張海洋+李永洪

摘要：推進國家治理能力現(xiàn)代化須依托于科學的理論參照，既要重視借鑒其以往相關(guān)理論的實踐與發(fā)展，也要注重其本土化的治理實際。元治理既凸顯了公民社會與政治權(quán)力之間互動的“多樣性”，更注重國家在治理中的元作用及組織間對話，試圖在國家化和自由化之間尋求社會可接受的有限理性治理策略。元治理與中國國家治理能力現(xiàn)代化有重要的耦合性，可以從構(gòu)建以黨組織為主導的多元治理主體、營造以法治為引導的多中心良性互動治理結(jié)構(gòu)、建設以治理信任增量為基礎的治理主體間學習網(wǎng)絡等方面入手，來探索中國國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)理路。

關(guān)鍵詞：元治理；國家治理能力現(xiàn)代化；耦合邏輯；實現(xiàn)理路

中圖分類號：D610文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）09-0013-05

引 言

習近平在2014年2月17日省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上指出，“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的?！盵1]國家治理能力現(xiàn)代化的推進不僅是實現(xiàn)中國國家治理體系現(xiàn)代化的有力保障，更是推進中國特色社會主義治理效能和治理合法性的必然選擇。而“元治理”（“meta-governance”）是對治理理論與實踐缺陷的反思與修正，由英國著名政治理論家鮑勃·杰索普（Bob Jessop） 在1997年最先提出。元治理被稱為“治理的治理”，是指“一種產(chǎn)生某種程度的協(xié)同治理的手段（方法），通過設計和管理科層治理、市場治理、網(wǎng)絡治理三種治理模式的完美的組合，以期實現(xiàn)對公共部門機構(gòu)的績效負有責任的公共管理者（ 元治理者） 來說是最好的后果”。[2]元治理是鑒于治理在實踐中存在的若干局限，通過與現(xiàn)實的不斷磨合和修正演化的產(chǎn)物，被認為是克服治理失效的有效選擇，旨在最小化三種治理模式間的摩擦與沖突，尋求一種協(xié)同互補創(chuàng)新的有限理性治理模式。它不僅認識到“治理失靈”，更考慮到治理現(xiàn)代化需要長期發(fā)展、漸進改進、內(nèi)生性演化的實際。

目前關(guān)于元治理在各領域、各層面不同治理難題與治理情景中的研究，既有對其治理價值與理念的實踐，也有對其治理技術(shù)與手段的運用。現(xiàn)有的研究豐富了元治理理論的學理體系和其實踐的可能性與多樣性，使其成為一種科學的理論分析框架和有力的問題破解工具。值得思考的是，如何在深刻理解元治理結(jié)構(gòu)與過程內(nèi)在機理的基礎上，使其既能與宏大敘事的論述深度融入，又能與微觀治理的要素與條件有效契合，從而選擇一個與國家治理體系有機融合的治理思路？本文正是基于此，在掌握元治理理論的基礎上，來考量元治理與中國國情和中國議題的耦合性，從而為探索符合中國實際的元治理實踐理路給出一定的圖景展望。

一、治理的困境、元治理的出場及其實踐現(xiàn)狀

1989年世界銀行在概括南撒哈拉非洲發(fā)展情形時，首次使用了“治理危機”（crisis in governance）一詞，在此后的國際社會事務和政府決策管理中其被廣泛重視，而隨之與治理涵義及其理論相關(guān)的實踐研究也在政治與社會經(jīng)濟領域的語境中被重視，并成為一個“時髦詞語”。

