○ 顧　杰， 胡　偉，2

(1.上海交通大學(xué)　國際與公共事務(wù)學(xué)院， 上?！?00030；2.中共上海市委黨?！●R克思主義研究院， 上?！?00233)

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協(xié)商式治理：基層社區(qū)治理的可行模式〔*〕
——基于上海浦東華夏社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)

○ 顧杰1， 胡偉1，2

(1.上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院， 上海200030；2.中共上海市委黨校馬克思主義研究院， 上海200233)

上海浦東華夏社區(qū)創(chuàng)造了一種基層社區(qū)橫向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制，即協(xié)商式治理的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。這種模式在現(xiàn)有社區(qū)格局基礎(chǔ)上，構(gòu)建社區(qū)協(xié)商式治理的平臺(tái)，在社區(qū)精英的主導(dǎo)下，社區(qū)相關(guān)利益方多元參與社區(qū)公共事務(wù)的決策和公共服務(wù)的供給，實(shí)現(xiàn)社區(qū)多元共治。這種社區(qū)協(xié)商式治理的模式既符合十八屆三中全會(huì)提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，也是中國特色民主建設(shè)的生動(dòng)實(shí)踐。同時(shí)，由于社區(qū)協(xié)商式治理模式是一種增量改革，且現(xiàn)有的社區(qū)組織和精英是推動(dòng)該模式廣泛推廣的可依托的社區(qū)主導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)力，因此，這種基層社區(qū)協(xié)商式治理模式具有較大的可推廣性，是未來中國基層社區(qū)治理的可行模式。

基層社區(qū)；協(xié)商式治理；運(yùn)行邏輯；價(jià)值；可行性

基層社區(qū)是民眾守望相助的共同體，也是國家治理的重要基礎(chǔ)。隨著市場化改革的日益深入，基層社區(qū)也發(fā)生著巨大變化。20 世紀(jì)90 年代初，民政部提出了在城市開展社區(qū)建設(shè)后，全國各地在基層社區(qū)治理上都進(jìn)行了諸多有益的探索。面對社區(qū)日益多元化的利益主體和分散化的資源，基層社區(qū)如何進(jìn)行整合協(xié)調(diào)，以推動(dòng)社區(qū)建設(shè)？本文以在上海浦東綜合配套改革背景下開展的華夏社區(qū)“共商共治”試點(diǎn)為個(gè)案，引入?yún)f(xié)商民主和治理理論的視角，認(rèn)為該試點(diǎn)實(shí)際上是旨在構(gòu)建一種“協(xié)商式治理”的基層社區(qū)治理模式，來解決基層社區(qū)橫向整合協(xié)調(diào)難題，并討論了該模式的價(jià)值與可行性。

一、基層社區(qū)治理的變遷

基層社區(qū)是國家的重要組成部分，其治理模式深受國家治理體制的影響。隨著市場化改革的開啟，原有建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的治理模式發(fā)生了重大變化，主要體現(xiàn)為：

(一)組織基礎(chǔ)：從單位制為主、街居制為輔到社區(qū)制

建國后，我國城市基層社會(huì)建立了一套與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的管理體制，它以單位制為主、街居制為輔。在這套管理體制下，單位不僅是城市職工生活福利的唯一來源，也是個(gè)人社會(huì)地位和身份合法性的界定者，并通過單位大院等形式控制著其成員的生活空間〔1〕。同時(shí)，對于社會(huì)閑散、救濟(jì)優(yōu)撫對象等群體，則通過街居制進(jìn)行管理。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的瓦解，我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，社會(huì)流動(dòng)也日益頻繁，原有的單位制也隨之解體，街居成為了我國城市基層社會(huì)最主要的組織基礎(chǔ)。然而，街居在實(shí)際運(yùn)行中存在著行政化嚴(yán)重、承載職能過度等問題。在此背景下，民政部提出了社區(qū)建設(shè)的意見。由此，社區(qū)建設(shè)在全國范圍內(nèi)轟轟烈烈的推行。但社區(qū)的具體意旨是比較模糊的。2000年民政部的文件中明確將社區(qū)的范圍界定為“經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)”，但在地方上，社區(qū)不僅僅指居委會(huì)。比如，上海就將社區(qū)定位于街道層面，并將街道改稱為社區(qū)。當(dāng)然，這種模糊是從國家管理的科層體系上而言的。對于民眾而言，不論是街道層面的社區(qū)還是居委會(huì)層面的社區(qū)，都是其日常生活的場所，差別無非就是該場所范圍的大小。

