朱曉紅

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現(xiàn)代治理體系中的社會(huì)組織發(fā)展
——條例修訂草案征求意見稿的制度安排

朱曉紅

編者按：為貫徹落實(shí)《慈善法》，適應(yīng)社會(huì)組織發(fā)展的實(shí)際，民政部于5月26日公布了《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》（《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》修訂草案征求意見稿）和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（修訂草案征求意見稿），征求社會(huì)各界意見。通過向全社會(huì)征求意見，群策群力，不僅極大推動(dòng)了社會(huì)組織法制化建設(shè)，而且對(duì)加快我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展也具有很大意義。在此，我們特邀請(qǐng)兩位專家，就兩個(gè)草案征求意見稿的內(nèi)容、特點(diǎn)、發(fā)展方向進(jìn)行反思和評(píng)析，希望對(duì)社會(huì)組織立法工作有所啟發(fā)。

在現(xiàn)代社會(huì)治理體系中，社會(huì)組織是社會(huì)治理主體重要組成部分，其發(fā)展壯大融入于政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制建設(shè)進(jìn)程中。《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》（修訂草案征求意見稿）和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（修訂草案征求意見稿）（以下簡(jiǎn)稱征求意見稿）的制度安排，充分體現(xiàn)了政社分開后社會(huì)組織依法自治、依章自治的理念，社會(huì)組織定位更加明確，擁有了更大的發(fā)展空間，從依賴政府向通過政府鼓勵(lì)和扶持走向獨(dú)立自主的社會(huì)化發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。

一、條例征求意見稿體現(xiàn)了社會(huì)組織依法自治、依章自治的理念

第一，強(qiáng)調(diào)政社分開，加重了對(duì)社會(huì)組織獨(dú)立性的保障?！渡鐣?huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》（征求意見稿）第五條明確提出“國(guó)家保護(hù)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)、規(guī)章及其章程開展活動(dòng)”，第三十二條強(qiáng)調(diào)“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不得擔(dān)任社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人”。《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（征求意見稿）規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)不得發(fā)起設(shè)立基金會(huì)”“基金會(huì)的理事長(zhǎng)、副理事長(zhǎng)和秘書長(zhǎng)不得由現(xiàn)職國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員兼任?！边@為社會(huì)組織不受個(gè)人、組織的干涉提供了法律依據(jù)。

第二，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織依章自治的理念。兩個(gè)條例征求意見稿均設(shè)“組織機(jī)構(gòu)”專章對(duì)內(nèi)部治理的規(guī)范和要求做了詳細(xì)規(guī)定，并賦予章程絕對(duì)的權(quán)威。

第三，倡導(dǎo)執(zhí)行團(tuán)隊(duì)的專業(yè)化和社會(huì)化。依法自治、依章自治的基礎(chǔ)是專職化的高效執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（征求意見稿）規(guī)定“秘書長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)為專職，不能由理事長(zhǎng)兼任”，賦予理事會(huì)“決定理事和秘書長(zhǎng)報(bào)酬事項(xiàng)”（第二十一、二十六條）。

二、條例征求意見稿賦予社會(huì)組織更明確的定位、更多的支持，更大的空間，更重的責(zé)任

（一）更明確的定位

“民辦非企業(yè)單位”的稱謂終于走出各種糾結(jié)和尷尬，明確了“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”這一辨識(shí)度高、傳播性強(qiáng)的稱謂。

明確了社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是“非營(yíng)利性法人”?！渡鐣?huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》（征求意見稿）第二條把其定性表述與基金會(huì)和社團(tuán)做了統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了從內(nèi)容到形式上的一致。

明確了社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)起人提供開辦經(jīng)費(fèi)的行為性質(zhì)是捐贈(zèng)。規(guī)定發(fā)起成立的首要條件就是“不以營(yíng)利為目的”（第十一條）；開辦資金不是發(fā)起人的投資，而是“捐贈(zèng)”（第十二條）；通過明確盈余不能分配、資產(chǎn)鎖定（第三十七、二十四條）原則再次強(qiáng)調(diào)了其非營(yíng)利屬性。

（二）更多的支持

登記管理的支持。條例征求意見稿均規(guī)定了直接登記和雙重管理混合的登記管理體制，落實(shí)了直接登記制度，簡(jiǎn)化了登記程序。

多種扶持培育手段的支持。條例征求意見稿的第七條均規(guī)定了國(guó)家通過政府購(gòu)買服務(wù)、財(cái)政資助、人才培養(yǎng)，乃至土地劃撥等方式支持社會(huì)組織發(fā)展。

表彰獎(jiǎng)勵(lì)與稅收優(yōu)惠措施的支持。除了表彰和獎(jiǎng)勵(lì)有突出貢獻(xiàn)的基金會(huì)或社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)之外，鼓勵(lì)個(gè)人和組織向社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)，并依法享受稅收優(yōu)惠。隨著稅收優(yōu)惠政策的落地，社會(huì)捐贈(zèng)熱情將會(huì)被進(jìn)一步激發(fā)。

（三）更大的發(fā)展空間

登記權(quán)限和范圍的變化為基金會(huì)提供更多發(fā)展空間?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》（征求意見稿）賦予了縣市兩級(jí)登記管理權(quán)限，還降低了準(zhǔn)入門檻，對(duì)市、縣級(jí)登記的基金會(huì)規(guī)定了較低的注冊(cè)資金標(biāo)準(zhǔn)（第六、八條），因此基層、小型基金會(huì)的數(shù)量將會(huì)大幅度增長(zhǎng)，其活動(dòng)空間加大，其公益活動(dòng)將更具精準(zhǔn)性。