（一）治理的困境

“治理”（governance）一詞源于拉丁語和古希臘語，而美國著名學者詹姆斯·N·羅西瑙是其最早的研究者。治理理論作為一個超越以往政策的新理念，是相對以往舊式統(tǒng)治風格而言的一種前景光明的現(xiàn)代化，以知識——權(quán)力理論與后現(xiàn)代主義合作、競爭和交流理念為依托。它所偏好的統(tǒng)治機制并不是僅僅依靠政府的權(quán)威和制裁，而是多元力量進行統(tǒng)治及互相發(fā)生影響的行為互動，進而來彌補國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的不足。它既是對新自由主義倡導消除二元主義隔閡的回應，也是對后現(xiàn)代主義建構(gòu)理念在政治與經(jīng)濟領域的體現(xiàn)。治理理論作為一種網(wǎng)絡化的公共行為，強調(diào)通過互動的程序和系統(tǒng)的談判來確定治理目標、手段、價值體系和行動邏輯，已成為探索政治關(guān)系實踐新式原則的重要理念和分析方法。但與此同時，隨著實踐和研究的深入，治理的困境也被不斷發(fā)現(xiàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1去中心化的后現(xiàn)代性傾向可能導致權(quán)責邊界模糊。治理客觀上是社會結(jié)構(gòu)復雜化、利益沖突與價值多元化、管理危機頻繁化、公共問題跨域化背景下的產(chǎn)物，它倡導根據(jù)治理對象和環(huán)境的變化采取集體行動方案的權(quán)變治理思路。集體參與公共事務治理過程是國家權(quán)力與市民社會互動的新發(fā)展，以去中心化、去確定性、去結(jié)構(gòu)化來實現(xiàn)非正式權(quán)威與正式權(quán)威對治理過程與結(jié)果的參與。但這同時也增加了多方協(xié)同互動治理過程下的動態(tài)模糊性，使各方治理主體行為的界限與責任非固定化和模糊化。恰如格里·斯托克關(guān)于治理的五個論點中所說“在為社會和經(jīng)濟問題尋求解答的過程中其存在的界線和責任方面的模糊之點”。[3]集體行動的邏輯思維使得公眾對于復雜事務到底由誰負責感到困惑，加上治理制度設計的有限理性，使得每逢問題發(fā)生時出現(xiàn)責任委推與相互扯皮。例如眾多的治理主體間由于缺乏一個絕對的權(quán)力和權(quán)威，協(xié)同共治的行動權(quán)力也意味著責任共擔，但法不責眾的理念使得在承受結(jié)果時出現(xiàn)量責過輕或過重的現(xiàn)象。

2多元利益相關(guān)者合作共識達成的效益性與可能性有待商榷。直接民主與間接民主圍繞著民主規(guī)模和民主質(zhì)量的討論一直是政治學的古老問題，“治理理論倡導在現(xiàn)有的代議制民主的框架內(nèi)增加直接民主的含量”，[4]發(fā)揮市民社會的社會資本存量作用。但公民、社會與國家之間利益聯(lián)系日趨密切的同時也要求制度化、組織化的利益互動渠道能夠有效供給，這樣公民參與合法性和制度效率性的矛盾，就成為多中心治道格局首先需要解決的問題。特別是當面對復雜緊急的治理難題時，治理目標與行動方案的達成僅僅依賴討論與妥協(xié)可能會造成民主成本過高，甚至會錯過最佳集體行動時間。例如，當企業(yè)組織表達自身偏好，并與政府和其他組織進行互動博弈時，可能會基于自身私人團體的經(jīng)濟利益來摧毀共同目標，公民精神面臨著被撕裂的風險。若過分的強調(diào)多元利益整合與兼顧，可能使得行動方案由于民主性而忽視民主存在的重點為合法性前提下的治理有效性最大化。

3偏好協(xié)商的民主治理技術(shù)細節(jié)任重道遠。以協(xié)商為中心的協(xié)同、合作、共治是治理有效性的重要精神，而有效性的協(xié)商需要周全地思量、傾聽他人的觀點并在涉及公共事務的問題上做出共同的判斷。[5]相應的就要求從傳統(tǒng)權(quán)力等級和主觀觀念轉(zhuǎn)變?yōu)閷φ勁小⒔M織學習和開放公共討論等協(xié)商民主細節(jié)技術(shù)的發(fā)展上。在傳統(tǒng)治理體系中，目標確定、集體行動、績效評估都需要集思廣益和充分考量各方利益，而相對權(quán)重的分配和政治資源配置方式就要通過協(xié)商達成共識。特別是隨著治理行為在時間與空間界域的日趨復雜化，有效協(xié)商的達成不僅需要組織成員有理性的政治思辨技巧，更需要協(xié)商規(guī)則的精細化規(guī)定，不然民主協(xié)商就會陷入反復爭論、議而不決的惡性循環(huán)中。在實踐中，治理協(xié)商的民主技術(shù)恰是不容樂觀的，例如就“誰能參與”“誰能代表人民治理”這一合法性來源問題更多以“弱公民代表強利益偏好”的形式呈現(xiàn)。加上先天政治資源分配的不均衡性，治理所偏好的協(xié)調(diào)對稱權(quán)力關(guān)系、利益分配均等往往更多以不均衡的形式出現(xiàn)，使得治理網(wǎng)絡中或多或少地存在著尋租設租行為。

