□　吳金群

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從市管縣到省管縣：歷史制度主義視角下的變遷邏輯

□吳金群

市管縣和省管縣這兩種制度安排經(jīng)常“纏合”在一起，于不同的地方以各自的邏輯在中心或邊緣滋長(zhǎng)。當(dāng)前，我國(guó)正處于從市管縣到省管縣制度變遷的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型提供了市場(chǎng)基礎(chǔ)；權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整提供了政治背景；社會(huì)觀念的變化提供了思想根源；國(guó)家政策的引導(dǎo)提供了直接動(dòng)力。然而，由于現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性和主觀認(rèn)知的制約、制度的密集性和關(guān)聯(lián)互補(bǔ)的鎖定、權(quán)力的不均衡和集體行動(dòng)的困境等原因，市管縣制度具有一旦形成就不易改變的粘性。經(jīng)過漂移、重疊、轉(zhuǎn)換和替代等環(huán)節(jié)，從市管縣到省管縣的變遷可以從制度閉鎖走向制度開放。

歷史制度主義制度變遷市管縣省管縣

我國(guó)省市縣府際關(guān)系是省、市、縣政府之間形成的有關(guān)責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的一系列制度安排的總和。而所謂的制度安排，就是指嵌入于政體或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例。[1]一般來說，制度變遷可以分為兩個(gè)階段，即制度存續(xù)的“正常時(shí)期”和制度斷裂的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。在制度存續(xù)的“正常時(shí)期”，制度的形式、結(jié)構(gòu)和功能可能發(fā)生微妙變化。當(dāng)這種變化累積到一定程度或出現(xiàn)內(nèi)外部環(huán)境的劇烈變動(dòng)時(shí)，制度變遷就會(huì)出現(xiàn)“斷裂”，從而產(chǎn)生新的制度。歷史制度主義既是歷史的，又是制度主義的，[2]其制度生成與變遷理論、路徑依賴及鎖定理論具有強(qiáng)大的生命力，可以很好地解釋我國(guó)從市管縣到省管縣的制度變遷歷程。

一、變遷的軌跡:市管縣與省管縣的制度交疊

1952年11月，我國(guó)地方層級(jí)統(tǒng)一轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭龑?shí)三虛”，即省、縣、鄉(xiāng)三個(gè)實(shí)級(jí)，大行政區(qū)、專區(qū)、區(qū)三個(gè)虛級(jí)。[3]1954年憲法正式將全國(guó)劃分為省(自治區(qū)、直轄市)、縣(自治州、自治縣、市)、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))三級(jí)地方政權(quán)。也就是說，省管縣乃是當(dāng)時(shí)地方政府的主流制度。然而，從1949年蘭州市領(lǐng)導(dǎo)皋蘭縣、無錫市領(lǐng)導(dǎo)無錫縣、徐州市領(lǐng)導(dǎo)銅山縣開始，市管縣的范圍在1950年代有所擴(kuò)大。在1960年代前期，市管縣出現(xiàn)了反復(fù)，重新走向低谷。1982年，中共中央51號(hào)文件發(fā)出《改革地區(qū)體制，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知》。此后，新一輪市管縣改革迅速興起。短短一年間，管縣(市)的市數(shù)從1982年的58個(gè)增加到1983年的126個(gè)，市管的縣(市)數(shù)從171個(gè)增加到542個(gè)，平均每個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)的縣(市)數(shù)則從2.95個(gè)增加到了4.30個(gè)。1993年，全國(guó)人大通過的《政府工作報(bào)告》再次要求“地市合并，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制”。1999年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》，進(jìn)一步明確市管縣改革的方向，并要求加大改革力度。為貫徹落實(shí)這一文件，民政部于當(dāng)年11月發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整地區(qū)建制有關(guān)問題的通知》，調(diào)整了地改市的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果在2000年又形成了一次市管縣改革的熱潮。從圖1和圖2可以看出，我國(guó)管縣(市)的市數(shù)在2004年達(dá)到了高點(diǎn)，即273個(gè)，市管的縣(市)數(shù)也在2004年達(dá)到了高點(diǎn)，即1577個(gè)，然后基本保持穩(wěn)定。平均每個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)的縣(市)數(shù)則在2003年達(dá)到了高點(diǎn)，即5.79個(gè)，然后大體保持穩(wěn)定。

圖1　我國(guó)市管縣的發(fā)展態(tài)勢(shì)

資料來源：吳金群等.省管縣體制改革：現(xiàn)狀評(píng)估及推進(jìn)策略[M].南京：江蘇人民出版社，2013，P2.