(二)資源分布：從國家壟斷到分散分布

全能政府時(shí)代，社會(huì)資源完全由國家所壟斷。改革開放的過程實(shí)際上是一個(gè)資源不斷重新配置的過程。隨著社會(huì)和市場的不斷發(fā)育成熟，政府已不再完全控制著各種資源。同樣地，社區(qū)中的資源配置也從之前被政府完全掌控到如今已分散于社區(qū)內(nèi)各組織和個(gè)人?；鶎由鐓^(qū)治理需要足夠的資源作為保障，只有充分整合和有效配置社區(qū)內(nèi)各種資源，才能滿足現(xiàn)實(shí)的社區(qū)公共需求。因此，當(dāng)前的社區(qū)治理亟需建立社區(qū)資源整合機(jī)制，從而有效提高社區(qū)現(xiàn)有資源的使用效率和利用程度，克服社區(qū)資源的有限性與社區(qū)需求的多樣性之間的矛盾。

(三)治理主體：從單一到多元

在以單位制為主、街居制為輔的年代，國家通過單位和街道、居委會(huì)對基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)了橫向到底、縱向到邊的全方位控制。國家或國家的代理人(如居委會(huì)等)是基層社會(huì)的唯一治理主體，個(gè)人都是依附于國家的。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的終結(jié)和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，國家的治理主體無論從宏觀上還是微觀上都發(fā)生了根本性的變化。從宏觀上而言，形成了政府、市場、社會(huì)、民眾四方治理主體；從微觀上而言，基層社區(qū)層面存在著代表國家力量的行政性機(jī)構(gòu)(如街道)、企事業(yè)單位、非政府組織、居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、開發(fā)商、社區(qū)居民等，這些不同的治理主體都掌握著一定的資源。

二、協(xié)商式治理：基本理論及適用性

(一)協(xié)商民主

協(xié)商民主的提出是源于民主理論家們對自由主義民主理論及其實(shí)踐的批判。因?yàn)榇h制將民主等同于投票，使得公民在民主政治中的參與不斷降低。而協(xié)商民主提出之初，是被作為一種決策機(jī)制，即所有受到政策影響的公民或他們的代表，均應(yīng)有權(quán)參與集體決策，而集體決策秉持理性和公正態(tài)度，通過討論和協(xié)商的方式達(dá)成〔2〕。但其后，協(xié)商民主論者將集體決策過程中的協(xié)商運(yùn)用于政治生活和治理活動(dòng)中，認(rèn)為協(xié)商民主是一種民主治理的形式，即自由和平等的公民在公共利益的指向下，互相之間就共同關(guān)心的問題通過對話、討論、協(xié)商達(dá)成共識，最終形成具有集體約束力的公共政策的過程〔3〕。就協(xié)商民主的場域而言，古特曼和湯普森進(jìn)一步將協(xié)商民主擴(kuò)展到整個(gè)與公民相關(guān)的中間機(jī)構(gòu)中，包括那些作用于公民的機(jī)構(gòu)，如大眾傳播媒體、衛(wèi)生保健組織、職業(yè)運(yùn)動(dòng)；公民在其中發(fā)揮作用的機(jī)構(gòu)，如利益集團(tuán)、私人俱樂部、工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)；以及他們所工作的機(jī)構(gòu)，如公司、小企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)、軍事部門，等等〔4〕。

(二)治理理論

20世紀(jì)90年代興起的治理理論，是基于80年代西方國家公民社會(huì)與第三部門得到了不斷的發(fā)展，而傳統(tǒng)的政府管理又出現(xiàn)了“失靈”現(xiàn)象的背景下提出的。就參與主體而言，治理理論認(rèn)為政府不再是公共管理的唯一主體，市場、社會(huì)團(tuán)體、公民等都是重要的公共管理主體；就組織載體而言，也不僅僅局限于政府的科層制組織，而是多樣的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織；就權(quán)力運(yùn)行而言，傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治是“命令—服從”式的單向度權(quán)力運(yùn)行，而治理的權(quán)力運(yùn)行是雙向互動(dòng)的。事實(shí)上，治理理論強(qiáng)調(diào)的是橫向協(xié)調(diào)及伙伴關(guān)系、協(xié)商、規(guī)范，其要旨不在具體機(jī)構(gòu)，而在過程和實(shí)踐〔5〕。