（二）元治理的出場

元治理被稱為治理的治理，元治理提出的背景和原因恰是因為學者意識到“在復雜性不斷加劇的當代，市場、層級、網(wǎng)絡治理都必然傾向于失靈”。[6]為了最小化三者之間的摩擦，減少三種治理手段失靈的可能性，元治理試圖通過依靠國家在公共事務中的元領導作用，來構(gòu)建基礎性的制度框架并發(fā)揮其引導及激勵協(xié)調(diào)作用。同時，強調(diào)以組織學習、公共討論、談判協(xié)商的手段來減少參與動力不足、信息不對稱、權(quán)力不對等、權(quán)責不協(xié)調(diào)等原因?qū)е碌谋舜碎g協(xié)同創(chuàng)新力不足（見圖1）。這可以從以下幾點來認識。

1組織間協(xié)調(diào)凸顯元組織的重要性。從宏觀上看，組織間的功能差異和機構(gòu)界限日趨模糊化，使得治理行為在時間與空間界域日趨復雜。從微觀上看，鑒于制度支持與物質(zhì)資源獲取的不均衡性，使得治理的具體形式要隨著治理目標的性質(zhì)而不斷調(diào)整。那么要在動態(tài)的、復雜的、多元參與的治理情景中達成有限理性共識就需要元組織力量的協(xié)調(diào)。所謂元組織是指在治理體系中以提供穩(wěn)定的制度環(huán)境來有效解決主體間利益分歧和治理目標分化等問題的力量。它以“掌舵者”的角色對治理主體與治理資源的有效匹配進行宏觀性的安排，既避免治理“碎片化”下的信息不對稱和資源浪費，也彰顯了公共價值聚合作用下內(nèi)部要素的協(xié)同生產(chǎn)力。元組織的作用主要體現(xiàn)在價值觀念整合、推進聯(lián)絡和協(xié)商、平衡治理校準、矛盾仲裁與協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略平衡與修正。元組織以前瞻性的思考能力對公共需求和環(huán)境變化進行治理戰(zhàn)略規(guī)劃，并合理引導治理需求，以期實現(xiàn)動態(tài)變化中的行為規(guī)范與價值理念的統(tǒng)一。

2治理協(xié)調(diào)的不完全性。由于治理情景的復雜性、動態(tài)性、多變性，科層治理、市場治理與網(wǎng)絡治理三種治理方式在協(xié)調(diào)及行動中不可避免地存在協(xié)調(diào)沖突，加之要兼顧多重的治理目標，無論采取哪種組合將不可避免地出現(xiàn)治理失靈的可能性。而元治理則將不同治理形式的理性選擇有機組合，尋求一種混合治理的制度安排，實現(xiàn)治理協(xié)調(diào)不完全性的有效最大化。治理協(xié)調(diào)不完全性主要表現(xiàn)為在社會可接受的范圍內(nèi)，來確保私域中稀缺資源的有效分配、公域中實質(zhì)性集體目標的有限實現(xiàn)、組織領域中集體宗旨的有限達成。它既看到彼此間治理手段的合作優(yōu)勢，也正視協(xié)調(diào)中的矛盾，以盡量減少目標、行為、校標間的摩擦，實現(xiàn)現(xiàn)有治理資源在現(xiàn)有治理情境與治理主體間的優(yōu)化配置。

3重視組織學習和反思對話。作為權(quán)變性的治理模式，元治理主張組織間的有效反思，重視“在相互依賴的一般過程與形式、行為責任能力的分配、復雜動蕩環(huán)境中進行協(xié)調(diào)的可能性方面進行互動的社會學習的能力” 。[7]治理有效性的程度受制于治理情景變化，相應的需要參與治理的組織能夠制定出多套應對措施，并辯證地思考選擇治理模式可能產(chǎn)生的影響，以便保證在改變策略或擇優(yōu)之間選擇的靈活性。而學習型治理組織的構(gòu)建和彼此間的對話反思則成為實現(xiàn)這一目標的有效選擇。其主張元治理各組織間通過不斷學習，以盡量全面理解其所觀察到的公共難題并隨時發(fā)現(xiàn)問題。通過與其它組織間的有效對話和資源共享來尋求支持與幫助，并根據(jù)對目標進行反思性的協(xié)商重估進行公共行動的策略修正。