圖2　平均每個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)的縣(市)數(shù)量

資料來源：吳金群等.省管縣體制改革：現(xiàn)狀評(píng)估及推進(jìn)策略[M].南京：江蘇人民出版社，2013，P3.

在當(dāng)代中國(guó)史上，市管縣和省管縣這兩種制度經(jīng)?！袄p合”在一起，于不同的地方以各自的邏輯在中心或邊緣滋長(zhǎng)，而作為主流制度的省管縣或市管縣則此起彼伏地交疊出現(xiàn)。新中國(guó)成立初期，市管縣制度在省管縣的憲法精神下依然得以在夾縫中成長(zhǎng)，并于1980-1990年代取代省管縣成為事實(shí)上的主流制度。而如今，省管縣制度雖有憲法和中央政策的支持，但在實(shí)踐中卻只能“步履蹣跚”地回歸。根據(jù)憲法第30條的規(guī)定：全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。然而，因?yàn)槲磳?duì)“較大的市”做出權(quán)威憲法解釋，導(dǎo)致我國(guó)地方府際關(guān)系的混亂。在憲法中沒有明確規(guī)定的市管縣制度為什么能夠演變至今？事實(shí)上，影響地級(jí)行政建制的變量除了法律制度之外，還有權(quán)力分配結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制類型、城市化、政府間的管理層次和幅度等，正是這些變量之間的交互作用，共同構(gòu)成了地級(jí)市建制的變遷。[4]

對(duì)市管縣體制的評(píng)價(jià)，需要帶有歷史的眼光。我國(guó)實(shí)行市管縣的初衷是正確的，也與當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)體制基本相適應(yīng)。它在很大程度上解決了社會(huì)轉(zhuǎn)型初期行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)的磨合問題，促進(jìn)了區(qū)域市場(chǎng)的統(tǒng)一和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的形成，精簡(jiǎn)了政府機(jī)構(gòu)并提高了行政效率，避免了省縣之間長(zhǎng)期虛實(shí)不定和缺乏法律主體地位的尷尬，加快了中國(guó)城市化的發(fā)展進(jìn)程。[5]然而，支撐市管縣的政治經(jīng)濟(jì)條件的形成與變化，同時(shí)說明了它的成功與危機(jī)。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，市管縣正在越來越偏離其初始的目標(biāo)，反而擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距，增加了地方層級(jí)，加大了行政成本，虛化了城市概念，背離了憲法精神。[6](PP8-9)在浙江和海南等地省管縣經(jīng)驗(yàn)的榜樣示范，以及中央政策的漸進(jìn)推動(dòng)下，自21世紀(jì)初以來，全國(guó)各地紛紛開始了以財(cái)政省管縣、擴(kuò)大縣(市)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)和人事省管縣為主要內(nèi)容的省管縣改革。截止到2015年底，除了新疆、西藏和內(nèi)蒙古以外的24個(gè)省和自治區(qū)都進(jìn)行了相應(yīng)的改革。具體進(jìn)展參見表1。

表1　全國(guó)各省區(qū)省管縣改革的實(shí)踐

說明：擴(kuò)權(quán)時(shí)間和財(cái)政省管縣時(shí)間一般是指正式文件發(fā)布的時(shí)間。如果改革經(jīng)歷了幾個(gè)階段，就指第一階段開始的時(shí)間；如果文件發(fā)布1年之內(nèi)，并沒有開展相應(yīng)改革的，則以實(shí)踐中的改革試點(diǎn)時(shí)間為準(zhǔn)。表中括號(hào)內(nèi)數(shù)據(jù)表示的是擴(kuò)權(quán)或財(cái)政省直管縣(市)占該省區(qū)所有縣(市)的比例?！?”表示還沒有開展此項(xiàng)改革。表格為作者自擬，表中數(shù)據(jù)都截止到2015年12月31日。

