(zhí)行地方產(chǎn)業(yè)政策，于是地方產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)的市場(chǎng)行為和地方政府與企業(yè)之間的利益依賴和約束共同決定地方產(chǎn)業(yè)政策的選擇，以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的結(jié)果。本文以我國(guó)轉(zhuǎn)型體制下地方政府及其官員的政治、經(jīng)濟(jì)利益追求作為分析的起點(diǎn)，通過(guò)構(gòu)建模型，解釋地方政府及其官員如何在自身利益約束下選擇地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)政策，以及由此帶來(lái)的地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的效果。

關(guān)鍵詞：地方政府利益 產(chǎn)業(yè)政策 企業(yè)行為

研究背景

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)問(wèn)題上，由于上、下級(jí)政府治理上的委托代理機(jī)制，地方政府制定的產(chǎn)業(yè)政策對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的作用基本歸納為兩個(gè)方面。一是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。地方政府之所以制定這類(lèi)產(chǎn)業(yè)政策，是因?yàn)榇龠M(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，將改善地方政府財(cái)政收入和地方政府官員的經(jīng)濟(jì)收益。地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了，利用經(jīng)濟(jì)對(duì)社會(huì)影響作用的增強(qiáng)還能給地方政府及其官員帶來(lái)更有利的政績(jī)，尤其在我國(guó)目前GDP是各地考核地方政績(jī)的重要衡量指標(biāo)之一的現(xiàn)實(shí)情況下，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更是地方政府及官員積累政績(jī)的應(yīng)有內(nèi)容。甚至為了政績(jī)，地方政府之間更會(huì)圍繞地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)展開(kāi)錦標(biāo)賽。二是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)真正的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。地方政府之所以會(huì)制定這樣的產(chǎn)業(yè)政策，是因?yàn)檎嬲龑?shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)后，由于執(zhí)行了上級(jí)政府或中央政府的產(chǎn)業(yè)政策要求，能為地方政府及其官員的政績(jī)考核加分；能讓地方經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升，為地方經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展打下基礎(chǔ)，避免地方經(jīng)濟(jì)陷入增長(zhǎng)困境，避免地方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題增多和激化，避免地方各種困境和問(wèn)題激化導(dǎo)致政績(jī)受損，甚至能增加其政績(jī)，將來(lái)也能為地方政府及其官員帶來(lái)更好的經(jīng)濟(jì)收益。

然而產(chǎn)業(yè)政策所發(fā)揮這兩方面的作用又是有沖突的：如果地方政府把財(cái)力和精力用到促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)上，這樣會(huì)使地方的一些產(chǎn)業(yè)進(jìn)入淘汰過(guò)程，而新產(chǎn)業(yè)在短時(shí)間內(nèi)不容易培育起來(lái)，結(jié)果會(huì)導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)增長(zhǎng)困難，更有可能下滑。如果地方企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境出現(xiàn)前、后時(shí)期對(duì)比的不好變化，不僅地方企業(yè)會(huì)有不滿，地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行將會(huì)增加很多摩擦，會(huì)顯著損害地方政府及其官員的政績(jī)，更不用說(shuō)地方政府及其官員的經(jīng)濟(jì)收益。同時(shí)，解決舊產(chǎn)業(yè)淘汰過(guò)程中帶來(lái)的各種問(wèn)題以及逐漸培育新產(chǎn)業(yè)的過(guò)程都需要地方政府付出很大的財(cái)力成本，將使地方政府承受更大財(cái)政經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，并且這些負(fù)擔(dān)短期內(nèi)很難獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，直接減少地方政府及其官員的經(jīng)濟(jì)收益。相反，如果地方政府把財(cái)力和精力用于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這樣做將繼續(xù)促進(jìn)地方已發(fā)展起來(lái)產(chǎn)業(yè)或已進(jìn)入生命周期晚期的產(chǎn)業(yè)繼續(xù)增長(zhǎng)。值得注意的是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于跨越式發(fā)展過(guò)程，國(guó)家不希望當(dāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)難以持續(xù)時(shí)再進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，所以在我國(guó)上級(jí)政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策時(shí)，各個(gè)地方的舊產(chǎn)業(yè)都還有著一定的盈利能力。在這樣的產(chǎn)業(yè)背景下，地方政府若把地方產(chǎn)業(yè)政策的作用定位在促進(jìn)已有產(chǎn)業(yè)的繼續(xù)增長(zhǎng)上，確實(shí)還能讓地方經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)，這會(huì)給地方政府及其官員帶來(lái)短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)便利和政績(jī)好處，盡管這樣的行為會(huì)導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)中需要轉(zhuǎn)型升級(jí)的產(chǎn)業(yè)一時(shí)間不能被淘汰和真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。地方產(chǎn)業(yè)政策這兩方面作用之間的相互沖突決定了地方政府必須有所取舍或權(quán)衡，而如何權(quán)衡又取決于地方政府行為背后的經(jīng)濟(jì)機(jī)制。

