陳燕

摘要：2016年作為“十三五”開局之年，供給側(cè)改革屢次被中央提及。公路部門勢必要在新一輪供給側(cè)改革中，找準定位，聚焦發(fā)展，筆者結(jié)合南京市公路管理處發(fā)展實際，提出通過政策性深入改革，補短板提質(zhì)增效，激發(fā)行業(yè)管理能量實現(xiàn)行業(yè)又快又好發(fā)展。

關(guān)鍵詞：供給側(cè);補短板;城鎮(zhèn)化;有所作為

中圖分類號：F121 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）005-0000-02

在2016年全國“兩會上”，李克強總理的政府工作報告中，五次提到“供給側(cè)機構(gòu)性改革”。公路行業(yè)作為關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)性建設(shè)部分，主動作為，發(fā)揮行業(yè)價值勢在必行。

一、背景

傳統(tǒng)的“需求側(cè)管理”是我國政府宏觀調(diào)控的基本政策框架，主要是通過刺激消費、出口以及投資需求，促進經(jīng)濟發(fā)展。眾所周知，在投資需求中，公路作為大型基礎(chǔ)建設(shè)投資項目，發(fā)揮著拉動GDP的重要作用，以南京為例，五年來，我們按照“一環(huán)八橫十八射”的干線公路網(wǎng)規(guī)劃，開工建設(shè)27個干線公路項目計642公里，建成通車里程304公里，新改建農(nóng)村公路1693公里，改造農(nóng)路橋梁140座，全面實現(xiàn)市域干線公路環(huán)路貫通和一級干線公路通街連鎮(zhèn)的建設(shè)目標，使全市干線公路“網(wǎng)絡(luò)更健全、結(jié)構(gòu)更合理、銜接更順暢、能力更充分”，為南京市經(jīng)濟社會發(fā)展提供了堅強的公路交通基礎(chǔ)設(shè)施支撐，里程呈現(xiàn)跨越式增長，可以說得益于宏觀經(jīng)濟寬松的貨幣政策和國家刺激需求的調(diào)控手段。而“供給側(cè)管理”則從經(jīng)濟的供給端入手，通過解除對人口、資本、土地、制度等要素的抑制，增加有效供給，提升經(jīng)濟活力，進而促進經(jīng)濟發(fā)展。中央高層頻繁提及“供給側(cè)改革”表明政府宏觀調(diào)控思路從傳統(tǒng)的重需求管理、重短期刺激向供給與需求“兩手抓”的重大轉(zhuǎn)變，政策的重大轉(zhuǎn)變勢必對我國經(jīng)濟發(fā)展以及未來市場走勢產(chǎn)生巨大的影響。

二、供給側(cè)改革與公路行業(yè)關(guān)系

（一）公路基礎(chǔ)建設(shè)仍將保持一定保有量，但不排除后期會受通貨緊縮影響

經(jīng)濟學(xué)家沈明高在《中國未來五年五大趨勢》中預(yù)測，“十三五”期間，中國經(jīng)濟或進入前低后高的五年?！扒鞍肫?，以舊經(jīng)濟調(diào)整為主，增長質(zhì)量有所改進但增速較低;后半期，舊經(jīng)濟企穩(wěn)、新經(jīng)濟的重要性提升，較高質(zhì)量的經(jīng)濟復(fù)蘇可行。前期調(diào)整越徹底，后期反彈的可能性越大。”“十一五”、“十二五”期間，經(jīng)濟增加主要靠投資拉動，投資主要是三個方面：一是房地產(chǎn)投資，二是制造業(yè)的投資，三是政府的基建。在此輪供給側(cè)改革中，房地產(chǎn)投資提出的管理目標是“去庫存”，而制造業(yè)持續(xù)因產(chǎn)能過剩出現(xiàn)地下滑仍在繼續(xù)。因此，在如今這三項主要的投資拉動效果都比較疲軟，相對比較穩(wěn)健的還是基建投資。特別是2016年是“十三五”的開局之年，很多重大項目都在適時啟動，所以地方的基礎(chǔ)設(shè)施投資還算比較穩(wěn)固。以南京為例，公路需求依然旺盛。隨著新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化加速推進，戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高以及人民群眾日益多樣化的出行需求，需要提供大運量、高品質(zhì)、差異化的公路服務(wù)。到2020年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通國省道公路覆蓋率100%，區(qū)市快速化干線公路覆蓋率100%，街鎮(zhèn)一級公路覆蓋率95%，行政村雙車道四級公路覆蓋率90%。未來五年計劃建設(shè)干線公路里程900公里，其中路面改善項目250公里，快速路項目130公里。計劃完成農(nóng)村公路新改建1000公路、危橋100座。由此可見，公路基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模仍將保持高位運行，但也要高度關(guān)注行業(yè)發(fā)展資金鏈問題。