(三)協(xié)商式治理：一種新的社區(qū)治理模式的構(gòu)建

協(xié)商民主和治理理論在社區(qū)治理中有理論適用性嗎？就協(xié)商民主而言，正如前述，協(xié)商民主是公共事務(wù)的利益相關(guān)者通過相應(yīng)的平臺(tái)進(jìn)行理性協(xié)商，最終達(dá)成共識。當(dāng)前社區(qū)利益主體日益多元化，對于社區(qū)公共利益的需求也越發(fā)強(qiáng)烈，但傳統(tǒng)行政力量所掌握的資源和權(quán)威又不斷式微，社區(qū)治理亟需建立一種多元主體利益協(xié)商的機(jī)制安排來共同促進(jìn)社區(qū)福祉。而這正是協(xié)商民主的長處。此外，就西方協(xié)商民主的實(shí)踐場域來說，社區(qū)正是協(xié)商民主實(shí)踐的重要場域。就治理理論而言，治理理論提倡在地方治理中，政府應(yīng)該更多地向社區(qū)授權(quán)，對于公共問題盡可能依賴于其他組織，通過資源交換和基于共同目標(biāo)的談判來解決〔6〕。有學(xué)者指出，從1949年以后社區(qū)被街居體制和單位體制行政分割，資源與權(quán)力高度集中的單一行政控制方式，到改革開放以來單位體制解體，社區(qū)中的街道職能強(qiáng)化、非營利組織發(fā)育、利益主體多樣化、資源配置結(jié)構(gòu)復(fù)雜化和動(dòng)態(tài)化，這與西方治理理論提出的現(xiàn)實(shí)背景非常相似。因此，治理的理念與模式在近年來被大量引人中國社區(qū)發(fā)展之中，并成為引導(dǎo)社區(qū)體制創(chuàng)新和研究的一個(gè)有效概念〔7〕。

協(xié)商民主和治理理論的共同之處都是強(qiáng)調(diào)市場、非政府組織、公民等社會(huì)主體以協(xié)商的方式參與公共事務(wù)的決策。事實(shí)上，治理理論突出強(qiáng)調(diào)的是治理主體的多元化參與，協(xié)商民主突出強(qiáng)調(diào)的是以理性協(xié)商為主要方式的公共事務(wù)決策機(jī)制，前者側(cè)重公共事務(wù)的參與主體，后者側(cè)重公共事務(wù)的參與方式或參與機(jī)制，而兩者的結(jié)合——協(xié)商式治理——就是指在社會(huì)主體日益多元化的情況下，通過以理性協(xié)商為主要方式進(jìn)行涉及多方利益的公共事務(wù)的公共決策機(jī)制。本文以此為協(xié)商式治理的定義，將其運(yùn)用于社區(qū)維度，以上海浦東華夏社區(qū)為個(gè)案，來審視其運(yùn)行的基礎(chǔ)和邏輯，以及作為一種社區(qū)治理模式的價(jià)值和可行性。

三、個(gè)案分析

(一)個(gè)案選擇

近年來，“社區(qū)共治”成為我國社區(qū)建設(shè)的高頻詞匯。本文所選擇的上海浦東新區(qū)川沙新鎮(zhèn)華夏社區(qū)，是浦東綜合配套改革的重要試點(diǎn)。2005年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)成為首家進(jìn)行綜合配套改革的試點(diǎn)，并要求浦東綜合配套改革為推動(dòng)全國改革起示范意義。其中，積極探索社區(qū)共商共治共建新機(jī)制，社區(qū)重大事務(wù)由社區(qū)委員會(huì)共商共治共決，著力建設(shè)社會(huì)生活共同體是改革的重要內(nèi)容。華夏社區(qū)的試點(diǎn)就是在此背景下展開的。由此，華夏社區(qū)的個(gè)案是具有典型性和前瞻性的。

(二)華夏社區(qū)協(xié)商式治理平臺(tái)

社區(qū)協(xié)商式治理的實(shí)現(xiàn)需要一定的平臺(tái)。華夏社區(qū)在不同的層面都構(gòu)建了協(xié)商式治理的平臺(tái)，主要有社區(qū)委員會(huì)、居民議事會(huì)等。

1.社區(qū)委員會(huì)。2006年4月，華夏社區(qū)成立了“社區(qū)委員會(huì)”。該委員會(huì)通過社區(qū)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對社區(qū)代表大會(huì)負(fù)責(zé)，是社區(qū)代表大會(huì)閉幕期間的議事協(xié)商機(jī)構(gòu)，由政府職能部門派出機(jī)構(gòu)代表、社區(qū)企事業(yè)單位代表，社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位代表、居(村)民代表，知名人士等組成。社區(qū)委員會(huì)委員15-20名，其中主任委員1名，副主任委員3-5名，下設(shè)行政事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、居(村)事務(wù)3個(gè)專業(yè)工作委員會(huì)，各專委設(shè)主任1名，委員5-8名，專兼職委員兼有?！洞ㄉ承骆?zhèn)華夏社區(qū)委員會(huì)章程》賦予社區(qū)委員會(huì)整合社區(qū)內(nèi)資源，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)等職責(zé)。這就意味著該社區(qū)委員會(huì)，既非一級行政機(jī)關(guān)或行政派出機(jī)構(gòu)，也不是辦事機(jī)構(gòu)，而是由政府代表、社區(qū)內(nèi)單位代表、社區(qū)內(nèi)精英和居民、村民代表等組成的協(xié)商式治理平臺(tái)。