公募權(quán)的放開釋放了基金會(huì)活力。與《慈善法》相銜接，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（征求意見稿）不再區(qū)分公募和非公募基金會(huì)，釋放了基金會(huì)的活力。

允許設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模化發(fā)展成為可能。《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》（征求意見稿）打破了不得成立分支機(jī)構(gòu)的規(guī)定（第三十五條）。這條謹(jǐn)慎而又充滿誠(chéng)意的規(guī)定將使社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)直接減少登記成本，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展戰(zhàn)略，有效降低運(yùn)營(yíng)成本，提高服務(wù)質(zhì)量，擴(kuò)大品牌影響。

取消分支機(jī)構(gòu)登記許可，基金會(huì)獲得更大的自治權(quán)利?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》（征求意見稿）取消了專項(xiàng)基金等分支機(jī)構(gòu)登記許可，自治權(quán)利擴(kuò)大，同時(shí)強(qiáng)化了基金會(huì)對(duì)分支機(jī)構(gòu)的管理責(zé)任（第五十條）。

（四）更嚴(yán)峻的考驗(yàn)

綜合監(jiān)管下規(guī)范發(fā)展的考驗(yàn)?！敖M織機(jī)構(gòu)”專章確立了內(nèi)部自律機(jī)制，同時(shí)均專章規(guī)定了政府監(jiān)督機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、行業(yè)監(jiān)督機(jī)制。在多元主體多層次全方位的綜合監(jiān)管體系下，社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展的責(zé)任重大：從登記到注銷清算的全程規(guī)范要求，從發(fā)起人、負(fù)責(zé)人、理事、監(jiān)事的責(zé)任到工作人員的責(zé)任，從實(shí)現(xiàn)組織宗旨非營(yíng)利目標(biāo)的責(zé)任到證書印章管理的責(zé)任，從依法治理的責(zé)任到黨建的責(zé)任。

信息公開質(zhì)量的考驗(yàn)。條例征求意見稿把年檢改為年報(bào)，且均專章明確信息公開的范圍、標(biāo)準(zhǔn)等，因此，原本的通過年檢手段的政府監(jiān)督轉(zhuǎn)移為社會(huì)監(jiān)督，監(jiān)督的主體范圍擴(kuò)大，所公開的信息要經(jīng)得起公眾和媒體檢驗(yàn)。

信用能力建設(shè)的考驗(yàn)。條例征求意見稿規(guī)定民政部門除了年度工作報(bào)告、評(píng)估制度之外，還建立信用記錄、活動(dòng)異常名錄制度，這要求社會(huì)組織具有信用管理能力，能把信用建設(shè)納入各類社會(huì)組織章程。

自治權(quán)利擴(kuò)大，社會(huì)組織面臨內(nèi)部管理的考驗(yàn)。自治權(quán)利擴(kuò)大，一定程度上把原有的合法性要求轉(zhuǎn)變?yōu)楹侠硇裕茖W(xué)性）要求，轉(zhuǎn)變?yōu)楸仨毜玫礁鱾€(gè)利益相關(guān)方的滿意（公正性要求），這給社會(huì)組織帶來管理考驗(yàn)。如分支機(jī)構(gòu)管理權(quán)下放，要求社會(huì)組織提高內(nèi)部控制能力，規(guī)模擴(kuò)大后能保證管理標(biāo)準(zhǔn)化和組織靈活性之間的平衡。

三、新條例征求意見稿是社會(huì)組織管理體制改革的結(jié)晶

第一，條例征求意見稿實(shí)現(xiàn)了與《慈善法》的銜接，是對(duì)《慈善法》的具體落實(shí)。如關(guān)于基金會(huì)項(xiàng)目管理的規(guī)定是對(duì)《慈善法》第五十六條的落實(shí)；規(guī)定了依法登記或者認(rèn)定為慈善組織的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在信息公開方面的特別要求。

第二，把已有政策、管理經(jīng)驗(yàn)和改革成果用法規(guī)的形式確定以下來。直接登記是貫徹了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案和十八屆三中全會(huì)《決定》。關(guān)于年檢改為年報(bào)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)取消了個(gè)體型、合伙型的規(guī)定等是對(duì)廣州、北京等地年檢制度改革創(chuàng)新的肯定；監(jiān)事會(huì)和監(jiān)事的規(guī)定、不得賬外建賬的規(guī)定、有關(guān)關(guān)聯(lián)交易的規(guī)定等均在《民政部、財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織反腐倡廉工作的意見》有相應(yīng)體現(xiàn)。

條例征求意見稿體現(xiàn)了規(guī)范和促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的宗旨和創(chuàng)新精神，但是其創(chuàng)新還是較為謹(jǐn)慎的。如沒有吸收地方對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)注冊(cè)資金實(shí)行認(rèn)繳制的改革辦法，提高了在民政部登記注冊(cè)的門檻，沒有放開基金會(huì)不得設(shè)立地域性分支機(jī)構(gòu)的規(guī)定。這是與現(xiàn)階段的改革進(jìn)程相適應(yīng)的：在進(jìn)一步強(qiáng)化登記管理部門責(zé)任的今天，在擔(dān)心社會(huì)組織過于體系化組織化觀念仍然存在的現(xiàn)在，這種謹(jǐn)慎是可以理解的。

（作者系華北電力大學(xué)人文學(xué)院教授，社會(huì)企業(yè)研究中心主任）