（二）公路行業(yè)發(fā)展要瞄準“城鎮(zhèn)化”的調(diào)整重點

供給側(cè)改革可以消除有效供給不足的瓶頸，更大程度上滿足現(xiàn)有有效需求。城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展的結(jié)果，重點在戶籍人口城鎮(zhèn)化。2014年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》明確要求，將常住人口城鎮(zhèn)化率從2013年的53.7%提高到2020年的60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率從36%升至45%左右?？紤]到人口增長，2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率實現(xiàn)之時，將有近1.5億農(nóng)民工和家屬在城鎮(zhèn)落戶，圍繞著城鎮(zhèn)化的住房、基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障需求是未來經(jīng)濟源源不斷的增量。城鎮(zhèn)化可以支持較低但可持續(xù)的投資增長。城鎮(zhèn)化過程本身可以驅(qū)動較長時期內(nèi)投資增長，增加有效供給。

（三）公路行業(yè)發(fā)展要立足“補短板”的調(diào)整目標

在此輪調(diào)整中，補足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)瓶頸，放緩速度、提高品質(zhì)必將成為調(diào)控目標?！盎A(chǔ)設(shè)施的投資，尤其是消除增長瓶頸的基礎(chǔ)設(shè)施投資，必然要讓政府來做?！被A(chǔ)建設(shè)完善應(yīng)由政府負責(zé)，最好的投資時間是經(jīng)濟下行的時候。政府依然會加強基礎(chǔ)建設(shè)的投資，但側(cè)重點更多地不是大干快上，而是打通關(guān)節(jié)壁壘，優(yōu)化路網(wǎng)，將優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為資源。因為這時候政府做基礎(chǔ)設(shè)施投資，有創(chuàng)造需求、穩(wěn)定增長、增加就業(yè)等方面的好處。公路行業(yè)作為基礎(chǔ)設(shè)施的重要一塊內(nèi)容，仍然大有作為。但是項目需要選擇好，發(fā)現(xiàn)能夠“補短板”的項目，而不是簡單的在完善比較好的基礎(chǔ)設(shè)施上建新。核心目標是要實現(xiàn)“消除增長的瓶頸”，從大干快上拓展新里程到優(yōu)化路網(wǎng)，切記不可走“挖個洞”、“補個洞”，我們是消除增長瓶頸的基礎(chǔ)設(shè)施投資，所以即是需求側(cè)的管理，同時也是供給側(cè)的補短板的措施。

三、如何實現(xiàn)公路行業(yè)又好又快發(fā)展

（一）找準公路行業(yè)發(fā)展的短板

一是轉(zhuǎn)型發(fā)展任重道遠。目前我處建養(yǎng)管征體制機制對公路發(fā)展的制約依然存在，深層次的矛盾和問題逐步顯現(xiàn)。與綜合交通深度融合不夠、銜接不暢、效率不高等情況還沒有徹底扭轉(zhuǎn);生態(tài)保護、節(jié)能減排、安全監(jiān)管任務(wù)繁重。二是剛性約束持續(xù)增強。公共財政難以有效保證公路發(fā)展，項目建設(shè)仍然受配套資金、征地拆遷等綜合因素影響，傳統(tǒng)粗放式發(fā)展模式越來越難以為繼。目前路網(wǎng)結(jié)構(gòu)還不盡完善，通達深度和服務(wù)能力還不足，干線公路總規(guī)模不高，整體路網(wǎng)中高等級公路蘇南發(fā)達地區(qū)占比依然偏低，服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平不夠強。三是公路訴求趨于多元。社會公眾對路網(wǎng)服務(wù)功能和應(yīng)急能力提出了更高的要求，干線公路綜合服務(wù)水平有待提升;農(nóng)村公路等級總體偏低，危橋還相對較多，生命安全防護工程還不夠完善。四是行業(yè)穩(wěn)定形勢嚴峻。隨著國家關(guān)于推進事業(yè)單位分類改革、財稅體制改革和交通運輸部關(guān)于推進地方公路管理體制改革、南京市城市交通管理體制等多項改革的不斷深入，特別是國企改革，涉及到有關(guān)人員安置分流、內(nèi)部機構(gòu)調(diào)整重建，公路行業(yè)將面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