2.居民議事會(huì)。在居委會(huì)層面，華夏社區(qū)各居委會(huì)成立了居民議事會(huì)。該議事會(huì)以問題為導(dǎo)向不定期召開，一般就居民區(qū)內(nèi)公共事務(wù)訴求出現(xiàn)時(shí)，由居委會(huì)出面組織利益相關(guān)單位和個(gè)人，進(jìn)行協(xié)商議事。該平臺(tái)是一個(gè)在居民區(qū)層面比較靈活的、機(jī)動(dòng)的協(xié)商治理平臺(tái)。

(三)華夏社區(qū)協(xié)商式治理的典型案例

在協(xié)商治理平臺(tái)中的各個(gè)主體是如何積極協(xié)商互動(dòng)以滿足社區(qū)公共服務(wù)需求的？先展示兩個(gè)調(diào)研中的治理案例。

案例1：“方便”的事情方便了

華夏社區(qū)在2006年以前沒有一個(gè)公共廁所。2006年華夏社區(qū)實(shí)行共商共治后，許多居民在居委的議事會(huì)上提出了建公廁的訴求。社區(qū)委員會(huì)副主任顧XX親自牽頭負(fù)責(zé)此事，帶著有關(guān)同志在社區(qū)里挑選合適的公廁選址。當(dāng)他們找到一個(gè)在籃球場附近的廢棄公廁時(shí)，正好有一個(gè)外地老板也看中這個(gè)地方，想把這個(gè)廢棄廁所租下來，改裝后開店。這個(gè)廢棄公廁的產(chǎn)權(quán)屬于王橋開發(fā)公司(系華夏社區(qū)主要開發(fā)公司之一，是社區(qū)委員會(huì)的單位委員之一)，外地老板正好在和王橋開發(fā)公司接觸。得知這一情況后，社區(qū)馬上與王橋公司聯(lián)系，并很快通過鎮(zhèn)政府將這塊地的產(chǎn)權(quán)買下來，又通過申請政府項(xiàng)目把廢棄廁所改造成了符合標(biāo)準(zhǔn)的三類公廁，委托川沙城管署進(jìn)行日常管理。

案例2：小區(qū)建起新車棚

萬馨居委所屬的萬馨家園是2007年陸續(xù)入住的一個(gè)動(dòng)遷小區(qū)，在川沙地區(qū)屬規(guī)模較大的小區(qū)。但當(dāng)時(shí)小區(qū)建造時(shí)，忽視了建造非機(jī)動(dòng)車棚。居民對建造車棚的呼聲十分強(qiáng)烈，居委把居民訴求上報(bào)社區(qū)后，社區(qū)將其列為實(shí)事項(xiàng)目以給予經(jīng)費(fèi)資助，但具體操作事宜由居委負(fù)責(zé)。在居委干部組織召開的居民議事會(huì)上，居民們就車棚的選址、設(shè)計(jì)等紛紛進(jìn)行協(xié)商。通過議事會(huì)平臺(tái)，居民們各自發(fā)表意見并最終就選址達(dá)成一致意見。在設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，居民們也紛紛表達(dá)訴求、獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。比如有居民提出由于小區(qū)地處偏僻，存在安全隱患，應(yīng)該要設(shè)計(jì)防盜的橫杠，等等。這些訴求和建議都被采納。最終，小區(qū)內(nèi)建成了七個(gè)非機(jī)動(dòng)車棚，總面積達(dá)1000多平方米。

以上兩個(gè)案例均選自華夏社區(qū)，且案例1屬于社區(qū)層面，案例2屬于居民區(qū)層面。從這兩個(gè)案例中可以發(fā)現(xiàn)，華夏社區(qū)的協(xié)商治理平臺(tái)，發(fā)揮的作用主要體現(xiàn)為兩個(gè)：協(xié)調(diào)資源和形成共識。