（三）元治理的實踐研究現(xiàn)狀

從元治理出場以來，其為治理主體在面對不斷密集的、擴展的、急劇變化的相互依賴的治理情境下，如何通過不斷的深度交換治理信息與資源共享，進而形成不同應用領域、不同范圍、不同類別合作的持續(xù)性治理伙伴關(guān)系，提供了理論參照，儼然已經(jīng)成為一種科學的理論分析框架和重要的問題破解工具。元治理在實踐中的研究現(xiàn)狀，主要有以下幾個方面。

1關(guān)于元治理與政府改革創(chuàng)新的實踐研究。政府改革與創(chuàng)新是提升政府服務水平與促進政治合法性的主要手段，面對全新的治理格局與困境，提高公共服務的有效性、回應性、及時性已成為公共管理改革效度的必然要求。元治理在政府改革與創(chuàng)新中的實踐研究主要有：第一，參照元治理基本理論視野下的政府變革導向?qū)嵺`。例如：廈門市海滄區(qū)以“共同締造”為理念基礎，地方政府定位為社會治理責任的有效擔當者和社會利益博弈的平衡者，來促進社會發(fā)育與社會自組織能力建設的“政務綜合體建設”的創(chuàng)新實踐。[8]第二，以元治理理論視角破解政策績效評估主體多元化發(fā)展過程中存在困境的研究。蓋宏偉認為可以將政府定位于社會力量“平衡器”的角色，并積極吸收外部評估主體和第三方專業(yè)評估組織來參與實際政策績效評估，可以保證評估內(nèi)容、方式及所占權(quán)重的基本值的客觀性。[9]第三，以元治理化解政府治理網(wǎng)絡中責任困境的研究。毛益民倡導通過制度和策略兩個層面讓政府促進治理網(wǎng)絡的開放性、塑造治理網(wǎng)絡中的民主對話、建設治理網(wǎng)絡中的公共倫理，來促進其在網(wǎng)絡治理中所承擔的平衡網(wǎng)絡運作、維護公共精神、實現(xiàn)民主價值的責任。[10]

2關(guān)于元治理與環(huán)境治理策略選擇的研究。元治理倡導簡化治理模式、減少問題復雜性、增進集體協(xié)調(diào)行動、重視關(guān)鍵角色權(quán)責取向及行動準則，這對解決環(huán)境問題的復雜性、影響的深遠性、利益主體間的相互傾軋性具有重要的契合性。就目前其在環(huán)境治理策略選擇中的運用研究主要有：第一，唐任伍倡導通過盡量扁平化環(huán)境治理組織結(jié)構(gòu)及合理分權(quán)來增進環(huán)保授權(quán)，并以有效的生態(tài)補償機制和提高社會環(huán)境自治水平來增進生態(tài)治理效度的共振性研究。[11]第二，李澄主張掌握各種環(huán)境治理手段“必要的多樣性”，以基本規(guī)則和監(jiān)管秩序來保證環(huán)境治理手段與模式的兼容性或一致性，并提倡通過精心培訓、定期重新評估活動產(chǎn)生期望結(jié)果、以哲學維度重新定義失靈和成功，來提升環(huán)境元治理水平。[12]第三，謝秋山認為，對于作為公共產(chǎn)品的環(huán)境和環(huán)境保護，中國居民在環(huán)境責任認知方面存在嚴重自我避責傾向和環(huán)境認知“兩體分離”的現(xiàn)象。為了避免其陷入“公地的悲劇”，可以通過“元組織”的政府來強化經(jīng)濟對企業(yè)環(huán)保責任、激勵加強制度設計、強化環(huán)保責任及預防尋租腐敗。[13]

3關(guān)于元治理與微觀領域治理思路探索的研究。元治理包含著科學及辯證的治理理念與治理技術(shù)，是微觀領域提升治理效能與做出有限理性治理策略的重要價值工具。其目前在微觀層次中的運用研究主要有：第一，在教育層面的治理探索。王建華認為現(xiàn)代大學在學術(shù)治理變革及在全球化和網(wǎng)絡化帶來“鏈接革命”的復雜環(huán)境影響下，存在教育領域政府和市場“雙重治理失靈”的可能性。為此，可以通過以法治為基礎下的政府“元治”、學?！白灾巍?、多元“共治”制度安排和結(jié)構(gòu)構(gòu)建，來實現(xiàn)教育“理想的可治理性”，既善治教育。[14]第二，在社區(qū)治理中的“審視”研究。布坎南認為美國社區(qū)生活出現(xiàn)公民“獨自打保齡球”現(xiàn)象，造成公民參與及社會資本的流失，為此應通過“政府提供的良好法制環(huán)境和在社區(qū)非正式懲罰乏力的情況的有效干預”，[15]來為社區(qū)治理提供契機。第三，其在中國“個性官員”群體的研究。鄭永蘭認為針對“個性官員”與當代中國語境兼容中存在的制度供給不足、角色沖突、文化發(fā)展滯后的困境，可以從制度“善”的落實和符合公共精神的政治文化構(gòu)建，來達到“元治理”視域下“個性官員”與中國社會語境在合法性標準和“返魅”標準兩個層面的兼容。[16]