相對(duì)于各地自下而上進(jìn)行的省管縣探索，中編辦從2010年開始自上而下地確定了安徽、河北、河南、湖北、江蘇、黑龍江、寧夏、云南等8個(gè)省區(qū)30個(gè)縣(市)進(jìn)行省管縣試點(diǎn)。其推進(jìn)方式主要有：進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)縣(市)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限；調(diào)整試點(diǎn)縣(市)管理體制；調(diào)整干部管理體制；調(diào)整垂直管理部門體制；調(diào)整司法管理體制。[7]這些試點(diǎn)，旨在為全國(guó)的省管縣改革積累經(jīng)驗(yàn)。特別是，涉及縣(市)黨委、政府、人大、政協(xié)、司法以及相應(yīng)干部管理的體制調(diào)整，預(yù)示著省管縣改革已經(jīng)進(jìn)入到政治的核心制度領(lǐng)域。

二、均衡的斷裂：從市管縣到省管縣的制度成因

早期的歷史制度主義對(duì)制度變遷的解釋主要依賴于克拉斯納(Krasner)提出的斷裂均衡模型。[8][9]隨后，奧倫(Orren)和斯科隆內(nèi)克(Skowronek)通過關(guān)注制度變遷的內(nèi)部因素、制度形成的非同時(shí)性和漸進(jìn)式變遷的可能性，彌補(bǔ)了斷裂均衡模型片面強(qiáng)調(diào)外部沖擊作用、忽視漸進(jìn)變遷可能的局限性。[10][11]作為一種“新生代”理論研究范式，歷史制度主義研究制度與環(huán)境的關(guān)系、制度與觀念的關(guān)系、正式制度和非正式制度的均衡，并借用路徑依賴和制度斷裂的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”來強(qiáng)調(diào)制度變遷中的斷裂和生成的特性。[12]當(dāng)然，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)不是指瞬間發(fā)生的事件，而是一段相對(duì)較短的期間，當(dāng)時(shí)行動(dòng)者所作的選擇對(duì)于后續(xù)的結(jié)果具有較強(qiáng)的決定性。[13]如果把市管縣和省管縣的穩(wěn)定運(yùn)行看成是制度的均衡，那么從市管縣到省管縣的變遷就成了均衡的斷裂和重新生成過程。而如今，正處于從市管縣到省管縣制度變遷的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。

第一，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型提供了省管縣制度變遷的市場(chǎng)基礎(chǔ)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和全能政府模式下，因受制于管理幅度和能力問題，省對(duì)縣的管理需要借助于其派出機(jī)關(guān)——地區(qū)行政公署。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期，地改市和市管縣的本意是通過中心城市的經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)周邊縣域的發(fā)展，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系。然而，實(shí)踐中普遍存在效率、權(quán)力和財(cái)政三大“漏斗效應(yīng)”。中心城市通過行政優(yōu)勢(shì)截留甚至剝奪縣的發(fā)展資源，導(dǎo)致中心城市自身核心競(jìng)爭(zhēng)力的迷失和經(jīng)濟(jì)輻射力的弱化。市縣關(guān)系因話語權(quán)的不同來源而不斷產(chǎn)生齟齬：前者為政治話語權(quán)，來源于行政級(jí)別的給定性輸入；后者為經(jīng)濟(jì)話語權(quán)，來源于市場(chǎng)秩序的內(nèi)生性擴(kuò)展。[14]事實(shí)上，行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)是兩個(gè)完全不同的范疇，前者是行政干預(yù)的結(jié)果，后者是經(jīng)濟(jì)交往的產(chǎn)物，強(qiáng)求其整齊劃一只會(huì)導(dǎo)致貌合神離。當(dāng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本確立以后，市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用逐步取代了政府主導(dǎo)的資源配置方式，經(jīng)濟(jì)的橫向聯(lián)合逐漸代替了權(quán)力的縱向傳承，政府的職能也從原來的“無所不包”轉(zhuǎn)向了“有所為，有所不為”。這就為打破市管縣制度的行政約束，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自愿、分工與協(xié)作的基本原則，建立市、縣之間更平等的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，各自選擇適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的發(fā)展路徑準(zhǔn)備了條件，同時(shí)也為省管縣的制度變遷提供了基礎(chǔ)。