案例1即為協(xié)調(diào)資源的典型例子。在案例1中，由于公廁的產(chǎn)權(quán)屬于開發(fā)公司，但作為社區(qū)委員會(huì)的單位委員之一，在社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)下，放棄長期商業(yè)利益，把產(chǎn)權(quán)賣給了鎮(zhèn)政府。這充分體現(xiàn)了社區(qū)委員會(huì)這一協(xié)商治理平臺(tái)在整合社區(qū)內(nèi)資源上的優(yōu)勢。案例2則是形成共識的典型例子。在案例2中，居民議事會(huì)的議題是來自于居民的日常公共服務(wù)訴求，并由居委干部召集相關(guān)利益方召開專題議事會(huì)，就議題細(xì)節(jié)進(jìn)行協(xié)商并形成共識。事實(shí)上，議事會(huì)是居委會(huì)向居民尋求決策建議和決策認(rèn)同的工具。

而在這兩個(gè)案例中，有兩個(gè)共同的群體在影響著協(xié)商式治理的過程，即社區(qū)精英和多元利益主體。案例1中的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)顧XX和案例2中的居委干部是這兩個(gè)協(xié)商式治理過程中的主導(dǎo)力量，這些社區(qū)精英擁有合法性權(quán)威和一定的行政性資源，且具有整合多元利益主體的社會(huì)資源和組織資本，但由于社區(qū)內(nèi)資源的日益分散，不能運(yùn)用自己所掌握的資源滿足社區(qū)公共服務(wù)需求，只能尋求相關(guān)利益主體的支持和認(rèn)同。而社區(qū)內(nèi)的多元利益主體，作為公共利益的相關(guān)方，也愿意通過協(xié)商治理平臺(tái)進(jìn)行協(xié)商，最大限度地表達(dá)和滿足自身的利益訴求。因此，在社區(qū)委員會(huì)和居民議事會(huì)等平臺(tái)下，具體的運(yùn)行是在社區(qū)精英的主導(dǎo)下，由各公共利益相關(guān)方共同參與，整合資源、理性協(xié)商的過程。

(四)華夏社區(qū)協(xié)商式治理的邏輯

圖1華夏社區(qū)協(xié)商式治理模式的運(yùn)行邏輯圖

圖1是根據(jù)調(diào)研得出的華夏社區(qū)協(xié)商式治理模式的運(yùn)行邏輯圖，具體來說：

首先，需要產(chǎn)生協(xié)商式治理的意愿。就華夏社區(qū)而言，在基層社區(qū)組織層面，產(chǎn)生這種意愿主要有行政和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)推動(dòng)力。所謂行政推動(dòng)力，就是華夏社區(qū)的協(xié)商式治理屬于浦東綜合配套改革中的組成部分，肩負(fù)有探索具有示范和引領(lǐng)意義的社區(qū)治理改革的使命。所謂現(xiàn)實(shí)推動(dòng)力，正如前述，當(dāng)前中國基層社區(qū)資源日益分散化、利益主體日趨多元化，基層社區(qū)已不能僅僅依靠行政性力量進(jìn)行治理。在社區(qū)各利益主體層面，社區(qū)民眾等利益主體在事關(guān)自身利益的公共利益問題上，也愈加表現(xiàn)出參與的訴求，因此，亟需一種能夠在基層社區(qū)整合資源、協(xié)調(diào)多方利益的社區(qū)治理模式創(chuàng)新。正是在這兩個(gè)層面的作用下，使得華夏社區(qū)自覺不自覺地具有較為強(qiáng)烈的開展協(xié)商式治理的意愿。

其次，需要搭建協(xié)商式治理的平臺(tái)。平臺(tái)的搭建是將無形的意愿轉(zhuǎn)換為有形的載體，為各方協(xié)商式治理提供“舞臺(tái)”。在華夏社區(qū)，協(xié)商式治理的平臺(tái)在社區(qū)和居民區(qū)兩個(gè)層面都存在。雖然華夏社區(qū)在定位上既不是民政部所指的等同于居民區(qū)的社區(qū)，也不是上海目前推行的以街道為社區(qū)的定位，但從協(xié)商式治理的角度，重點(diǎn)不在于在哪個(gè)層面構(gòu)建平臺(tái)，而是在需要在基層面臨橫向協(xié)調(diào)的地方構(gòu)建適當(dāng)?shù)钠脚_(tái)來整合資源、協(xié)調(diào)利益。從這點(diǎn)上而言，華夏社區(qū)在基層社區(qū)橫向的資源和利益協(xié)調(diào)上不愧是一大創(chuàng)新。具體來說，社區(qū)委員會(huì)作為連接鎮(zhèn)政府和基層居委會(huì)的治理平臺(tái)，通過自下而上的權(quán)力授予關(guān)系而擁有其合法性，也因?yàn)槭钦苿?dòng)的行政性試點(diǎn)，得到了政府的認(rèn)同和支持。通過社區(qū)委員會(huì)這一平臺(tái)，有效集聚了社區(qū)內(nèi)多元利益主體，整合了他們的資源，并就公共利益和公共服務(wù)需求進(jìn)行協(xié)商。