（二）打破公路、道路界限，構(gòu)建一體化管理模式

側(cè)供給需要公路部門加大推進城鎮(zhèn)化進程。公路、道路的概念將進一步打破。在《公路法》城鎮(zhèn)化進程給公路行業(yè)帶來的沖擊和影響是全方位的。原先由市政、路政管養(yǎng)路段的界限勢必打破。管理方面，提高快速反映能力。以南京市繞城公路為例，原先設(shè)置有收費站，隨著經(jīng)濟發(fā)展，收費站撤消后，功能已作為城市內(nèi)環(huán)主動脈的一部分。因此，對于公路等級的劃分、管理標準的核定，以及養(yǎng)護經(jīng)費的測算，本著高效統(tǒng)一的原則，將越來越需要主動適應(yīng)形式，推動公路體質(zhì)改革，構(gòu)建一體化的管養(yǎng)模式。同時，高度關(guān)注農(nóng)村公路提檔升級，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，將農(nóng)村公路打造成為集旅游、生態(tài)等為一體的公路新興增長點。

（三）把握側(cè)供給改革機遇，工程建設(shè)融資探索PPP資金運作模式

多渠道籌集建設(shè)資金，積極探索推廣和使用政府與社會資本合作的PPP融資模式，不斷破解工程建設(shè)融資難題。充分利用政府性建設(shè)債務(wù)逐步化解的機遇，著力推行標準化施工管理，優(yōu)先安排一批節(jié)能減排的創(chuàng)新成果上馬，努力尋求低碳、節(jié)約的工程建設(shè)模式。

（四）釋放公共空間的效能，給公路發(fā)展注入新的活力

浙江省高速公路服務(wù)區(qū)已有“星巴克”等高端消費品牌進駐，伴隨著旅游業(yè)的完善發(fā)展，汽車旅館等模式伴隨互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)運用，物聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建需求，高速公路服務(wù)區(qū)將有越來越多綜合服務(wù)體職能。高速公路服務(wù)區(qū)由于具備交通便捷、方便停車、空間利用率仍可不斷拓展的典型優(yōu)勢，越來越多受到諸多商業(yè)體的關(guān)注。在浙江高速服務(wù)區(qū)，已經(jīng)開始有計劃性地打造成當(dāng)?shù)靥厣糜萎a(chǎn)品集散地，激發(fā)公共空間的商業(yè)效能。打破公路僅作為單一路產(chǎn)這一產(chǎn)品的概念，站在服務(wù)公路使用對象角度，將會拓展公路更多綜合服務(wù)功能。

（五）解除土地制度抑制，探索橋下空間利用，發(fā)揮公路配套空地使用效能

“供給側(cè)管理”是從經(jīng)濟的供給端入手，通過解除對人口、資本、土地、制度等要素的抑制，增加有效供給，提振經(jīng)濟活力，進而促進經(jīng)濟發(fā)展。在便捷的公路周邊有豐富的公路綠色用地等資源，在不影響公路通行安全的情況下，夾角地塊使用，可以探索建設(shè)快捷的公路養(yǎng)護基地，將大大提高惡劣天氣對公路通行造成的影響，實現(xiàn)打通路堵的快速化反映機制。同時，高架橋下空間利用，在業(yè)內(nèi)也存在爭議，伴隨著土地資源越來越稀缺，在確保公路通行安全的情況下，釋放橋下空間作為公共停車場、公共綠地等的使用效能，也將能更好地發(fā)揮效能。

參考文獻：

[1]江蘇省南京市公路管理處《2016年工作報告》相關(guān)文章.

[2]沈明高.中國未來五年五大趨勢[M].民主與建設(shè)出版社，2016.

[3]林毅夫.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)有中國式理論創(chuàng)新[M].民主與建設(shè)出版社，2016，4.