第二，權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整提供了省管縣制度變遷的政治背景。權(quán)力是政治體制及其運(yùn)行過程中的一個(gè)核心要素，其地位類似于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素的資本。[15]我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)的典型特征是，下級(jí)政府的權(quán)力高度集中于上級(jí)黨委和政府，上級(jí)利用干部人事權(quán)、財(cái)政分配權(quán)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)全面掌控下級(jí)政府。中國(guó)地方政府之間的府際關(guān)系，是中央和地方之間府際關(guān)系的延伸。[16]自21世紀(jì)初以來，伴隨中央對(duì)地方的放權(quán)，多數(shù)省級(jí)政府也開始向縣(市)政府放權(quán)，擴(kuò)大了縣(市)政府的財(cái)政自主權(quán)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)。財(cái)政省管縣的實(shí)施為政治意義上的省管縣打開了一個(gè)前進(jìn)的缺口。同時(shí)，擴(kuò)權(quán)改革在轉(zhuǎn)變政府職能、擴(kuò)大縣(市)自主權(quán)、減少上級(jí)管理范圍和擴(kuò)大上級(jí)管理幅度等方面為省管縣制度變遷創(chuàng)造了條件。只有通過權(quán)力下放和政府職能轉(zhuǎn)變，縣(市)的發(fā)展活力才能迸發(fā)。在面對(duì)數(shù)量眾多的縣和市時(shí)，省級(jí)政府也才能管得過來。下放原來屬于地級(jí)市的部分權(quán)力給縣(市)，雖然只是在邊際上減少了市對(duì)縣的管理范圍，但對(duì)市縣分治的累積效果不容小覷；下放原來屬于省級(jí)政府的部分權(quán)力給地級(jí)市和縣(市)，雖然只是在邊際上減少省對(duì)市、縣的管理范圍，但卻擴(kuò)大了市、縣的自主權(quán)，也為擴(kuò)大省級(jí)政府的管理幅度提供了可能。在權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整中，地級(jí)市和縣(市)的博弈將在很大程度上影響省管縣制度變遷的未來。

第三，社會(huì)觀念的變化提供了省管縣制度變遷的思想根源。觀念的回歸，是制度分析的新趨勢(shì)。[17](P101)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，市管縣制度已遭到越來越多人的反對(duì)。從目前來看，省管縣已成為有效克服市管縣弊端的必然選擇、降低行政成本提高行政效能的迫切需要、壓縮行政層級(jí)建立扁平型政府的關(guān)鍵手段、消除城市虛化泛化促進(jìn)城市合理布局的適當(dāng)途徑、推動(dòng)縣域發(fā)展實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要舉措。理論界對(duì)省管縣改革的目標(biāo)與前景大都比較認(rèn)同，廣大機(jī)關(guān)干部對(duì)這一改革也表現(xiàn)出極大的政治熱情，普遍持歡迎態(tài)度。[18][19](P150)當(dāng)然，這項(xiàng)改革是一次規(guī)模宏大的政府改革，牽涉到數(shù)以萬計(jì)官員的切身利益，其困難程度顯而易見。改革中所要進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革、人員調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變和權(quán)力下放，將主要考驗(yàn)省級(jí)政府的調(diào)控與監(jiān)管能力、地級(jí)市政府的承受能力、縣級(jí)政府的管理與服務(wù)能力。部分官員產(chǎn)生害怕失去既得利益的抵觸心理以及擔(dān)心改革風(fēng)險(xiǎn)的猶豫心態(tài)，是難免的。但中央政府已明確表達(dá)了推進(jìn)省管縣改革的意向，地方領(lǐng)導(dǎo)也認(rèn)識(shí)到了減少行政層級(jí)的重要性，基層群眾則對(duì)強(qiáng)化縣政充滿了期待。這些觀念性因素，打開了制度行動(dòng)主體通過克服結(jié)構(gòu)性制約因素而改變?cè)兄贫润w系的可能性。