地方政府行為決定地方產(chǎn)業(yè)政策的模型分析

為簡(jiǎn)化分析邏輯，用地方政府在不同產(chǎn)業(yè)政策上的財(cái)政支出強(qiáng)度來(lái)代表地方政府在不同產(chǎn)業(yè)政策上的偏向性行為。其中，以F代表地方政府用于本地區(qū)已發(fā)展起來(lái)的產(chǎn)業(yè)或已進(jìn)入生命周期晚期的產(chǎn)業(yè)繼續(xù)增長(zhǎng)上的財(cái)政投入，這些產(chǎn)業(yè)是需要轉(zhuǎn)型升級(jí)的，F(xiàn)≥0。設(shè)xi是企業(yè)用于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中研發(fā)、開(kāi)拓上的投資，這種投資只是用于新產(chǎn)業(yè)的培育，以s1xi代表地方政府用于促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)徹底產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的財(cái)政投入，表示這些投入是用于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的培育，s1xi≥0。由于政府對(duì)舊產(chǎn)業(yè)的征稅為tπ0 ，令，則m、n更能反映地方政府在不同產(chǎn)業(yè)政策之間的行為偏向，相應(yīng)地有m≥0、n≥0。為了分析在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治治理背景下，地方政府及其官員追求政績(jī)和追求自身經(jīng)濟(jì)收益的過(guò)程中如何決定地方產(chǎn)業(yè)政策的制定，建立一個(gè)地方政府及其官員把政績(jī)和經(jīng)濟(jì)收益相結(jié)合的最優(yōu)化選擇模型。

（一）模型的假設(shè)條件說(shuō)明

設(shè)地方政府及其官員的保留效用為，這一保留效用是地方政府及其官員促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)行為為其帶來(lái)的最低利益要求。的高低主要的影響因素是地方政府及其官員所處的經(jīng)濟(jì)條件和官員級(jí)別。

（二）模型的結(jié)構(gòu)及其求解

對(duì)于每級(jí)地方政府來(lái)說(shuō)，都要追求自身的政績(jī)和經(jīng)濟(jì)利益，為了讓自己所管轄范圍內(nèi)的下級(jí)政府及其官員的行為能給自己帶來(lái)更大的政績(jī)和經(jīng)濟(jì)收益，在給下級(jí)政府及其官員進(jìn)行考核和評(píng)定政績(jī)以及給予各種政策和經(jīng)濟(jì)支持時(shí)，也會(huì)做權(quán)衡，對(duì)于給自己的政績(jī)和經(jīng)濟(jì)收益貢獻(xiàn)小的下級(jí)政府及其官員，不能給予較高的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和其它方面的支持，否則別的下級(jí)政府及其官員就不會(huì)再付出更大努力來(lái)為自己創(chuàng)造政績(jī)和經(jīng)濟(jì)收益。而對(duì)于給自己的政績(jī)和經(jīng)濟(jì)收益做出較大貢獻(xiàn)的下級(jí)政府及其官員，應(yīng)給予較高的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和其他方面的支持，否則別的下級(jí)政府及其官員也會(huì)不再付出更大努力為自己的政績(jī)和經(jīng)濟(jì)收益做貢獻(xiàn)。從這種機(jī)制上來(lái)說(shuō)，每級(jí)地方政府及其官員在給自己的下級(jí)政府及其官員評(píng)定政績(jī)和給予相關(guān)方面支持時(shí)，這種評(píng)定和支持相當(dāng)于一種成本付出，在付出時(shí)需要追求其合理性，過(guò)高、過(guò)低都會(huì)影響自身的利益最大化。