再次，需要形成社區(qū)精英主導(dǎo)下的多元參與結(jié)構(gòu)。多元主體協(xié)商共治是協(xié)商式治理的核心過程。但在具體實(shí)踐過程中，這個(gè)過程需要一個(gè)發(fā)揮主導(dǎo)作用的力量，這個(gè)力量在華夏社區(qū)就是社區(qū)精英，它一般包括社區(qū)委員會(huì)主任、副主任，居委干部等。如果沒有社區(qū)精英在協(xié)商式治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，在當(dāng)前中國民眾民主參與的實(shí)踐尚不豐富的背景下，很難形成一種有序的協(xié)商過程。另外，社區(qū)精英由于其擔(dān)任的公共性職務(wù)(包括居委會(huì)干部)，在民眾中擁有一定的合法性和權(quán)威性，也能得到政府的支持和認(rèn)可。總的來說，在現(xiàn)階段，這些擁有行政資本和社會(huì)資本的社區(qū)精英，是基層社區(qū)協(xié)商式治理的不可或缺的主導(dǎo)力量。同時(shí)，多元主體的積極參與也是非常重要的。多元主體多大程度上能夠積極參與協(xié)商式治理，一方面取決于某個(gè)公共服務(wù)需求所涉及的利益程度和范圍，另一方面也取決于社區(qū)精英的協(xié)商式治理能力，前者是客觀存在的，后者卻因社區(qū)精英的個(gè)人能力差異而不同。因此，社區(qū)精英的協(xié)商式治理能力的高低，影響著基層社區(qū)協(xié)商式治理的水平和績效。

(五)華夏社區(qū)協(xié)商式治理的運(yùn)行缺陷

華夏社區(qū)的協(xié)商式治理雖已初見雛形，并發(fā)揮了一定的積極效應(yīng)。但也應(yīng)該看到，它還存在一些缺陷，當(dāng)前的協(xié)商式治理模式的建構(gòu)尚處于探索階段。

一方面是主體力量不均衡。協(xié)商式治理平臺(tái)中應(yīng)該是政府、社會(huì)和市場等各大主體均衡發(fā)展。但是，目前來說，黨政的力量過于強(qiáng)大，社會(huì)和市場中的組織和個(gè)人的治理力量相對比較薄弱且處于被動(dòng)狀態(tài)。由于各主體之間擁有資源以及動(dòng)員資源的能力不均衡，導(dǎo)致了他們之間并沒有形成積極活躍的互動(dòng)關(guān)系。

另一方面是非黨政主體參與度還不高。基層社區(qū)協(xié)商式治理需要多元主體的共同參與。但在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)非黨政主體參與度不高的現(xiàn)象。就居民而言，仍然存在搭便車思想，從而造成了居民的參與熱情不高。就非政府組織而言，如今社區(qū)內(nèi)的非政府組織尚處于發(fā)展的初級階段，大部分非政府組織都是在政府的扶持下發(fā)展起來的，并沒有完全的社會(huì)化，造成了它們在社區(qū)參與中帶有一定的行政性色彩。

四、基層社區(qū)協(xié)商式治理的價(jià)值及可行性

(一)基層社區(qū)協(xié)商式治理模式的價(jià)值

李友梅認(rèn)為，當(dāng)前中國社會(huì)管理在中觀層面面臨著兩條互相影響的主線：第一條是如何適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)分化的客觀情境，發(fā)展出有中國自身特色的橫向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制？第二條是如何在縱向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制幾近高峰的當(dāng)代中國建立起一種縱橫結(jié)合的秩序整合新框架？〔8〕事實(shí)上，本文認(rèn)為這兩條主線的基礎(chǔ)是首先要構(gòu)建一個(gè)橫向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制，才能與現(xiàn)有縱向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制結(jié)合，形成縱橫結(jié)合的秩序整合框架。華夏社區(qū)的“共商共治”試點(diǎn)的價(jià)值正在于通過協(xié)商式治理的模式，在基層社區(qū)層面探索一種橫向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制。而基層社區(qū)協(xié)商式治理模式在國家治理現(xiàn)代化和中國特色民主建設(shè)兩個(gè)層面具有其重要價(jià)值。