二、元治理與中國國家治理能力現(xiàn)代化的耦合邏輯

元治理作為一種現(xiàn)代化的政治實踐方式，有其內(nèi)在的實踐邏輯價值，在政治實踐中既要彰顯治理優(yōu)勢，也要與一個國家歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平的現(xiàn)實情況相結(jié)合，進而形成本土化的分析治理模式。元治理作為治理現(xiàn)代化建設的科學理論參照，其與中國國家治理能力現(xiàn)代化具有緊密的耦合價值。

（一）與現(xiàn)代國家建構(gòu)的耦合價值

現(xiàn)代國家建構(gòu)是國家治理能力現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)要求，其既強調(diào)以國家為中心的制度環(huán)境和運行語境安排，也關(guān)注權(quán)威的多元化、分散化，兩者間的平衡點的新思考、新探索已成為當今國家—社會改革與轉(zhuǎn)型最重要的命題之一。元治理作為一種行進的規(guī)范治理思路，認識到偏好市場化的政府與民主政治的差異性及其主體間的相互作用方式，選擇“在市場與政府這兩種不完善的可選事物之間做出不完善的抉擇，亦即兩者之間不完善的結(jié)合”。[17]它通過理順治理組織和行為主體間的復雜關(guān)系，把國家定位為制度內(nèi)涵的塑造者，以宏觀性的安排來推進政府、市場與社會以新方式互動，確保最終集體行動符合廣泛治理主體的利益追求，這與中國“新舉國體制”的有益嘗試契合度很高。特別是當國家建構(gòu)體系下的參與主體就治理目標發(fā)生爭議，或在治理實踐行動產(chǎn)生利益沖突或糾紛時，以為人民服務為宗旨的國家力量可以以“上訴法庭”的角色對其進行協(xié)商調(diào)解。同時，它也能兼顧到“弱勢方”的利益，真正發(fā)揮其作為元力量在治理形式、力量、機制方面的協(xié)作“平衡器”作用，保證中國在現(xiàn)代國家構(gòu)建中的公平與正義。

（二）與科學生產(chǎn)知識社會發(fā)展的耦合價值

實際上，在一個越來越復雜的世界，強調(diào)語境、視角和反復性的反諷，才恰恰定義了什么是“知識的現(xiàn)狀”。[18]組織間功能差異及依賴性的日益增加、公共問題跨域化及負責化的愈發(fā)明顯、治理行為時間界域及目標取向的日趨復雜都使得社會復雜性急劇增加?？茖W生產(chǎn)知識社會正是這一切復雜性背后的主要推動力，而這既是中國國家治理能力現(xiàn)代化提出的背景，也是其要尋求有效實踐理路的考量因素。以知識——權(quán)利為運作機理的元治理恰恰是科學生產(chǎn)知識社會發(fā)展下尋求中國國家治理能力有效性的實踐選擇。元治理立足于關(guān)系治理理論與網(wǎng)絡化治理理論，結(jié)合知識供應鏈的網(wǎng)絡模式來實現(xiàn)主體間互動的社會學習能力，它可以以科學理性的知識說明來為中國國家治理能力的實施、動機、可治理性予以明示。同時，它倡導知識和組織學習來反思治理失靈的可能性，可以為中國巨大人口基數(shù)下的組織對話、開放公共對話討論、協(xié)作反饋提供可能性，從而來增進治理主體間的信任增量，為大規(guī)模的集體治理創(chuàng)造條件。