基于此，設(shè)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)給上級(jí)政府及其官員帶來(lái)的政績(jī)和經(jīng)濟(jì)收益總量為W，并且W的大小取決于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)果和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的效果，為簡(jiǎn)易化，令W=（m+ε1）+（n+ε2），則W的期望值EW=E[（m+ε1）+（n+ε2）]=m+n。由于上級(jí)政府及其官員獲得的政績(jī)和經(jīng)濟(jì)收益是要靠給下級(jí)政府及其官員合理地評(píng)定政績(jī)并合理地給予支持所取得的，所以這里把上級(jí)政府及其官員在激勵(lì)下級(jí)政府及其官員時(shí)的利益追求表示為（EW-Ew），以體現(xiàn)EW與Ew之間的結(jié)合。那么，地方政府在產(chǎn)業(yè)政策制定中的行為選擇模型就可表示為下面的線性規(guī)劃：

（26）式表明，當(dāng)下級(jí)政府在實(shí)施某一產(chǎn)業(yè)政策上的政策效果風(fēng)險(xiǎn)較大時(shí)，上級(jí)政府對(duì)該產(chǎn)業(yè)政策的要求也會(huì)減弱，不會(huì)強(qiáng)行要求下級(jí)政府將該產(chǎn)業(yè)政策放到比別的產(chǎn)業(yè)政策更重要的位置。更值得注意的是（27）的結(jié)論表明，如果地方政府存在某一產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果風(fēng)險(xiǎn)較大，上級(jí)政府對(duì)其他產(chǎn)業(yè)政策的要求也會(huì)減弱，其根本原因是地方政府面對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)政策時(shí)會(huì)自然傾向于風(fēng)險(xiǎn)小的產(chǎn)業(yè)政策，上級(jí)政府一方面沒(méi)必要再耗費(fèi)自己的財(cái)力和精力去激勵(lì)地方政府努力實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)大的產(chǎn)業(yè)政策，另一方面，上級(jí)政府如果對(duì)這樣的產(chǎn)業(yè)政策再進(jìn)行偏向性激勵(lì)，會(huì)鼓勵(lì)地方政府走向極端，只注重一方面的產(chǎn)業(yè)效果，放棄其他方面的產(chǎn)業(yè)效果，這會(huì)損害上級(jí)政府總的利益最大化。

加入競(jìng)爭(zhēng)的地方政府行為對(duì)地方產(chǎn)業(yè)政策的決定

由于我國(guó)政治治理方面，上、下級(jí)政府之間是集權(quán)制管理，為了追求自身經(jīng)濟(jì)利益和政績(jī)，上級(jí)政府在對(duì)下級(jí)政府及其官員的行為進(jìn)行激勵(lì)和管理時(shí)，還會(huì)利用下級(jí)政府之間的相互競(jìng)爭(zhēng)來(lái)促進(jìn)其管理效果。在這樣的背景下，下級(jí)政府之間又不得不在彼此之間的相互競(jìng)爭(zhēng)中去爭(zhēng)取自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，否則就會(huì)在政績(jī)?cè)u(píng)定上處于劣勢(shì)。而對(duì)地方政府及其官員來(lái)說(shuō)，一旦政績(jī)?cè)u(píng)定上處于劣勢(shì)，失去的不僅僅是政績(jī)上的利益，還有可能進(jìn)一步失去一些有利的市場(chǎng)資源、政策優(yōu)勢(shì)以及個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)，從而也就失去一些經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上也會(huì)處于劣勢(shì)。

當(dāng)?shù)胤秸捌涔賳T之間存在相互競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，地方政府及其官員從事m、n的投入行為給其帶來(lái)的利益不僅面臨m、n投入本身所具有收益的不確定性，還要面臨競(jìng)爭(zhēng)失敗帶來(lái)收益的不確定性，這決定了地方政府及其官員在地方產(chǎn)業(yè)政策制定和產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行過(guò)程中會(huì)采取與前面的分析有所不同的行為，下文進(jìn)一步分析這種可能的不同。