第一，基層社區(qū)協(xié)商式治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成。十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)，社區(qū)治理的現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的題中之義。作為國家治理的組成部分，社區(qū)治理應(yīng)在體系和能力兩個(gè)層面著力，即在體系建設(shè)上要對現(xiàn)有社區(qū)縱向和橫向秩序進(jìn)行調(diào)適，構(gòu)建更具包容性的社區(qū)治理體系；在能力建設(shè)上要著力提升社區(qū)精英主導(dǎo)協(xié)商式治理的能力和社區(qū)普通民眾參與社區(qū)治理的能力。華夏社區(qū)的協(xié)商式治理實(shí)踐在社區(qū)治理體系建設(shè)上的意義就在于其是構(gòu)建基層社區(qū)橫向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制，形成更具包容性的社區(qū)治理系統(tǒng)上的有益探索，在此機(jī)制下，國家、市場、社會(huì)、民眾進(jìn)行協(xié)同治理。而在社區(qū)治理能力建設(shè)上的意義就在于揭示了社區(qū)精英的協(xié)商式治理能力決定了社區(qū)協(xié)商式治理的效果，也就是說，社區(qū)治理的有效性取決于社區(qū)治理精英的能力。

第二，基層社區(qū)協(xié)商式治理是中國特色民主建設(shè)的重要實(shí)踐。民主是人類社會(huì)發(fā)展的本質(zhì)要求，也是社會(huì)主義核心價(jià)值體系的重要內(nèi)容，社區(qū)民主是中國民主建設(shè)的不可或缺的組成部分。十八屆三中全會(huì)明確提出了“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，在基層要“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化”。華夏社區(qū)協(xié)商式治理的實(shí)踐，是基層制度化民主協(xié)商的生動(dòng)體現(xiàn)，對中國特色民主建設(shè)具有兩個(gè)方面的意義。其一，為如何在社區(qū)層面通過構(gòu)建民主協(xié)商機(jī)制來制度化吸納民眾的政治參與提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。參與是民主政治的兩大維度之一。社區(qū)作為個(gè)人每天與之發(fā)生聯(lián)系的場所，必然會(huì)牽涉諸多利益，也就產(chǎn)生了參與訴求。華夏社區(qū)的協(xié)商式治理模式，正是通過協(xié)商這一政治參與的主要方式，通過制度化的協(xié)商平臺(tái)構(gòu)建，在社區(qū)精英的主導(dǎo)下開展有序有效的社區(qū)協(xié)商式治理，滿足民眾參與需求的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與社區(qū)公共利益的平衡。其二，有利于提升公民的民主能力。民主權(quán)利是人與生俱來的，但民主能力卻不是與生俱來的。華夏社區(qū)的協(xié)商式治理是一種公民民主政治訓(xùn)練的典型，社區(qū)公民在理性的公共協(xié)商中培養(yǎng)公民參與政治生活所應(yīng)具備的態(tài)度、素質(zhì)和技能。而這些公民的民主態(tài)度、素質(zhì)和技能又是中國特色民主建設(shè)的基礎(chǔ)。因此，在積極穩(wěn)妥地推進(jìn)中國特色民主建設(shè)的過程中，培養(yǎng)公民的民主能力是必要的前提。而社區(qū)作為與民眾息息相關(guān)的生活場所，不像在政府政策過程中吸納公民參與那樣對公民的參與能力和知識要求比較高，且議題敏感性較強(qiáng)，社區(qū)治理的議題一般較為生活化，要求原有政治體系和格局的調(diào)整比較小，所以社區(qū)應(yīng)是現(xiàn)階段公民民主能力學(xué)習(xí)和實(shí)踐的最佳場域之一。

(二)基層社區(qū)協(xié)商式治理模式的可行性

華夏社區(qū)作為浦東綜合配套改革的一個(gè)組成部分，試點(diǎn)的目的是要?jiǎng)?chuàng)造可推廣、可復(fù)制的制度經(jīng)驗(yàn)。如果華夏社區(qū)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)不能更廣范圍的推廣，其對未來中國社區(qū)治理變革的實(shí)踐意義就不大。因此，審視華夏社區(qū)協(xié)商式治理模式的可行性實(shí)屬必要。而本文認(rèn)為，華夏社區(qū)協(xié)商式治理模式之所以是未來中國基層社區(qū)治理的可行模式，其主要原因在于以下兩個(gè)方面：