（三）與中國“強政府”和公民社會日益壯大基本現(xiàn)狀的耦合價值

福山指出：“在過去幾年中，世界政治的主流是抨擊‘大政府，力圖把國家部門的事務交給自由市場或公民社會。但特別是在發(fā)展中國家，政府軟弱、無能或者無政府狀態(tài)，卻是嚴重問題的禍根?！?[19]提升中國國家治理能力現(xiàn)代化既要符合人類政治文明發(fā)展進程的一般規(guī)律，更要結(jié)合自身治理現(xiàn)狀，避免陷入“民主悖論”。中國作為后發(fā)展中國家，治理能力的現(xiàn)代化推進充滿著政治整合和文化調(diào)適的矛盾。它既可以借助先發(fā)國家的示范效應，同時也要兼顧自身本土和后發(fā)的特點，在反思與批評中實現(xiàn)現(xiàn)代市場經(jīng)濟、現(xiàn)代國家政權(quán)和現(xiàn)代公民社會的良性互動。元治理既看到了中國公民社會“自治”力量的日益壯大，也考量到中國政府在整合碎片化治理資源和權(quán)威分配公共價值的“元治”作用。它強調(diào)以政府力量來扶持中國未成熟的公民社會及其它自組織體系發(fā)展，并以社會利益博弈的“平衡器”和“掌舵者”角色為激發(fā)市場和社會活力營造制度環(huán)境。這將有利于中國通過混合治理的策略性安排來提升政府、市場、社會在現(xiàn)代化國家治理能力建設中的協(xié)同合力。

三、元治理在推進中國國家治理能力現(xiàn)代化中的實踐理路

元治理通過強調(diào)國家元力量在治理行為中的設計、規(guī)制、調(diào)整元作用，以期實現(xiàn)科層、社會、市場治理思路的“新組合”，推進多元公共利益有效整合。作為一種內(nèi)涵更為豐富的公共治理框架，元治理不僅提供一種語言和一個參照系，也為提升中國國家治理能力現(xiàn)代化提供了一種制度性和策略性的選擇。

（一）構(gòu)建以黨組織為主導的多元治理主體

“黨委領導是根本，政府負責是前提，社會協(xié)同是依托，公眾參與是基礎”，這既是中國國家治理現(xiàn)代化的主體戰(zhàn)略布局，也是提升其治理能力現(xiàn)代化的主體要求。首先，堅持中國共產(chǎn)黨在治理現(xiàn)代化進程中的核心領導地位和元作用。中國共產(chǎn)黨既是中國特色社會主義建設領導的核心，也是推進治理現(xiàn)代化的核心力量。要保持黨的根本宗旨與黨的性質(zhì)一致性，并適時發(fā)揮中國共產(chǎn)黨黨組織在群眾基礎、組織結(jié)構(gòu)、領導制度、治理政策、執(zhí)行方式和意識形態(tài)等方面的領導作用。其次，重視公共組織內(nèi)部元作用，搭建多元治理主體互動機制。政府應定位于無縫隙網(wǎng)絡化的服務政府，來厘清公共組織內(nèi)部權(quán)責關(guān)系，提高其對環(huán)境和制度變遷的感知力，從而以前瞻性的思考力對其它自組織進行遠景規(guī)劃、規(guī)則制定、目標確立和行動協(xié)調(diào)，真正實現(xiàn)行政系統(tǒng)運作與服務現(xiàn)代化。再次，提高公民政治主體的公共理性，豐富和擴大公民參與治理的廣度與深度。應大力發(fā)展公共教育事業(yè)，增進公民主體政治活動的權(quán)利理性、集體理性、制度理性。使之以理性化的參與行為、廣泛化的參與形式、大眾化的參與主體、法治化的參與渠道來追求公共利益與公共精神。最后，規(guī)范治理主體集體行動策略，提高協(xié)同治理合力的“共振性”。針對治理目標與治理對象的復雜性，應厘清層級、網(wǎng)絡、市場治理間的屬性及作用機理，平衡其在治理中合作與競爭、公平與效率、開放與閉合、政府權(quán)責與彈性的選擇，并在治理實踐過程中以明智的關(guān)系組合實現(xiàn)治理模式能效組合的1+1>2效應。

（二）營造以法治為引導的多中心良性互動治理結(jié)構(gòu)