（一）模型設(shè)計(jì)和求解

假設(shè)某一級(jí)政府下轄兩個(gè)地方政府，分別稱為地方政府1和地方政府2，為了分析的方便，假設(shè)這兩個(gè)下轄地方政府具有完全對(duì)稱性。對(duì)于上級(jí)政府來(lái)說(shuō)，給所轄的兩個(gè)下級(jí)政府及其官員進(jìn)行政績(jī)?cè)u(píng)定時(shí)將差別對(duì)待，給予業(yè)績(jī)對(duì)比中的優(yōu)勝者以較高的政績(jī)，給予業(yè)績(jī)對(duì)比中的劣勢(shì)者以較低的政績(jī)。當(dāng)?shù)胤秸诘胤浇?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)上的付出給上級(jí)政府帶來(lái)的利益分別為m和n時(shí)，上級(jí)政府給每個(gè)地方政府的懸賞政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)為：

其二，如果沒(méi)有地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，則意味著P=1；如果有了地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，則意味著P<1。在（45）式和（46）式中，當(dāng)P=1時(shí)，有L0=L1，由于dL0 /dP<0，這將意味著，在（45）式和（46）式中，一旦P從P=1減小為P<1且c1σ1>c2σ2，則一定有L0>L1，表示L0中的產(chǎn)業(yè)政策更向m傾斜。這其中的含義是，在c1σ1>c2σ2的條件下（地方政府在m上的投入成本較高和風(fēng)險(xiǎn)較大），由于地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)的存在，加大了地方政府每種產(chǎn)業(yè)政策收益的不確定性，如果地方政府認(rèn)為在競(jìng)爭(zhēng)中獲勝的可能性沒(méi)有增加，為了爭(zhēng)取在競(jìng)爭(zhēng)中獲勝的可能性，地方政府會(huì)朝高風(fēng)險(xiǎn)、高成本的產(chǎn)業(yè)政策去冒險(xiǎn)。即有了地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)后，會(huì)促進(jìn)地方政府的冒險(xiǎn)性行為。

當(dāng)然，如果η≠0，上述結(jié)論仍成立，這可通過(guò)同樣的計(jì)算過(guò)程來(lái)得到解釋，只是其中的各式中的η≠0而已，這里不再重復(fù)復(fù)雜的計(jì)算過(guò)程。

結(jié)論

在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)和政治治理制度背景下，地方政府的產(chǎn)業(yè)政策選擇是受地方政府及其官員自身利益約束的，這就使得地方產(chǎn)業(yè)政策不一定完全符合中央政府的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)政策要求。

本文分析認(rèn)為：首先，地方政府的產(chǎn)業(yè)政策會(huì)跟隨上級(jí)政府的產(chǎn)業(yè)政策方向，即上級(jí)政府強(qiáng)調(diào)什么樣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，地方政府就會(huì)跟著這一發(fā)展方向行事，但在沿著上級(jí)政府所強(qiáng)調(diào)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的過(guò)程中，地方政府在該產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的努力程度并不按上級(jí)政府的要求行事，而是按地方政府所處的環(huán)境條件和最大化的地方政府及其官員的自身利益決定。其次，地方政府在把自己控制的資源通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策來(lái)支持企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)時(shí)，如果這種支持給地方政府及其官員帶來(lái)收益的風(fēng)險(xiǎn)越大，地方產(chǎn)業(yè)政策會(huì)越減輕這種支持的力度，而轉(zhuǎn)向那些收益風(fēng)險(xiǎn)更小的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)內(nèi)容和相關(guān)的企業(yè)。同時(shí)，地方政府的上級(jí)政府也有同樣的行為特征，即在對(duì)下級(jí)政府的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行要求和考核時(shí)，對(duì)那些收益風(fēng)險(xiǎn)大的產(chǎn)業(yè)政策給予較小的考核激勵(lì)，對(duì)那些收益風(fēng)險(xiǎn)較小的產(chǎn)業(yè)政策給予相對(duì)較重的考核激勵(lì)。再次，在有地方政府錦標(biāo)賽機(jī)制下，地方政府在獲勝可能性大時(shí)，會(huì)傾向于收益風(fēng)險(xiǎn)小且成本低的產(chǎn)業(yè)政策，以求更穩(wěn)定地獲取自身利益。而在獲勝可能性小時(shí)，地方政府會(huì)傾向于收益風(fēng)險(xiǎn)大且成本較大的產(chǎn)業(yè)政策，即更具有冒險(xiǎn)性。

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