第一，社區(qū)協(xié)商式治理模式是一種增量改革。所謂增量改革，就是在不觸及或很少觸及原有體制格局的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革。而社區(qū)治理的存量是什么？其實(shí)就是社區(qū)作為國家自上而下的縱向秩序的一個(gè)組成部分，其所承擔(dān)的一部分行政職能。部分學(xué)者認(rèn)為社區(qū)的行政化傾向是社區(qū)建設(shè)和自治的主要障礙〔9〕。事實(shí)上，從華夏社區(qū)的試點(diǎn)來看，其推行的協(xié)商式治理與原有的行政職能之間的矛盾并沒有學(xué)界所指出的那么嚴(yán)重，而且很多時(shí)候正是由于社區(qū)承擔(dān)了一定的行政職能，上級政府也就會(huì)給予一定的行政資源，且相對于社區(qū)內(nèi)的其他組織，社區(qū)民眾還是比較信賴社區(qū)委員會(huì)和居委會(huì)(包括同級的黨組織)，因?yàn)槠渚哂行姓詸?quán)威。華夏社區(qū)的試點(diǎn)表明，推行協(xié)商式治理，不需要觸及原有社區(qū)所承擔(dān)的行政職能這一“存量”，而主要在涉及社區(qū)公共利益的問題上，更多地通過社區(qū)委員會(huì)和居民議事會(huì)等平臺(tái)，通過協(xié)商的方式而不是傳統(tǒng)行政命令的方式進(jìn)行社區(qū)公共事務(wù)決策和公共服務(wù)供給。而且，社區(qū)可發(fā)揮傳統(tǒng)的行政性權(quán)威和行政資源的優(yōu)勢，將這種行政優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢，進(jìn)而提升社區(qū)治理水平。

第二，基層社區(qū)組織及精英是現(xiàn)有可用的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力。社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力的強(qiáng)弱很大程度上決定了社區(qū)的治理水平。在華夏社區(qū)的試點(diǎn)中，社區(qū)協(xié)商式治理的有序開展，是在社區(qū)精英的主導(dǎo)下進(jìn)行的。更廣范圍的推行社區(qū)協(xié)商式治理，需要一支具有懂得現(xiàn)代治理規(guī)律的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍。從現(xiàn)實(shí)考量，現(xiàn)有的基層社區(qū)組織精英(包括基層社區(qū)黨組織和黨的精英)可以成為社區(qū)協(xié)商式治理的主導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)力。這是因?yàn)?，他們原來就有一定的行政性?quán)威，容易得到社區(qū)民眾的信任；另外，在政府自上而下地推動(dòng)社區(qū)協(xié)商式治理的過程中，政府也需要依靠一支他們認(rèn)為可控和已建立穩(wěn)定關(guān)系的隊(duì)伍來推進(jìn)。當(dāng)然，要在社區(qū)精英的治理能力建設(shè)、配套激勵(lì)等方面進(jìn)一步強(qiáng)化和完善，為社區(qū)精英的工作提供保障。

注釋：

〔1〕何海兵：《我國城市基層社會(huì)管理體制的變遷：從單位制、街局制到社區(qū)制》，《管理世界》2003年第6期。

〔2〕Jon Elster，ed．，Deliberative Democracy,Cambridge:Cambridge University Press，1998，p.8．

〔3〕陳堯：《從參與到協(xié)商：協(xié)商民主對參與式民主的批判與深化》，《社會(huì)科學(xué)》2013年第12期。

〔4〕阿米·古特曼、丹尼斯·湯普森：《民主與分歧》，楊立峰、葛水巖、應(yīng)奇譯，北京：東方出版社，2007年，第388頁。

〔5〕〔6〕夏建中：《中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究》，北京：中國人民出版社，2012年，第38-62、38-62頁。

〔7〕馬西恒：《社區(qū)治理框架中的居民參與問題：一項(xiàng)反思性的考察》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第2期。

〔8〕李友梅：《中國社會(huì)管理新格局下遭遇的問題——一種基于中觀機(jī)制分析的視角》，《學(xué)術(shù)月刊》2012年第7期。

〔9〕相關(guān)研究參見徐永祥：《城市社區(qū)建設(shè)的體制創(chuàng)新與社會(huì)工作》，《探索與爭鳴》2004年第12期；李亞雄：《我國城市社區(qū)性質(zhì)與社區(qū)建設(shè)的取向》，《社會(huì)主義研究》2007年第1期；何艷玲：《社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)中的城市基層政權(quán)及其權(quán)威重建》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2006年第1期等。

〔責(zé)任編輯：劉毅〕

顧杰(1987—)，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生，主要從事國家治理研究；胡偉(1964—)，上海市社科聯(lián)副主席，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中共上海市委黨校馬克思主義研究院執(zhí)行院長，主要從事比較政治學(xué)、政策分析、中國政府與政治研究。

〔*〕本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“中國特色社會(huì)主義民主政治的理論建構(gòu)與戰(zhàn)略路徑研究”(11&ZD019)的階段性成果之一。