第四，國(guó)家政策的引導(dǎo)提供了省管縣制度變遷的直接動(dòng)力。在歷史制度主義看來，政策與制度是互為自變量和因變量的一對(duì)關(guān)系。制度形塑政策，同時(shí)政策又誘導(dǎo)新的制度。2005年1月，財(cái)政部制定的《關(guān)于切實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的意見》指出：“各省(自治區(qū)、直轄市)要積極推行省對(duì)縣財(cái)政管理方式的改革試點(diǎn)”。2006年中央1號(hào)文件《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》提出：有條件的地方可加快推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政管理體制改革。2006年3月，十屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出，要“優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級(jí)”，“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革，優(yōu)先將農(nóng)業(yè)大縣納入改革范圍。有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制”。2009年中央一號(hào)文件《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》指出，要“穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”。2009年6月，財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》提出，改革的總體目標(biāo)是，“2012年底前，力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革，近期首先將糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍”。2011年3月，十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出，要“擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)。推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理制度改革。在有條件的地方探索省直接管理縣(市)的體制”。2012年11月，黨的十八大報(bào)告提出：“優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革”。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確：“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣(市)體制改革”。實(shí)踐中，國(guó)家政策的引導(dǎo)與省管縣制度變遷的脈絡(luò)基本一致。

三、制度的粘性：從市管縣到省管縣的路徑依賴

制度具有一旦形成就不易改變的粘性。“路徑依賴”概念能夠?qū)v史制度主義主張的制度持續(xù)性特征和約束功能提供邏輯基礎(chǔ)。廣義上說，它是指前一階段發(fā)生的事件對(duì)后一階段的事件產(chǎn)生因果影響；在狹義上，它除了肯定“歷史的重要性”之外，還強(qiáng)調(diào)一旦選擇某種路徑，由于變更成本隨著時(shí)間的推移變得越來越高，因而很難改變。[20]十多年來，我國(guó)從市管縣向省管縣的制度變遷顯得有些“步履蹣跚”，產(chǎn)生制度粘性和路徑依賴的原因主要有以下三個(gè)方面：

第一，現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性和主觀認(rèn)知的制約。政治行動(dòng)追求的目標(biāo)廣泛，同時(shí)又缺乏可度量的價(jià)格杠桿。如果人們認(rèn)為一個(gè)體系運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，那么在高度復(fù)雜的系統(tǒng)中找出是由哪個(gè)部分造成的卻十分困難，而且無法把握做什么樣的糾正可以帶來好的結(jié)果。所以，政治目標(biāo)的復(fù)雜性和行動(dòng)與結(jié)果之間松散的聯(lián)系一道導(dǎo)致了政治生活本質(zhì)上的含混。[21]在目前的主觀認(rèn)知中，部分人過于狹隘地理解省管縣制度的績(jī)效，只在片面地計(jì)算短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。實(shí)際上，省管縣的績(jī)效除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展以外，還應(yīng)考慮更為重要的政治進(jìn)步、社會(huì)善治、管理高效以及人民滿意。雖然體現(xiàn)政治進(jìn)步、社會(huì)善治、管理高效以及人民滿意的制度最終可能會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)的更好發(fā)展，但它們本身就具有價(jià)值意義，而不僅僅是工具意義。即使是在工具意義上，它們對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)也不一定會(huì)在短期內(nèi)就能立竿見影。在實(shí)踐中，省管縣制度的探索還存在諸多問題，但其中的大部分問題，恰恰是因?yàn)槭」芸h改革還不配套引起的，而不是省管縣制度本身導(dǎo)致的。比如：在大部分省區(qū)，財(cái)政省管縣和政治管縣兩種制度并行，導(dǎo)致財(cái)權(quán)與事權(quán)的扭曲，縣級(jí)政府出現(xiàn)了“兩個(gè)婆婆”，誰也得罪不起，徒增協(xié)調(diào)成本；在政治省管縣的試點(diǎn)地區(qū)，雖然不再有“扭曲的科層”，但新的區(qū)域治理機(jī)制并未形成，出現(xiàn)了“殘缺的網(wǎng)絡(luò)”。由于改革還不配套、尚不徹底而出現(xiàn)的種種不如意，不應(yīng)該成為人們懷疑甚至否定省管縣的充分理由。但是，人們對(duì)績(jī)效的懷疑和對(duì)不確定性的擔(dān)憂一旦形成，就會(huì)在主觀意識(shí)上延緩制度變遷的進(jìn)程。