中國現(xiàn)代國家治理能力的提升要考慮到確保“治理治理者”的參與互動有效性問題，而法治作為中國國家治國理政的基本方式，也是維系其多元主體良性發(fā)展及有效互動的制度保障。首先，把憲法和法律作為中國公共治理的最高權(quán)威。應把國家權(quán)力與公民權(quán)利置于透明而普遍的運作規(guī)程下，從法治的公平與正義性、權(quán)利與義務對等性、合乎程序性、合乎法律性四個維度來調(diào)整國家治理體系各組成部分在現(xiàn)代化實踐中的關(guān)系。其次，深化普法教育活動來提升中國參與治理主體的法治化思維水平。應根據(jù)法治中國建設的要求，全面落實國家憲法日和開展各種形式的法制教育宣傳活動，提高治理主體的法治意識與規(guī)則意識，提倡其以平等、秩序、人權(quán)、公正的法治理念來行使自身的權(quán)力與權(quán)利。再次，構(gòu)建法治化的協(xié)同共治機制。治理主體間的行動目標與策略選擇要緊緊圍繞著法律精神、原則和程序進行，保證治理行為在復雜和不穩(wěn)定環(huán)境下協(xié)調(diào)的目的合法、內(nèi)容合法、手段合法、程序合法，從而彰顯法治在中國國家治理能力現(xiàn)代化建設中的調(diào)解及維穩(wěn)作用。最后，以法治化為指導優(yōu)化國家治理的評估校標。治理校標的規(guī)范性及公平性是治理有效性的測量指標，應以法治化為指導來保證治理評估在目標取向、操作程序、反饋機制方面以公平、民主的方式行進，保證國家治理能力評估的現(xiàn)代化、正義化、科學化。

（三）建設以治理信任增量為基礎的治理主體間學習網(wǎng)絡

增進治理主體間的信任增量是擴大社會資本的重要舉措，既可以減少國家治理能力推進中的制度運作摩擦，也可以“建立治理主體間的學習網(wǎng)絡，組織起開放性的考察平臺，推動各種治理力量深入了解彼此行動理性和認知模式的差異，以便合作伙伴能夠基于諒解與寬容的態(tài)度在協(xié)作過程中互相適應或加強團結(jié)” 。[20]首先，培育治理主體間的信任認同氛圍。要從傳統(tǒng)的權(quán)利等級和主觀觀念向合作和共贏的觀念轉(zhuǎn)變，治理主體應認識到他們所面對的公共問題及相互依存關(guān)系。使其在參與治理中將自身的能力意識與自治意識和自身的權(quán)利與責任結(jié)合起來，從而自愿為尋找公共問題的解決途徑而協(xié)同努力。其次，建立行之有效的信任協(xié)調(diào)機制。治理主體應通過組織學習，以高質(zhì)量的社會關(guān)系及參與技巧來進行合法利益博弈。建立以民主對話為主的協(xié)商形式，并明晰彼此間的行動權(quán)責邊界，進而固化為制度性的信任協(xié)商探討機制。再次，搭建公共對話討論平臺。構(gòu)建以信任增量為互動基礎的社會學習對話平臺，來完善治理組織間既獨立而又相互依賴的一般過程和形式。通過提高治理行為責任與能力的有效匹配方式和協(xié)同可能性中的妥協(xié)技術(shù)，來縮小公民個體與非政府組織、非政府組織與政府官員、政府官員與公民之間的信任鴻溝。最后，構(gòu)建交互式與回應型的信息共享平臺。應依托于信息網(wǎng)絡和現(xiàn)代化信息技術(shù)，促進社會信息與資源的透明、及時交換；通過借助于計算機支持協(xié)同工作（CSCW）激發(fā)治理主體間的回應性、及時性、互動性，為治理資源的多層次、多領域、多渠道聯(lián)動提供信息技術(shù)支撐。

四、結(jié)語

作為一種必要的反思性、必要的變通性、必要的反諷性的元治理，為解決私人和公共領域協(xié)調(diào)問題的路徑選擇提供了新的理解范式。本文試圖以元治理其與中國國家現(xiàn)代化治理實際的耦合邏輯探討為切入點，來尋求其對國家治理能力現(xiàn)代化建設的啟示路徑，推進中國國家治理現(xiàn)代化建設進程。與此同時，也應認識到元治理也存在其自身的邏輯困境與實踐失靈傾向，但不能因此像憤世嫉俗的犬儒主義因不完善而對其罷黜。應在中國政治基本框架和基本制度不變的條件下通過對其不斷的修正與反思，來優(yōu)化其中國化具體實踐的結(jié)構(gòu)——過程——技術(shù)策略，為中國現(xiàn)代化的治理實踐和治理理論提供契機。

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