第二，制度的密集性和關(guān)聯(lián)互補(bǔ)的鎖定。制度不是單一的存在，而是復(fù)合的體系。涉及我國(guó)省、市、縣政府間責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的制度，既有全國(guó)層面的憲法、法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，又有各地方層面的地方法規(guī)和地方政府規(guī)章；既有嵌入于政權(quán)體系之內(nèi)的正式規(guī)則、程序和規(guī)范，又有潛在于政治生活之中的非正式規(guī)矩、做法和慣例。這些高度密集的制度一旦建立起來，就會(huì)對(duì)各個(gè)相關(guān)主體產(chǎn)生約束作用。更關(guān)鍵的是，互相關(guān)聯(lián)的制度之間會(huì)形成彼此補(bǔ)充和協(xié)作強(qiáng)化。作為自上而下強(qiáng)制性制度變遷和自下而上誘致性制度變遷的結(jié)合，省管縣需要獲得憲法、法律和各種規(guī)則、慣例的支持。根據(jù)憲法第30條的規(guī)定，省管縣應(yīng)該沒有任何法律障礙。但是，我國(guó)自1982年以來的政治實(shí)踐，使得一些具體的法律法規(guī)和程序慣例被鎖定在市管縣的制度約束當(dāng)中。一個(gè)明顯的例子是，縣(市)政府的部分權(quán)力行使需要“經(jīng)設(shè)區(qū)的市批準(zhǔn)”。這種制度在一定程度上是人為操作的結(jié)果，即制度創(chuàng)設(shè)者故意設(shè)計(jì)了難以變更的制度。換言之，制度不會(huì)因情境而發(fā)生變化，而是具有維持現(xiàn)狀的粘性。[17](P92)需要解釋的是，為什么實(shí)踐中的制度沒有與憲法精神形成協(xié)作強(qiáng)化，而是與1980-1990年代的政策倡導(dǎo)形成了關(guān)聯(lián)互補(bǔ)？這一方面是因?yàn)閼椃▽?duì)省、市、縣政府間關(guān)系的規(guī)定存在一定的模糊性，給相關(guān)行動(dòng)主體留下了博弈的空間；另一方面是因?yàn)橹醒氲恼叱珜?dǎo)往往被認(rèn)為是先于憲法和法律的制度指引，所以制度設(shè)計(jì)者優(yōu)先選擇與政策倡導(dǎo)進(jìn)行了關(guān)聯(lián)。當(dāng)密集的制度與市管縣關(guān)聯(lián)以后，省管縣的制度變遷就體現(xiàn)出了明顯的路徑依賴。

第三，權(quán)力的不均衡和集體行動(dòng)的困境。省管縣制度變遷的戰(zhàn)略愿景是“減少層級(jí)，強(qiáng)化縣政，市縣協(xié)調(diào)，人民滿意” 。[6](P72)在這個(gè)意義上，省管縣是對(duì)市、縣的雙重解放。對(duì)市而言，可以集中精力搞好市區(qū)建設(shè)；對(duì)縣而言，可以擁有更大的發(fā)展自主權(quán)。在實(shí)踐中，雖然縣級(jí)政府大都表示歡迎，但地級(jí)市的態(tài)度比較曖昧。其中的一個(gè)重要原因，就在于擔(dān)心省管縣會(huì)影響中心城市的發(fā)展。也正因?yàn)槿绱耍陙淼丶?jí)市加快了把周邊縣(市)改為市轄區(qū)的進(jìn)程。從市管縣到省管縣的制度變遷，已經(jīng)成為市縣權(quán)力沖突和利益博弈的過程。某些行動(dòng)者能夠運(yùn)用政治權(quán)威來推動(dòng)提升其權(quán)力的游戲規(guī)則的變革。政治資源在競(jìng)爭(zhēng)性組織中微小的偏差，隨著正反饋的作用，能夠急劇地被擴(kuò)大。[21]在市管縣制度下，地級(jí)市處于強(qiáng)勢(shì)，而縣(市)處于弱勢(shì)，所以游戲規(guī)則的變革有利于地級(jí)市。在省管縣制度下，地級(jí)市和縣(市)將處于平等的法律和政治主體地位上，它們的各自收益將主要取決于中央和省級(jí)政府對(duì)政治資源的分配。在市管縣向省管縣的制度變遷過程中，因?yàn)槭?、縣的權(quán)力不均衡，地級(jí)市在總體上屬于比較強(qiáng)勢(shì)的“否決性集團(tuán)”，可以利用制度變遷的“否決點(diǎn)”，來阻礙某些不利于自身發(fā)展的制度變革?？h(市)要助推省管縣制度變遷，就需要采取集體行動(dòng)，動(dòng)員基層民意，自下而上地反饋給中央和省級(jí)政府，然后通過中央和省級(jí)政府自上而下地引導(dǎo)省管縣制度變遷。但政治動(dòng)員和集體行動(dòng)的成本高昂，決定了省、市、縣府際關(guān)系必然會(huì)呈現(xiàn)出相對(duì)穩(wěn)定的特征。

四、余論：從制度閉鎖走向制度開放

把政治放在時(shí)間之中，可以大大豐富人們對(duì)復(fù)雜社會(huì)動(dòng)態(tài)的理解。[22](P2)雖然制度變遷很少能夠滿足那些發(fā)起變革者的事先意圖，變遷也不能被精確控制，[23](P64)但是制度無疑會(huì)對(duì)更大范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的變化做出反應(yīng)，并以非常微妙的方式隨著時(shí)間的變化而變遷。在實(shí)踐中，人們既為制度而斗，也為政策結(jié)果而斗。在制度問題上展開的斗爭(zhēng)是非常重要的，因?yàn)樵谥贫冗x擇之后會(huì)導(dǎo)出大量的政策路徑。[24] (PP141-173)相對(duì)于憲法的原則規(guī)定，我國(guó)的省、市、縣府際關(guān)系及其變遷更為復(fù)雜。它是諸多環(huán)境因素變遷的結(jié)果，同時(shí)也在不斷地對(duì)作用于它的影響因素進(jìn)行反作用。一方面，從市管縣向省管縣的制度轉(zhuǎn)型已經(jīng)開始，并在各個(gè)省區(qū)呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展道路；另一方面，因?yàn)橹贫日承院吐窂揭蕾嚨拇嬖?，省管縣制度變遷的過程頗為艱難?；蛟S，制度變遷在達(dá)到某一閾值之前不會(huì)有什么突出的效應(yīng)，但達(dá)到這一閾值之后則可能會(huì)產(chǎn)生重大的變革。

斯特雷克(Streeck)和西倫(Thelen)專門研究了緩慢轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的變革性結(jié)果，并把制度變遷分成了四類：(1)替代(replacement)，即現(xiàn)有制度被新的制度逐步取代；(2)轉(zhuǎn)換(conversion)，即現(xiàn)有制度的目的和功能發(fā)生了變化；(3)重疊(laying)，即在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上增加一些新的要素改變?cè)兄贫鹊倪\(yùn)行方式；(4)漂移(drift)，即原有低效制度的逐漸萎縮或衰退。[25]如果把因?yàn)閲?yán)重路徑依賴而導(dǎo)致的自我封閉和路徑鎖定看成是制度閉鎖，把因?yàn)楦叨褥`活包容而形成的允許改造和鼓勵(lì)變革看成是制度開放，就可以把省管縣制度變遷的光譜描述成如圖3所示。當(dāng)市管縣制度在新的環(huán)境下面臨危機(jī)時(shí)，原有制度下的行動(dòng)主體產(chǎn)生了改變既有制度的意圖。因?yàn)槁窂揭蕾嚨拇嬖?，制度變遷體現(xiàn)出極大的粘性。低效的市管縣制度逐漸出現(xiàn)功能萎縮(漂移)，省管縣制度通過增加新的要素改變了市管縣制度的運(yùn)行方式(重疊)，并進(jìn)而改變了市管縣制度的某些結(jié)構(gòu)和功能(轉(zhuǎn)換)。伴隨著省管縣制度的條件漸進(jìn)成熟，市管縣制度逐步被取代(替代)。在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，制度變遷完成“驚險(xiǎn)一躍”。

圖3　省管縣制度變遷的譜系參　考　文　獻(xiàn)

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(責(zé)任編輯：黃俊堯)

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“省管縣改革后我國(guó)市縣協(xié)調(diào)發(fā)展的治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制研究”(13CGL107)的階段性成果

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作者：吳金群，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，主要研究方向：城市與區(qū)域治理、地方政府管理與創(chuàng)新等。郵編：310058